ANAYASA HUKUKU Dersi Kurucu İktidar: Anayasayı Değiştirme Sorunu soru detayı:
SORU:
Yasama yetkisinin genelliği ve ilkelliğini anlatınız.
CEVAP: Yasama yetkisinin genelliği kavramını, kanunların genelliği ile karıştırmamak ge- rekir. Yasama yetkisinin genelliği, kanunla düzenleme alanının konu itibarıyla sı- nırlandırılmamış olduğunu, anayasaya aykırı olmamak şartıyla her konunun ka- nunla düzenlenebileceğini ifade eder. Yasama organı, şüphesiz anayasa sınırları içinde, devletin hukuk düzeninin yaratıcısıdır. Bir sosyal ilişki alanını kanunla dü- zenleyerek devletin faaliyet alanı içine almaya veya devletin faaliyet alanı içindeki bir ilişkiyi bu alandan çıkarmaya yetkilidir. Yasama yetkisinin genelliği, yürütme organına bırakılmış mahfuz bir düzenleme yetkisinin bulunmadığını da anlatır. Ni- tekim kanun alanının konu itibarıyla sınırlandırıldığı, bunun dışındaki alanlarda düzenleme yetkisinin doğrudan doğruya yürütme organına bırakıldığı anayasalar bakımından, yasama yetkisinin genelliğinden söz edilemez.
Yasama yetkisinin genelliği, aynı zamanda, yasama organının bir konuyu dile- diği ölçüde ayrıntılı olarak düzenleyebileceği anlamına da gelir. Yasama organının, bir konunun genel ilkelerini saptamakla yetinip, ayrıntıların veya Türk Ana- yasa Mahkemesi’nin deyimiyle “ihtisasa ve idare tekniğine taalluk eden hususla- rın” düzenlenmesini yürütme organına bırakması, iyi yönetimin gereklerine ve ya- sama organının yapısal niteliklerine uygun düşebilir. Ancak bu konuda yasama organının hukuki bir yükümlülük altında olduğunu söylemeye elbette imkân yok- tur. Yasama organı, dilediği takdirde, bir konuyu en ince ayrıntılarına kadar dü- zenleyebilir ve yürütme organına sadece bağlı yetkiler vererek, bir idari düzenle- me alanına yer bırakmayabilir.
Yasama yetkisinin ilkelliği (asliliği) ise yasama organının bir konuyu doğrudan doğruya, yani araya herhangi bir işlem girmeksizin düzenleyebilmesidir. Türki- ye’de yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki en önemli fark da burada görü- lür. Yürütme organı, yukarıda değinilen istisnalarla, doğrudan doğruya hukuki iş- lemler yapmak yetkisine sahip değildir. Yürütme organının işlemleri, ister sübjek- tif ister düzenleyici işlemler olsun, daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir ka- nuna dayanmak zorundadır. Bu anlamda yürütme organının işlemleri, kanunu iz- leyen, kanundan kaynaklanan işlemlerdir. Gerçi bir bakıma yasama işlemlerinin de anayasadan kaynaklandığı düşünülebilir ama anayasa-kanun ilişkisiyle kanun-ida- ri işlem ilişkisi arasında çok önemli bir fark vardır: ‹dari işlemin mevcut bir kanu- na dayanma zorunda olmasına ve onun uygulanmasını sağlayıcı nitelik taşımasına karşılık, kanun anayasayı uygulayıcı bir işlemden ibaret değildir. Kanunun bu an- lamda anayasaya dayanması zorunlu olmayıp, anayasaya aykırı olmaması yeterli- dir. Sadece yasama organı, bir konuyu ilkel, yani özerk ve serbest olarak düzenle- yebilir. ‹dareci, kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın, birey- sel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı hâlde kanun yasama orga- nının kendine özgü iktidarına, teşebbüs kudretine dayanır. fiu anlamda ki, yasama organı, belli bir tedbiri kanunlaştırabilmek için hiçbir metnin ön iznine tâbi değil- dir. Anayasadan aldığı genel yetki ile her konuyu doğrudan doğruya düzenleyebi- lir. Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında da kanunun nitelikleri ara- sında bir konuyu doğrudan doğruya düzenleme özelliğine değinilmiştir.
Bununla yakından ilgili bir fark da kanunun olduğu yerde idare için onu uygu- lamanın sadece bir yetki değil, aynı zamanda hukuki bir yükümlülük olmasına karşılık, yasama organının anayasa karşısında bu anlamda bir yükümlülük altında bulunmamasıdır. Yasama organı, anayasanın hedef ve amaçlarının gerçekleştiril- mesine yardımcı olacak kanunları çıkarmalıdır. Ancak bu, hukuki değil, sadece si- yasi bir yükümlülüktür. Hatta bazı kanunların belli bir süre içinde çıkarılmasını açıkça emreden anayasa hükümlerinin bile, hukuki anlamda müeyyidesi yoktur.
2017 yılında 6771 sayılı Kanunla getirilen Anayasa değişikliklerinin, yasama yetkisinin genelliği ve yürütme yetkisinin ikincilliği ilkelerinde bir değişiklik yara- tıp yaratmadığı aşağıda tartışılacaktır.
Yasama yetkisinin genelliği kavramını, kanunların genelliği ile karıştırmamak ge- rekir. Yasama yetkisinin genelliği, kanunla düzenleme alanının konu itibarıyla sı- nırlandırılmamış olduğunu, anayasaya aykırı olmamak şartıyla her konunun ka- nunla düzenlenebileceğini ifade eder. Yasama organı, şüphesiz anayasa sınırları içinde, devletin hukuk düzeninin yaratıcısıdır. Bir sosyal ilişki alanını kanunla dü- zenleyerek devletin faaliyet alanı içine almaya veya devletin faaliyet alanı içindeki bir ilişkiyi bu alandan çıkarmaya yetkilidir. Yasama yetkisinin genelliği, yürütme organına bırakılmış mahfuz bir düzenleme yetkisinin bulunmadığını da anlatır. Ni- tekim kanun alanının konu itibarıyla sınırlandırıldığı, bunun dışındaki alanlarda düzenleme yetkisinin doğrudan doğruya yürütme organına bırakıldığı anayasalar bakımından, yasama yetkisinin genelliğinden söz edilemez.
Yasama yetkisinin genelliği, aynı zamanda, yasama organının bir konuyu dile- diği ölçüde ayrıntılı olarak düzenleyebileceği anlamına da gelir. Yasama organının, bir konunun genel ilkelerini saptamakla yetinip, ayrıntıların veya Türk Ana- yasa Mahkemesi’nin deyimiyle “ihtisasa ve idare tekniğine taalluk eden hususla- rın” düzenlenmesini yürütme organına bırakması, iyi yönetimin gereklerine ve ya- sama organının yapısal niteliklerine uygun düşebilir. Ancak bu konuda yasama organının hukuki bir yükümlülük altında olduğunu söylemeye elbette imkân yok- tur. Yasama organı, dilediği takdirde, bir konuyu en ince ayrıntılarına kadar dü- zenleyebilir ve yürütme organına sadece bağlı yetkiler vererek, bir idari düzenle- me alanına yer bırakmayabilir.
Yasama yetkisinin ilkelliği (asliliği) ise yasama organının bir konuyu doğrudan doğruya, yani araya herhangi bir işlem girmeksizin düzenleyebilmesidir. Türki- ye’de yasama ve yürütme fonksiyonları arasındaki en önemli fark da burada görü- lür. Yürütme organı, yukarıda değinilen istisnalarla, doğrudan doğruya hukuki iş- lemler yapmak yetkisine sahip değildir. Yürütme organının işlemleri, ister sübjek- tif ister düzenleyici işlemler olsun, daima o alanı önceden düzenlemiş olan bir ka- nuna dayanmak zorundadır. Bu anlamda yürütme organının işlemleri, kanunu iz- leyen, kanundan kaynaklanan işlemlerdir. Gerçi bir bakıma yasama işlemlerinin de anayasadan kaynaklandığı düşünülebilir ama anayasa-kanun ilişkisiyle kanun-ida- ri işlem ilişkisi arasında çok önemli bir fark vardır: ‹dari işlemin mevcut bir kanu- na dayanma zorunda olmasına ve onun uygulanmasını sağlayıcı nitelik taşımasına karşılık, kanun anayasayı uygulayıcı bir işlemden ibaret değildir. Kanunun bu an- lamda anayasaya dayanması zorunlu olmayıp, anayasaya aykırı olmaması yeterli- dir. Sadece yasama organı, bir konuyu ilkel, yani özerk ve serbest olarak düzenle- yebilir. ‹dareci, kendisini yetkilendiren bir kanun hükmüne dayanmaksızın, birey- sel olsun düzenleyici olsun hiçbir işlem yapamayacağı hâlde kanun yasama orga- nının kendine özgü iktidarına, teşebbüs kudretine dayanır. fiu anlamda ki, yasama organı, belli bir tedbiri kanunlaştırabilmek için hiçbir metnin ön iznine tâbi değil- dir. Anayasadan aldığı genel yetki ile her konuyu doğrudan doğruya düzenleyebi- lir. Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında da kanunun nitelikleri ara- sında bir konuyu doğrudan doğruya düzenleme özelliğine değinilmiştir.
Bununla yakından ilgili bir fark da kanunun olduğu yerde idare için onu uygu- lamanın sadece bir yetki değil, aynı zamanda hukuki bir yükümlülük olmasına karşılık, yasama organının anayasa karşısında bu anlamda bir yükümlülük altında bulunmamasıdır. Yasama organı, anayasanın hedef ve amaçlarının gerçekleştiril- mesine yardımcı olacak kanunları çıkarmalıdır. Ancak bu, hukuki değil, sadece si- yasi bir yükümlülüktür. Hatta bazı kanunların belli bir süre içinde çıkarılmasını açıkça emreden anayasa hükümlerinin bile, hukuki anlamda müeyyidesi yoktur.
2017 yılında 6771 sayılı Kanunla getirilen Anayasa değişikliklerinin, yasama yetkisinin genelliği ve yürütme yetkisinin ikincilliği ilkelerinde bir değişiklik yara- tıp yaratmadığı aşağıda tartışılacaktır.