Osmanlı İmparatorluğu döneminde, 1854 öncesi, sadece yerel hizmetleri görmekle yükümlü bir birim yoktu. Bunun nedeni, Osmanlı İmparatorluğu’nun kendine özgü idari yapısı, toprak rejimi, maliyesi, vakıf düzeni ve kadılık kurumudur. Yerel hizmetlerin bazıları esnaf örgütleri, bazıları gönüllü kuruluşlar, bazıları da vakıflar tarafından gerçekleştirilirdi. Kadılar, yargının yanı sıra esnafın denetimi, cezalandırılması, narh işleri vb. hususlarda da görevlendirilmişlerdi. Kentlerin dışında köylerde ise topluca bir arada yaşama bilincinin oluşturduğu bir yerel yönetim geleneği bulunmaktaydı.