ANAYASA HUKUKU Dersi Kurucu İktidar: Anayasayı Değiştirme Sorunu soru detayı:
SORU:
Anayasanın değiştirilmesi usulünde onayı anlatınız.
CEVAP: Anayasanın 3361 sayılı Kanun’la değişik 175. maddesi, Anayasa’nın ilk metninde ol- duğu gibi, anayasa değişikliklerini onaylama yetkisini Cumhurbaşkanı ile halk ara- sında paylaştırmaktadır. Ancak karar çoğunluğunun beşte üç veya üçte iki oluşuna göre izlenecek yollar farklıdır. Anayasa değişikliği teklifi, beşte üç veya daha fazla fakat üçte ikiden az oyla kabul edildiği takdirde, Cumhurbaşkanı’nın kanunu tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmesi veya kanunun halkoyuna sunulması gibi iki ihtimal ortaya çıkar. Bu durumda Cumhurbaşkanı, kanunu halkoyuna sunabilir ve- ya onaylayarak kesinleştirebilir. Cumhurbaşkanı beşte üçle üçte iki arasındaki oyla kabul edilmiş bir anayasa değişikliğini iade etmezse söz konusu kanunun halkoyu- na sunulması zorunludur. Diğer bir deyişle bu durumda Anayasa, zorunlu halkoy- laması yöntemini benimsemiş ve üçte ikiden az oyla kabul edilen bir anayasa deği- şikliğinin sadece Cumhurbaşkanı’nın onayıyla kesinleşmesine izin vermemiştir.
Anayasa değişikliğine ilişkin kanun Meclis’teki ilk oylamada üçte iki veya daha büyük bir çoğunlukla kabul edildiği takdirde ise üç ihtimal ortaya çıkmaktadır: Cumhurbaşkanı, bu kanunu tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmek, doğru- dan doğruya halkoyuna sunmak veya onaylayarak kesinleştirmek seçeneklerine sahiptir. Son durumda anayasa değişikliklerine ilişkin kanun Resmî Gazete’de ya- yımlanarak yürürlüğe girer. Meclis’e iade hâlinde, kanunun tekrar aynen kabul edilmesi gerekir. Bu takdirde de kabul çoğunluğuna göre, iki ihtimal ortaya çıkar. Eğer kanun, beşte üç veya daha büyük, fakat üçte ikiden küçük bir çoğunlukla ka- bul edilmişse, Cumhurbaşkanı bunu tekrar iade edemeyeceğine göre, değişikliğin halkoyuna sunulması zorunludur. Kanun, üçte iki veya daha büyük bir çoğunluk- la kabul edilmişse, Cumhurbaşkanı’nın bunu onaylayarak yürürlüğe koymak veya halkoyuna sunmak gibi iki seçeneği vardır. Kısacası Anayasa iki durumda (teklifin ilk görüşmede veya Cumhurbaşkanı’nca iade üzerine yapılan ikinci görüşmede beşte üç veya daha fazla fakat üçte ikiden az oy alması) zorunlu, iki durumda (tek- lifin ilk görüşmede veya Cumhurbaşkanı’nca iade üzerine yapılan ikinci görüşme- de üçte iki veya daha fazla oy alması) Cumhurbaşkanı’nın takdirine bağlı olarak ih- tiyarî halkoylaması öngörmektedir. fiüphesiz Cumhurbaşkanı’nın anayasa değişik- liğine ilişkin kanunu halkoyuna sunması, onun tek başına, yani Başbakan ve ba- kanların karşı imzalarına gerek olmaksızın yapabileceği işlemlerdendir.
Anayasa değişikliği sürecine ilişkin bazı tereddütlü noktalar, Anayasa Mahke- mesi’nin 7 Temmuz 2007 günlü kararıyla (E.2007/72, K. 2007/68, k.t. 5.7.2007, Res- mî Gazete, 7.8.2007, Sayı 26606) açıklığa kavuşmuştur. Bunlardan birincisi, Cum- hurbaşkanı’nın iadesi hâlinde aynen kabul için gerekli çoğunluğun ne olduğudur. Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu kararına kadar doktrinde hâkim olan kanaat, bu durumda üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun gerekli olduğu yolundaydı. Anayasa Mahkemesi, bu görüşe katılmamıştır. Mahkemeye göre, Anayasa’nın 175/3. maddesindeki “Meclis geri gönderilen Kanunu, üye tamsayısının üçte iki ço- ğunluğu ile aynen kabul ederse, Cumhurbaşkanı bu Kanunu halkoyuna sunabilir” ifadesi, meclisin üçte iki çoğunlukla kabul zorunluluğunu değil, sadece bu durum- da Cumhurbaşkanı için bir tercih imkânı doğacağını ifade etmektedir: “Halkoyuna sunabilme, bir seçim hakkının varlığına işaret etmektedir. Seçim hakkının kullanı- mı üçte iki ile kabul koşuluna bağlanmış bir sonuçtur. Üçte iki ve üzeri bir çoğun- lukla kabul edilen bir anayasa değişikliğinin halkoyuna sunulması zorunluluğu or- tadan kalkmakta, bu çoğunluğun sağlanamaması durumunda uygulanacak kural 175/4. maddesinde yer almaktadır. Buna göre, üçte ikiden az ve beşte üçten fazla bir çoğunlukla kabul edilen anayasa değişiklikleri halkoyuna sunulmak zorunda- dır. 175/3. maddenin lafzındaki ‘üçte iki çoğunluğu ile kabul ederse’ ifadesi, baş- ka çoğunluklarca da kabul edilme olanağının varlığına işaret eder. ‘Üçte iki çoğun- luğu ile kabul ederse’ ifadesi, ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ ifade- siyle mantıksal olarak özdeş değildir. Bu ifade, 175/3. maddedeki ‘sunabilir’ yük- lemine bağlanmış bir koşul olduğundan, bunu ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ biçiminde bir önermeye dönüştürmek olanaksızdır.” Zaten, 175/1. mad- desi, anayasayı değiştirme çoğunluğunun beşte üç olduğunu belirtmektedir. Ana- yasa Mahkemesi’nin bu yorumu ile Cumhurbaşkanı’nın iade yetkisi, güçleştirici bir veto olmaktan çıkmış ve sadece geciktirici bir vetoya dönüşmüştür. Bunun, anaya- sa değişikliklerini kolaylaştırmayı amaçlayan 1987 değişikliğinin ruhuna daha uy- gun bir yorum olduğu söylenebilir.
Cumhurbaşkanı’nın onay safhasına ilişkin yetkileri, anayasa değişikliği hakkın- daki kanunları halkoyuna sunmak veya tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmekten ibarettir. Anayasa değişikliklerinin geri gönderilmesi, bu konuda özel bir hüküm bulunmadığına göre, Cumhurbaşkanı’nın kanunları bir kere daha görüşül- mek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisini düzenleyen 89. maddedeki usule tâ- bidir. Yani geri göndermenin on beş gün içinde ve gerekçeli olarak yapılması ge- rekir. Meclis, geri gönderilen anayasa değişikliğini aynen kabul etmeyip bunda ye- ni bir değişiklik yaptığı takdirde, Cumhurbaşkanı söz konusu kanunu tekrar Mec- lis’e geri gönderebilir. Ancak, Cumhurbaşkanı’nın geri göndermedeki düzeltme is- teminin, kendisine sunulmuş metinle hiç ilgisi olmayan yeni bir değişiklik teklifi niteliğine dönüşmemesi gerekir. Aksi hâlde, kendisine anayasa değişikliği teklifin- de bulunma yetkisi tanınmamış olan Cumhurbaşkanı, dolaylı olarak böyle bir yet- kiye sahip olur.
1982 Anayasası’nın sertlik eğilimi, anayasanın değiştirilmesi hiç mümkün olma- yan hükümlerine ilişkin düzenlemede de kendisini göstermektedir. 1924 ve 1961 Anayasası’nın, sadece devlet şeklinin cumhuriyet olduğu hakkındaki anayasa hük- müne değişmezlik vasfı tanımış olmalarına karşılık, 1982 Anayasası değişmez hü- kümlerin kapsamını hayli genişletmiştir. Anayasanın 4. maddesine göre, “Anayasa- nın 1. maddesindeki Devletin şeklinin Cumhuriyet olduğu hakkındaki hüküm ile, 2. maddesindeki Cumhuriyetin nitelikleri ve 3. maddesi hükümleri değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez.” Madde, bu şeklini Millî Güvenlik Konseyi’nde al- mıştır. Danışma Meclisi’nce kabul edilen metinde değişmezlik sadece cumhuriyet ilkesi hakkında öngörüldüğü hâlde, Millî Güvenlik Konseyi’nde yapılan değişiklik ile değişmezliğin kapsamı, 2. maddede sayılan nitelikler ve 3. madde hükümlerini de içine alacak şekilde genişletilmiştir. Kendilerine değişmezlik vasfı verilen ana- yasa hükümlerinin hukuki müeyyidesinin ne olabileceği, anayasa değişikliklerinin denetimi başlığı altında ayrıca tartışılacaktır. Buna karşılık, 4. madde değişmezlik kapsamı içinde olmadığından, bu maddenin ister yeni değişiklik yasaklarının geti- rilmesi, ister mevcut yasakların kaldırılması veya azaltılması yönünde değiştirilme- sine engel yoktur. Öte yandan, 2. maddenin tümü değil, sadece burada sayılan ni- telikler değişmezlik kapsamı içinde olduğuna göre, bu niteliklerin içeriklerini olumsuz yönde etkilemeyen değişiklik veya eklemelerin yapılabilmesi gerekir
Anayasanın 3361 sayılı Kanun’la değişik 175. maddesi, Anayasa’nın ilk metninde ol- duğu gibi, anayasa değişikliklerini onaylama yetkisini Cumhurbaşkanı ile halk ara- sında paylaştırmaktadır. Ancak karar çoğunluğunun beşte üç veya üçte iki oluşuna göre izlenecek yollar farklıdır. Anayasa değişikliği teklifi, beşte üç veya daha fazla fakat üçte ikiden az oyla kabul edildiği takdirde, Cumhurbaşkanı’nın kanunu tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmesi veya kanunun halkoyuna sunulması gibi iki ihtimal ortaya çıkar. Bu durumda Cumhurbaşkanı, kanunu halkoyuna sunabilir ve- ya onaylayarak kesinleştirebilir. Cumhurbaşkanı beşte üçle üçte iki arasındaki oyla kabul edilmiş bir anayasa değişikliğini iade etmezse söz konusu kanunun halkoyu- na sunulması zorunludur. Diğer bir deyişle bu durumda Anayasa, zorunlu halkoy- laması yöntemini benimsemiş ve üçte ikiden az oyla kabul edilen bir anayasa deği- şikliğinin sadece Cumhurbaşkanı’nın onayıyla kesinleşmesine izin vermemiştir.
Anayasa değişikliğine ilişkin kanun Meclis’teki ilk oylamada üçte iki veya daha büyük bir çoğunlukla kabul edildiği takdirde ise üç ihtimal ortaya çıkmaktadır: Cumhurbaşkanı, bu kanunu tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmek, doğru- dan doğruya halkoyuna sunmak veya onaylayarak kesinleştirmek seçeneklerine sahiptir. Son durumda anayasa değişikliklerine ilişkin kanun Resmî Gazete’de ya- yımlanarak yürürlüğe girer. Meclis’e iade hâlinde, kanunun tekrar aynen kabul edilmesi gerekir. Bu takdirde de kabul çoğunluğuna göre, iki ihtimal ortaya çıkar. Eğer kanun, beşte üç veya daha büyük, fakat üçte ikiden küçük bir çoğunlukla ka- bul edilmişse, Cumhurbaşkanı bunu tekrar iade edemeyeceğine göre, değişikliğin halkoyuna sunulması zorunludur. Kanun, üçte iki veya daha büyük bir çoğunluk- la kabul edilmişse, Cumhurbaşkanı’nın bunu onaylayarak yürürlüğe koymak veya halkoyuna sunmak gibi iki seçeneği vardır. Kısacası Anayasa iki durumda (teklifin ilk görüşmede veya Cumhurbaşkanı’nca iade üzerine yapılan ikinci görüşmede beşte üç veya daha fazla fakat üçte ikiden az oy alması) zorunlu, iki durumda (tek- lifin ilk görüşmede veya Cumhurbaşkanı’nca iade üzerine yapılan ikinci görüşme- de üçte iki veya daha fazla oy alması) Cumhurbaşkanı’nın takdirine bağlı olarak ih- tiyarî halkoylaması öngörmektedir. fiüphesiz Cumhurbaşkanı’nın anayasa değişik- liğine ilişkin kanunu halkoyuna sunması, onun tek başına, yani Başbakan ve ba- kanların karşı imzalarına gerek olmaksızın yapabileceği işlemlerdendir.
Anayasa değişikliği sürecine ilişkin bazı tereddütlü noktalar, Anayasa Mahke- mesi’nin 7 Temmuz 2007 günlü kararıyla (E.2007/72, K. 2007/68, k.t. 5.7.2007, Res- mî Gazete, 7.8.2007, Sayı 26606) açıklığa kavuşmuştur. Bunlardan birincisi, Cum- hurbaşkanı’nın iadesi hâlinde aynen kabul için gerekli çoğunluğun ne olduğudur. Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu kararına kadar doktrinde hâkim olan kanaat, bu durumda üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun gerekli olduğu yolundaydı. Anayasa Mahkemesi, bu görüşe katılmamıştır. Mahkemeye göre, Anayasa’nın 175/3. maddesindeki “Meclis geri gönderilen Kanunu, üye tamsayısının üçte iki ço- ğunluğu ile aynen kabul ederse, Cumhurbaşkanı bu Kanunu halkoyuna sunabilir” ifadesi, meclisin üçte iki çoğunlukla kabul zorunluluğunu değil, sadece bu durum- da Cumhurbaşkanı için bir tercih imkânı doğacağını ifade etmektedir: “Halkoyuna sunabilme, bir seçim hakkının varlığına işaret etmektedir. Seçim hakkının kullanı- mı üçte iki ile kabul koşuluna bağlanmış bir sonuçtur. Üçte iki ve üzeri bir çoğun- lukla kabul edilen bir anayasa değişikliğinin halkoyuna sunulması zorunluluğu or- tadan kalkmakta, bu çoğunluğun sağlanamaması durumunda uygulanacak kural 175/4. maddesinde yer almaktadır. Buna göre, üçte ikiden az ve beşte üçten fazla bir çoğunlukla kabul edilen anayasa değişiklikleri halkoyuna sunulmak zorunda- dır. 175/3. maddenin lafzındaki ‘üçte iki çoğunluğu ile kabul ederse’ ifadesi, baş- ka çoğunluklarca da kabul edilme olanağının varlığına işaret eder. ‘Üçte iki çoğun- luğu ile kabul ederse’ ifadesi, ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ ifade- siyle mantıksal olarak özdeş değildir. Bu ifade, 175/3. maddedeki ‘sunabilir’ yük- lemine bağlanmış bir koşul olduğundan, bunu ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ biçiminde bir önermeye dönüştürmek olanaksızdır.” Zaten, 175/1. mad- desi, anayasayı değiştirme çoğunluğunun beşte üç olduğunu belirtmektedir. Ana- yasa Mahkemesi’nin bu yorumu ile Cumhurbaşkanı’nın iade yetkisi, güçleştirici bir veto olmaktan çıkmış ve sadece geciktirici bir vetoya dönüşmüştür. Bunun, anaya- sa değişikliklerini kolaylaştırmayı amaçlayan 1987 değişikliğinin ruhuna daha uy- gun bir yorum olduğu söylenebilir.
Cumhurbaşkanı’nın onay safhasına ilişkin yetkileri, anayasa değişikliği hakkın- daki kanunları halkoyuna sunmak veya tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade etmekten ibarettir. Anayasa değişikliklerinin geri gönderilmesi, bu konuda özel bir hüküm bulunmadığına göre, Cumhurbaşkanı’nın kanunları bir kere daha görüşül- mek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisini düzenleyen 89. maddedeki usule tâ- bidir. Yani geri göndermenin on beş gün içinde ve gerekçeli olarak yapılması ge- rekir. Meclis, geri gönderilen anayasa değişikliğini aynen kabul etmeyip bunda ye- ni bir değişiklik yaptığı takdirde, Cumhurbaşkanı söz konusu kanunu tekrar Mec- lis’e geri gönderebilir. Ancak, Cumhurbaşkanı’nın geri göndermedeki düzeltme is- teminin, kendisine sunulmuş metinle hiç ilgisi olmayan yeni bir değişiklik teklifi niteliğine dönüşmemesi gerekir. Aksi hâlde, kendisine anayasa değişikliği teklifin- de bulunma yetkisi tanınmamış olan Cumhurbaşkanı, dolaylı olarak böyle bir yet- kiye sahip olur.
1982 Anayasası’nın sertlik eğilimi, anayasanın değiştirilmesi hiç mümkün olma- yan hükümlerine ilişkin düzenlemede de kendisini göstermektedir. 1924 ve 1961 Anayasası’nın, sadece devlet şeklinin cumhuriyet olduğu hakkındaki anayasa hük- müne değişmezlik vasfı tanımış olmalarına karşılık, 1982 Anayasası değişmez hü- kümlerin kapsamını hayli genişletmiştir. Anayasanın 4. maddesine göre, “Anayasa- nın 1. maddesindeki Devletin şeklinin Cumhuriyet olduğu hakkındaki hüküm ile, 2. maddesindeki Cumhuriyetin nitelikleri ve 3. maddesi hükümleri değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez.” Madde, bu şeklini Millî Güvenlik Konseyi’nde al- mıştır. Danışma Meclisi’nce kabul edilen metinde değişmezlik sadece cumhuriyet ilkesi hakkında öngörüldüğü hâlde, Millî Güvenlik Konseyi’nde yapılan değişiklik ile değişmezliğin kapsamı, 2. maddede sayılan nitelikler ve 3. madde hükümlerini de içine alacak şekilde genişletilmiştir. Kendilerine değişmezlik vasfı verilen ana- yasa hükümlerinin hukuki müeyyidesinin ne olabileceği, anayasa değişikliklerinin denetimi başlığı altında ayrıca tartışılacaktır. Buna karşılık, 4. madde değişmezlik kapsamı içinde olmadığından, bu maddenin ister yeni değişiklik yasaklarının geti- rilmesi, ister mevcut yasakların kaldırılması veya azaltılması yönünde değiştirilme- sine engel yoktur. Öte yandan, 2. maddenin tümü değil, sadece burada sayılan ni- telikler değişmezlik kapsamı içinde olduğuna göre, bu niteliklerin içeriklerini olumsuz yönde etkilemeyen değişiklik veya eklemelerin yapılabilmesi gerekir