Uluslararası Sosyal Politikanın Gelişimi (Uluslararası Sosyal Politika’nın Ortaya Çıkışından Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Kuruluşuna Kadar Geçen Dönem)

Uluslararası sosyal politikanın kurumsal anlamdaki gelişimi ise, 1919 yılında çalışma yaşamına özgü sorunlarla ilgilenen bir uzmanlık kuruluşu olan Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO)’nün kurulması ile başlamıştır.

ILO’nun kurulmasına yol açan ideolojik ve diplomatik süreç, öncelikle uluslararası sosyal politika düşüncesini savunan öncü isimlerin girişimleriyle başlamış; daha sonra çeşitli özel girişimler ve hükümetler düzeyindeki girişimlerle gelişmiş ve I. Dünya Savaşı’nın etkisi sonucunda ILO’nun kurulmasıyla tamamlanmıştır. Bu nedenle, uluslararası sosyal politikanın düşünsel ve ideolojik olarak geliştiği yüzyılı aşan süreç ile ILO’nun kurumsal gelişimi arasında bir ayrım yapılması gerekmektedir.

Teknik anlamda buhar gücünün üretim süreçlerine uygulanması ve makineleşme, 18. yüzyılın ikinci yarısının sonlarına doğru İngiltere’de, Sanayi Devrimi olarak adlandırılan büyük ekonomik, sosyal ve siyasal dönüşümü başlatmıştır. Sanayi Devrimi ile birlikte, bir yandan atölye üretiminin yerini teknolojik yenilikler sonucunda kitlesel fabrika üretimi alırken; diğer yandan büyük toplumsal dönüşümler sonucunda sadece emeği ile geçinmek zorunda olan işçi sınıfı ve ücretli çalışma ilişkileri ortaya çıkmıştır.

Sanayi Devrimi sonucu ortaya çıkan çalışma koşulları tam anlamıyla bir sefalet ve yoksulluk tablosu oluşturmaktadır. İşçilerin haklarını korumak için örgütlenmelerinin yasalarla engellenmesi, işçi sınıfının durumunun daha da kötüleşmesine neden olmuştur. Söz konusu dönemde, Batı Avrupa’da ve özellikle İngiltere, Almanya, Fransa ve İsviçre gibi ülkelerde, Sanayi Devrimi’nin çalışan kitleler üzerindeki olumsuz sonuçları tüm açıklığıyla görülmektedir. Kentlere göçle birlikte artan işgücü arzı ve aşırı kar isteği ücretlerin sefalet ücretleri düzeyinde oluşmasına yol açmıştır. Fransa’da 1834 yılında yapılan bir anketin sonuçları, işçilerin günde 20 saat çalışmalarına rağmen ailelerinin geçimlerini sağlayamadıklarını göstermektedir. Almanya’da ise ücretlerin, hapishanelerde tutuklulara verilen günlük kalori miktarını bile karşılayamayacak kadar düşük düzeyde olduğu görülmektedir (Talas, 1995: 66-67).

Çalışanları koruyucu yöndeki sosyal politika düzenlemeleri ilk olarak, Sanayi Devrimi’nin beşiği olan İngiltere’de ortaya çıkmıştır.

İngiltere’de 1802 yılında Çırakların Bedensel ve Tinsel Sağlıkları Hakkındaki Yasa, dokuma sanayinde çalışan çocukların çalışma sürelerini günlük 12 saat ile sınırlamış, çocukların gece çalışmasını yasaklamış, işverenin yanında kalan çocuklar için işverenlere yatakhane yaptırma ile çocukların okula devamını sağlama yükümlülüğü getirmiştir.

İngiltere’de 1833 yılında çıkarılan bir başka yasa ile çocuk çalışmasının düzenlenmesi tüm sanayi kollarını kapsayacak şekilde genişletilmiş ve ilk kez çalışma normlarının denetiminden sorumlu iş teftiş örgütü kurulmuştur.

Çeşitli kantonlardan oluşan İsviçre’de ise, kantonlar düzeyinde ilk sosyal politika önlemleri, Zürih Kantonu’nda 1779 tarihinde çocukların çalıştırılmasını belirli koşullara bağlayan yasal düzenlemeyle başlamış, daha sonraki tarihlerde yine Zürih kantonunda çocukların çalışmaya başlama yaşı, çalışma süreleri ve gece çalışmalarının yasaklanmasına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. 1848’de Glaris ve 1853 tarihinde St. Gall kantonunda kabul edilen düzenlemelerle, çocukları koruyucu sosyal politikalar genişlemeye başlamıştır. Federal düzeyde ise, uzun tartışmalar sonucunda 1877 tarihinde “Fabrikalarda Çalışmaya İlişkin Federal Yasa” kabul edilerek, tüm ülkeyi kapsayan sosyal politika önlemleri ortaya çıkarılmıştır. Bu yasayla günlük çalışma süreleri 11 saat ile sınırlanmış, ilke olarak gece çalışması reddedilmiş ve pazar günü hafta tatili olarak kabul edilmiştir.

Fransa’daki sosyal politika önlemleri ise, diğer ülkelere göre daha geç ortaya çıkmıştır. Bunun nedeni, Fransa’da Sanayi Devrimi’nin daha geç tarihlerde ortaya çıkarak, etkilerini daha geç doğurması ile liberal doktrinin bu ülkede uzun bir süre önemli yer tutmasıdır. Fransa’da ilk sosyal politika önlemleri çocuklara yönelik olarak 1841 yılında ortaya çıkmıştır. Yalnızca motor gücüyle çalışan ve belirli sayıda işçi çalıştıran işyerlerini kapsayan yasa, 16 yaşından küçük çocukların tehlikeli işlerde çalışmasını yasaklamış, çalışmaya kabul yaşını 8 yaş olarak belirlemiş, 12 yaşından küçük çocuklara haftalık dinlenme hakkı sağlamış ve çok da gelişkin olmayan bir denetim düzeninin kurulmasını öngörmüştür. 1874 yılındaki yasa ile çocukların korunmasına yönelik uygulama sanayideki tüm işyerlerini kapsayacak şekilde genişletilmiş, 12 yaşından küçük çocukların sanayi işlerinde çalışması yasaklanmış, çalışma süreleri 12 saatle sınırlandırılmıştır. 1892 yılında kabul edilen bir diğer yasa ile çocuklara yönelik sosyal politika önlemlerinin kadınları da kapsayacak şekilde uygulama alanı ve ölçütleri genişletilmiştir (Talas, 1995: 287-288).

Uluslararası sosyal politika düşüncesinin kökenleri, sanayileşmenin önemli ölçüde geliştiği 19. Yüzyılın başlarına dayanmaktadır. İşçileri koruyucu yönde uluslararası eylem düşüncesi, Sanayi Devrimi’nin yarattığı “işgücü maliyetleri”ne ilişkin insanı bir mal olarak değerlendiren yaklaşımın ortaya çıkardığı olumsuzlukların doğal sonucudur.

İşçileri koruyucu yönde uluslararası eylem düşüncesi, Sanayi Devrimi’nin yarattığı “işgücü maliyetleri”ne ilişkin insanı bir mal olarak değerlendiren yaklaşımın ortaya çıkardığı olumsuzlukların doğal sonucudur.

Uluslararası sosyal politika düşüncesinin öncü isimlerinden biri olan R. Owen, İngiltere’de kendi fabrikasında çalışma yaşı ve çalışma sürelerine ilişkin ilk sosyal politika önlemlerini alan kişidir. R. Owen, 1818 yılında biri Almanya Parlamentosu diğeri ise Kutsal İttifak Devletleri yöneticilerine olmak üzere iki muhtıra göndermiştir. Bu muhtıralarda çalışma yaşamına ilişkin uluslararası eylem düşüncesi ile tüm ülkelerde işçileri bilgisizliğe ve uğradıkları sömürüye karşı koyacak önlemler alınmasını ve bu amaçla bir komisyon kurulmasını istemiştir (Thomas, 1938; Gülmez, 2008; Servais, 2009). Ancak R. Owen’ın uluslararası sosyal politika alanında bağlayıcı yasal düzenlemeler önermediği, uluslararası eylem fikrini rekabet eşitsizliğini önlemede zorunlu bir araç olarak savunmadığı ve yapmak istediğinin yalnızca kendi fabrikasında aldığı önlemlerin diğer ülkelere de yayılmasını istemekten öte olmadığı yönünde görüşler bulunmaktadır (Gülmez, 2008: 21). Yine de R. Owen’ın çalışma alanında uluslararası eylem isteğini belirten iki muhtıranın sahibi olması, onun öncü isimler arasında sayılmasını sağlamaktadır.

Hükümetlerin savaş yıllarında işçi sınıfının taleplerine karşı tavizkar davranmalarında Rusya’da 1917 yılında gerçekleşen Bolşevik Devrimi’nin de etkili olduğu açıktır. Devrim, işçi sınıfına yönelik oldukça katı ve tavizsiz yaklaşımın toplumsal patlama ve dönüşümlere neden olacağını göstererek, savaş yıllarında işçi sınıfına yönelik sosyal düzenlemelerin öneminin artmasına neden olmuştur (Ghebali, 1989).

Savaş yıllarında, uluslararası çalışma mevzuatı düşüncesi ve bunu gerçekleştirecek uluslararası kuruluşun tanımlanması yönünde, gerek savaşa katılan gerekse katılmayan ülkelerin işçileri tarafından çok sayıda ulusal ve uluslararası toplantı düzenlenmiştir. Ulusal düzeyde gerçekleştirilen toplantılar arasında Kasım 1914’teki Amerikan İşgücü Federasyonu’nun Filedelfiya’daki Kongresi bulunmaktadır (ILO, 1998). Haziran 1916’da müttefik devletlerin sendika liderleri ile gerçekleşen üst düzeyde Leeds Konferansı; Ekim 1917’de savaşa katılan ve katılmayan ülkelerin sendikacıları tarafından gerçekleştirilen Bern Konferansı, müttefik ülkelerin sosyalistlerinin ve sendikacılarının katılımı ile Şubat ve Eylül 1918’de gerçekleştirilen Londra Konferansları savaş yıllarında işçilerin uluslararası sosyal politika düşüncesinin şekillenmesinde önem taşımaktadır (Ghebali, 1989; ILO, 1998).

Savaş yıllarında işçi sınıfının itici güç rolünü oynadığı toplantılarda ortak olarak dile getirdiği iki talep bulunmaktadır.

Savaş yıllarında işçi sınıfının itici güç rolünü oynadığı toplantılarda ortak olarak dile getirdiği iki talep bulunmaktadır. İlki, Barış Konferansı’na işçi temsilcilerinin katılarak, Barış Antlaşması’na işçilerin çalışma ve yaşam koşullarını düzenleyen kuralların konulmasıdır. İkincisi ise, birinci isteği tamamlayan ve onu güçlendirici yönde uluslararası çalışma mevzuatının uygulanması ve geliştirilmesi için uluslararası bir kuruluşun kurulmasıdır (Gülmez, 2008: 55-56).

Barış görüşmeleri başlar başlamaz, uluslararası çalışma mevzuatının düzenleyeceği sorunları değerlendirmek ve bu mevzuatın uygulanmasından sorumlu kurumsal yapının oluşturulmasına yönelik olarak onbeş üyeden oluşan “Uluslararası Çalışma Mevzuatı Komisyonu” kurulmuştur.

Barış Konferansı görüşmeleri başlar başlamaz komisyonun kurulmasının nedeni, sosyal sorunların hızlı ve kesin kararlar almayı gerekli kılması, bu yönde yaşanacak herhangi bir gecikme ya da sergilenecek kararsızlığın işçi sınıfının güvenini sarsacak ve dolayısıyla işçi sınıfının isteklerine olumlu yaklaşan hükümetleri zora sokacak bir durum yaratmasıdır. Ayrıca uluslararası çalışma mevzuatı düzenleme girişimleri yönünde önemli bir deneyim kazanılmıştır.

Komisyonun amacı, istihdama ilişkin koşulları uluslararası düzeyde araştırmak; istihdam koşullarını etkileyen unsurlara yönelik ortak eylemliliği sağlayacak gerekli araçları tasarlamak ve Milletler Cemiyeti çatısı altında söz konusu alanda faaliyet gösterecek sürekli bir uluslararası kuruluşa ilişkin planlar hazırlamak olarak tanımlanmıştır (Thomas, 1921; Thomas, 1938).

Komisyon, uluslararası çalışma mevzuatının uygulanmasından sorumlu olacak uluslararası örgütün yapısına ilişkin, devlet, işçi ve işveren temsilcilerinin yer aldığı üçlülük ilkesi (2+1+1) ile uluslararası örgütün kabul edeceği sözleşmelerin iç hukuka yansımasına ilişkin sözleşmelerin onaya sunulmasını ve onaya yetkili ulusal makam aksi yönde karar vermedikçe sözleşmenin onaylanmış sayılması ilkesini kabul etmiştir (Thomas,1921; Jenks, 1934; Thomas, 1938; Ghebali, 1989; ILO, 1998; Gülmez, 2008).

Uluslararası düzeyde çalışma mevzuatı oluşturma düşüncesi ILO’ya;

• Çalışma yaşamıyla ilgili sorunlara yönelik araştırma, bilgi toplama ve yayma; bu sorunların üçlü yapıdaki Uluslararası Çalışma Konferansı ve Yönetim Konseyi’nde tartışılması,

• Evrensel ölçekte kabul edilebilir çalışma standartların oluşumu ve bunların izlenmesi,

• Diğer sorunlara ilişkin ortak politika oluşumu

olarak üç temel görev yüklemiştir (Thomas, 1938; Servais, 2011).