Denetim ve Tedbirler ile İdari Para Cezası Gerektiren Fiiller ve Sermaye Piyasası Suçları

Hukuk kuralları emir ve yaptırım unsurlarından oluşur.

Yaptırım, bir hukuk kuralına aykırı davranan kişiye uygulanacak hukuk düzenince öngörülen sonuçtur. Yaptırım ile çoğu zaman eşanlamlı olarak kullanılan “müeyyide” de, benzer şekilde “herhangi bir hukuk kuralının yap dediğini yapmama veya yapma dediğini yapma durumunda karşılaşılacak tepki” olarak tanımlanmıştır.

Hukuk kurallarının öngördüğü yaptırımlar çok çeşitli olmakla beraber özel hukuk - kamu hukuku ayrımına paralel olarak, özel hukuk yaptırımları ve kamu hukuku yaptırımları farklılık arz etmektedir. Özel hukuk yaptırımları tazminat, cebri icra, hükümsüzlük (butlan, iptal, tek taraflı bağlamazlık) şeklinde gündeme gelirken; kamu hukuku yaptırımları ise anayasa hukuku, uluslar arası hukuk, ceza hukuku ve idare hukukunda her birinin kendine özgü yaptırım türleri olduğu görülmektedir.

Kamu hukuku yaptırımları üzerinde çeşitli sınıflandırmalar yapılsa da genel olarak; kişi üzerinde uygulanan tedbir niteliğinde yaptırımlar, kişinin malvarlığına yönelen yaptırımlar, yürütülen faaliyete ilişkin yaptırımlar, bireysel yaptırımlar ve idari işlemlere uygulanan yokluk ve iptal gibi yaptırımlar olmak üzere beş ana başlık altında bu yaptırımlar toplanabilir.

İdari yaptırımlar; yasaların açıkça yetki verdiği ya da yasaklamadığı durumlar için, yargısal bir kararın varlığı aranmaksızın, idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile idare hukukuna özgü usullere göre verdiği cezalar ve uyguladığı yaptırımlardır.

İdari yaptırımların özellikleri olarak çıkarılabilecek hususlar ise; idare tarafından uygulanması, yasanın açıkça yetki verdiği veya yasaklamadığı durumların söz konusu olması, idare hukuku usullerinin izlenmesi ve diğer yaptırım türlerinden mahiyet olarak farklılık arz etmesi olarak sıralanabilir.

İdari yaptırımların da tedbirlerin de önleyicilik, koruyuculuk ve caydırıcılık özellikleri her zaman mevcuttur. Ancak “tedbir” kavramı genellikle idari düzeni bozan bir ihlalin gerçekleşmesinden önce, bunu engelleyebilmek amacıyla cezalandırıcılık özelliği olmaksızın uygulanan önlemlerdir. Yaptırım ve tedbir ayrımı yapılırken ihlalin gerçekleşip gerçekleşmediği (yaptırım uygulanan suje açısından), cezalandırıcı nitelik bulunup bulunmadığı, tehlikenin önüne geçilmesinin mümkün olup olmadığı ve işlemin uygulanmasında muhatabı bakımından idari işlemlerdeki hukuksal korumanın yeterli olup olmadığı gibi kriterler dikkate alınmalıdır.

Kanunda Sermaye Piyasası Kurulunun uyguladığı tedbirler, eski Sermaye Piyasası Kanunu döneminde olduğu gibi, özel hukuka özgü tedbirler ve kamu hukukuna özgü tedbirler olarak yaptırımlar ise Kurul tarafından uygulanan idari yaptırımlar ve mahkemelerce uygulanan cezai yaptırımlar olarak ikiye ayrılabilir. İdari yaptırımlar da kendi içerisinde, düzenlendikleri yere göre, niteliklerine göre, kapsamlarına göre ve uygulanış biçimlerine göre ayrımlara tabi tutulabilirler.

Sermaye piyasası hukuku, kaynağını özel hukuktan alan hızlı, kendine özgü yöntemleri ve terimleri olan anonim şirket odaklı bir hukuk dalıdır. Bu alandaki ilişkilerin düzenlenmesinde öngörülen tedbirlerin çoğunluğu da belirtilen nedenlerle özel hukuka özgü tedbirlerdir. Bu tedbirleri:

• İhtiyati Tedbir ve İhtiyati Haciz İstemek
• Dava Açmak, Takip Yapmak, İcranın Geri Bırakılmasını İstemek
• Defter ve Belgelerin İbrazı ve Teslimi İçin Mahkemeye Başvurma
• İflas İsteme

SPK, Kanun kapsamında vermiş olduğu yetki belgesi ve faaliyet izinlerini, bu Kanundaki ilgili diğer hükümler saklı kalmak kaydıyla aşağıdaki hâllerde iptal edebilir (SerPK m. 41):

• 
  Faaliyette bulunma yetkisinden açıkça feragat edilmesi veya faaliyet izninin verildiği tarihten itibaren iki yıl süreyle ilgili izin kapsamında herhangi bir faaliyette bulunulmaması
• Faaliyet izninin yanlış veya yanıltıcı beyanlarda bulunularak ya da hukuka aykırı diğer yollarla alınmış olması
• Faaliyet izninin alınması sırasında aranan şartların kaybedildiğinin Kurulca tespitinden itibaren üç ay içinde bu şartların yeniden sağlanamaması

SPK’nın kamu hukukuna ilişkin tedbirleri:

• Aykırılıkların Giderilmesi İçin Tedbir Alınmasını İsteme
• Denetleme Sonuçlarının Ortaklara Duyurulmasını İsteme
• Bildirim Yükümlülüğü
• Gözlemci Gönderme
• Kanuna Aykırı İlan, Reklam ve Açıklamalarda Uygulanacak Tedbirler

SPK’nın düzenlendiği hukuki metne göre idari yaptırımları:

• Sermaye Piyasası Kanunu’nda Öngörülen İdari Yaptırımlar
• Diğer Hukuki Düzenlemelerde Öngörülen Sermaye Piyasası Kurulu Yaptırımları

Sermaye Piyasası Kanunu’nda öngörülen idari yaptırımların en dikkat çekicileri ilk olarak mali durumun bozulması halinde uygulanacak tedbirler başlığı altında SerPK m. 97’de düzenlenmiş olanlardır. Kanunun 97’nci maddesinde,

• Sermaye piyasası kurumlarının sermaye yeterliliği yükümlülüklerini sağlayamadığı,
• Sermaye piyasası faaliyetlerinden kaynaklanan nakit ödeme ve finansal araç teslim yükümlülüklerini yerine getiremediği veya
• Kısa sürede yerine getiremeyeceği ya da
• Bunlardan bağımsız olarak mali yapılarının ciddi surette zayıflamakta olduğu ya da
• Mali durumunun taahhütlerini karşılayamayacak kadar zayıflamış olduğunun tespiti hâlinde

Kurul’a şu tedbirleri isteme yetkisi verilmiştir:

• üç ayı geçmemek üzere verilecek uygun süre içinde mali yapılarının güçlendirilmesini istemeye ya da
• herhangi bir süre vermeksizin doğrudan bu kurumların faaliyetlerini geçici olarak durdurmaya,
• tamamen veya belirli sermaye piyasası faaliyetleri itibarıyla yetkilerini kaldırmaya,
• yatırımcıları tazmin kararı vermeye,
• sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları lisansları geçici veya sürekli olarak iptal etmeye,
• sorumluluğu tespit edilen yöneticilerin ve çalışanların sahip oldukları imza yetkilerini sınırlandırmaya veya kaldırmaya ve
• gerektiğinde yönetim kurulunun üyelerini görevden almaya ve yapılacak ilk genel kurul toplantısına kadar yerlerine yenilerini atamaya,
• bu kurumların tedrici tasfiyelerine karar vermeye ve tasfiyenin bitmesini takiben gerektiğinde veya tedrici tasfiyeye gitmeksizin doğrudan iflaslarını istemeye veya
• gerekli gördüğü diğer tedbirler.

Tedrici tasfiyenin amacı, aracı kurumların mal varlığını işin niteliğine göre aynen veya nakde çevirmek suretiyle elde edilen bedeli tahsis ederek Kanun çerçevesinde yaptıkları sermaye piyasası faaliyetleri nedeniyle müşterilerine karşı olan nakit ödeme ve sermaye piyasası araçları teslim yükümlülüklerini tasfiye etmektir.

İdari yaptırımları, nitelikleri itibarıyla üçe ayrılmaktadır.

• Bireysel İdari Yaptırımlar; Sermaye Piyasası Kurulunun uyguladığı idari yaptırımlar içinde çoğunluğu bu grup oluşturmaktadır. Bireysel idari yaptırımlar, kişinin bizzat kendine ya da sahip olduğu bazı haklara yönelik olarak uygulanan yaptırımlardır.
• Mali Nitelikte İdari Yaptırımlar; İdari yaptırımların en büyük bölümünü oluşturan idari para cezaları, mali nitelikte olan idari yaptırımlardandır. İdari para cezalarının dışında mali sonuçlar doğuran idari yaptırımlar da bu gruba dahildir.
  • Disiplin Yaptırımları; Disiplin yaptırımları, idari yaptırımların özel bir türüdür. Bununla ilgili olarak 1.4.2014 Tarih ve 28959 sayılı Resmî Gazete’de yayımlan Sermaye Piyasası Kurulu Disiplin Amirleri Yönetmeliği hazırlanmıştır.

Kapsamlarına göre SPK’nın idari yaptırım çeşitleri;

• Geçici Nitelikteki Yaptırımlar; Belli bir süreyle veya şartla sınırlı tutulan ve sürenin sonunda ya da şartların yerine getirilmesi halinde son bulan, daha hafif ihmaller için öngörülen yaptırımlardır.
• Sürekli Nitelikteki Yaptırımlar; Tedbir alınması ile düzeltilebilecek bir aykırılık değil, sermaye piyasasında faaliyet gösteren diğer yatırımcı ve kurumların, dolayısıyla piyasanın korunması amacı ağır basan hâller için, yani daha ağır ihlaller için, sürekli nitelikte yaptırımlar öngörülmüştür.

Uygulanış biçimlerine göre SPK’nın idari yaptırım çeşitleri:

• Doğrudan Uygulanan Yaptırımlar
• Emir Yetkisinin Kullanılması Şartına Bağlı Uygulanan Yaptırımlar
• Sermaye Piyasası Kurulunun Denetimi Altındaki Kurumlarca Uygulanan İdari Yaptırımlar

SPK’nın denetimi altındaki kurumlarca uygulanan idari yaptırımlar:

• Merkezî Kayıt Kuruluşu Tarafından Uygulanan Yaptırımlar
• Borsalar ve Diğer Teşkilatlanmış Piyasa Tarafından Uygulanan Yaptırımlar
• Türkiye Sermaye Piyasaları Birliği Tarafından Uygulanan Yaptırımlar

Sermaye piyasası suçları:

• Bilgi Suiistimali
• Piyasa Dolandırıcılığı
• Usulsüz Halka Arz ve İzinsiz Sermaye Piyasası Faaliyeti
• Güveni Kötüye Kullanma ve Sahtecilik
• Yasal Defterlerde, Muhasebe Kayıtlarında ve Finansal Tablo ve Raporlarda Usulsüzlük
• Örtülü Kazanç Dağıtımı
• Bilgi ve Belge Vermeme, Denetimin Engellenmesi
• Sır Saklama Yükümlülüğü

SerPK m. 108’de bilgi suiistimali sayılamayacağı durumlar belirtilmiştir. Buna göre,

• TCMB ya da yetkilendirilmiş başka bir resmî kurum veya bunlar adına hareket eden kişiler tarafından para, döviz kuru, kamu borç yönetim politikalarının uygulanması veya finansal istikrarın sağlanması amacıyla işlem yapılması,
• Kurul düzenlemelerine göre uygulanan geri alım programları, çalışanlara pay edindirme programları ya da ihraççı veya bağlı ortaklığının çalışanlarına yönelik diğer pay tahsis edilmesi,
• Kurulun bu Kanun kapsamındaki fiyat istikrarını sağlayıcı işlemlere ve piyasa yapıcılığına ilişkin düzenlemelerine uygun olarak icra edilmeleri kaydıyla münhasıran bu araçların piyasa fiyatının önceden belirlenmiş bir süre için desteklenmesi amacıyla sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının yapılması yahut emir verilmesi veya emir iptal edilmesi eylemleri teorik olarak SerPK anlamında bilgi suiistimali tanımlamasına girdiği kabul edilse dahi, 108. maddesindeki muafiyetten dolayı suç olarak nitelendirilmeyecektir.

SerPK m. 108’de piyasa dolandırıcılığı sayılamayacağı durumlar belirtilmiştir. Buna göre,

• TCMB ya da yetkilendirilmiş başka bir resmî kurum veya bunlar adına hareket eden kişiler tarafından para, döviz kuru, kamu borç yönetim politikalarının uygulanması veya finansal istikrarın sağlanması amacıyla işlem yapılması,
• Kurul düzenlemelerine göre uygulanan geri alım programları, çalışanlara pay edindirme programları ya da ihraççı veya bağlı ortaklığının çalışanlarına yönelik diğer pay tahsis edilmesi,
• Kurulun bu Kanun kapsamındaki fiyat istikrarını sağlayıcı işlemlere ve piyasa yapıcılığına ilişkin düzenlemelerine uygun olarak icra edilmeleri kaydıyla münhasıran bu araçların piyasa fiyatının önceden belirlenmiş bir süre için desteklenmesi amacıyla sermaye piyasası araçlarının alım veya satımının yapılması yahut emir verilmesi veya emir iptal edilmesi eylemleri teorik olarak SerPK anlamında piyasa dolandırıccılığı tanımlamasına girdiği kabul edilse dahi, 108. maddesindeki muafiyetten dolayı suç olarak nitelendirilmeyecektir.

Sermaye Piyasası Kurulu bir idari makam olduğundan ve işlem ve eylemleri idari nitelikte bulunduğundan, işlem ve eylemleri yargı denetimine tabidir. Sermaye Piyasası Kurulu tarafından idari yaptırımların uygulanması sonrasında, uygulanan yaptırımın hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek idari yargıda iptal davası açılabileceği gibi, yaptırım uygulanması sonucu zarar doğması hâlinde de zararın tazmini için tam yargı davası da açılabilir. İdari para cezalarına karşı açılacak davalarda ise adli yargının görevli olduğu kabul edilmiştir.

İdari merci tecavüzü, bir idari işlemin, kanunlarda gösterilen idari merciler atlanarak ya da söz konusu idari itiraz prosedürü tekemmül ettirilmeden doğrudan davaya konu edilmesi hâlidir.

Hukuksal anlamda ehliyet, hukuk süjesinin haklara sahip olması, haklarını kullanması, görev, yükümlülük ve sorumluluklar yüklenebilmesidir. Ehliyet, davanın her aşamasında re’sen inceleme konusu yapılabilir. 2577 Sayılı Kanun’un 31’inci maddesinde ehliyet konusunda Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’na atıf yapılmıştır. Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu’nda da dava ehliyetinin Medeni Kanun hükümlerine tabi olduğu belirtilmiştir. Medeni Kanun’da gerçek kişilerde ehliyetin ölçütleri, mümeyyiz olmak, reşit olmak ve kısıtlı olmamak şeklinde sayılmaktadır.

Bir işlemin kesin ve yürütülebilir işlem olarak nitelendirilebilmesi için, tüm idari prosedürü tamamlamış, başka bir makamın onay ve iznine tabi olmaksızın hukuk düzeninde değişiklik meydana getirebilen yani idare edilenlerin hukukunu etkileyen bir işlem olması gerekmektedir.

Sermaye Piyasası Kanunu’nda Kurula karşı açılacak davalarda ayrı bir süre öngörülmediğinden iptal davaları bakımından 60 günlük genel dava açma süresi geçerli olacaktır.

Tam yargı davaları, subjektif hakkı ihlal edilen kişiler tarafından, ihlal edilen hakkın yerine getirilmesi veya uğranılan zararın giderilmesi istemiyle açılan dava türüdür. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda tam yargı davaları, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır.

Kabahatler Kanunu bir bütün olarak ceza hukuku ağırlıklı olarak hazırlanmış, ceza hukukunun temel prensiplerini esas alan bir kanundur. İdari yaptırımların bu kurallara uygun olarak tesis edilmesi ve uyuşmazlıkların bu Kanun’a uygun olarak çözülmesi, sadece önceden suç niteliğinde olup da şimdi idari yaptırıma bağlanan fiiller bakımından değil, tüm idari yaptırımlar bakımından öngörüldüğünden, idari yargının varlık amacına ters düşmekte ve idari yaptırımları idare hukuku odağından uzaklaştırmaktadır. Kabahatler Kanunu’nda ceza hukuku kaynaklı ilkeler uygulama alanı bulmuş, idari yaptırımlara karşı aksi öngörülmedikçe kanunyolu olarak adli yargı öngörülmüştür