Yasama Organı

1961 Anayasası’nın Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu’ndan oluşan iki meclisli bir yasama organı sistemini benimsemiş olmasına karşılık, 1982 Anayasası, 1924 Anayasası’nın tek meclisli sistemine geri dönmüştür.

Milletvekili seçilme yeterliliği, Anayasa’nın 76. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, “Otuz yaşını dolduran her Türk milletvekili seçilebilir. En az ilkokul mezunu olmayanlar, kısıtlılar, yükümlü olduğu askerlik hizmetini yapmamış olanlar, kamu hizmetinden yasaklılar, taksirli suçlar hariç toplam bir yıl veya daha fazla hapis ile ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar; zimmet, ihtilâs, irtikâp, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı if­lâs gibi yüz kızartıcı suçlarla, kaçakçılık, resmî ihale ve alım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarını açığa vurma, ideolojik veya anarşik eylemlere katılma ve bu gibi eylemleri tahrik ve teşvik suçlarından biriyle hüküm giymiş olanlar, af­fa uğramış olsalar bile milletvekili seçilemezler”. Bu hükümdeki “ideolojik ve anarşik eylemler” deyimi 27.12.2002 tarihli Anayasa değişikliği ile “terör eylemleri”; “otuz yaşını” ifadesi 13.10.2006 tarihli Anayasa değişikliği ile “yirmi beş yaşını” şeklinde değiştirilmiştir. 2017 Anayasa değişikliği ile de bu yaş, onsekiz yaşa indirilmiş, “yükümlü olduğu askerlik hizmetini yapmamış olanlar” ifadesi de, “askerlikle ilişiği olanlar” şeklinde değiştirilmiştir.

Emredici vekâlet, milletvekillerinin yasama dönemi içerisinde seçmenleri tarafından azledilebilmeleri ve seçmenlerin, seçtikleri milletvekillerine, hukuken bağlayıcı direktifler verebilmeleridir.

Anayasa’nın 80. maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, seçildikleri bölgeyi veya kendilerini seçenleri değil, bütün Milleti temsil ederler”. Daha önceki anayasalarımızda da mevcut olan bu hüküm, klasik temsili rejimin yerleşmiş bir ilkesidir. Bununla, milletvekillerinin, kendilerini seçenlerin istek ve direktif­leriyle bağlı birer delege değil, kendi serbest iradeleriyle tüm milletin menfaatinin neyi gerektirdiğini takdir edebilecek bağımsız birer temsilci olmaları gerektiği ifade edilmektedir. İlkenin hukuki anlamı, milletvekillerinin yasama dönemi sırasında seçmenleri tarafından azledilmelerinin mümkün olmaması ve seçmenlerin milletvekiline hukuken bağlayıcı direktif­ler, emredici vekâlet verememeleridir. Milletin temsili ilkesine göre, partisinden istifa eden bir milletvekilinin, milletvekilliği sıfatının bundan etkilenmemesi de gerekir.

Anayasa’nın 87. maddesi, milletvekilliği ile bağdaşmayan işleri belirtmiştir. Buna göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinde ve bunlara bağlı kuruluşlarda; Devletin veya diğer kamu tüzel kişilerinin doğrudan doğruya ya da dolaylı olarak katıldığı teşebbüs ve ortaklıklarda; özel gelir kaynakları ve özel imkânları Kanun’la sağlanmış kamu yararına çalışan derneklerin ve Devletten yardım sağlayan ve vergi muafiyeti olan vakıf­ların, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sendikalar ve bunların üst kuruluşlarının ve katıldıkları teşebbüs veya ortaklıkların yönetim ve denetim kurullarında görev alamazlar, vekili olamazlar, herhangi bir taahhüt işini doğrudan veya dolaylı olarak kabul edemezler, temsilcilik ve hakemlik yapamazlar. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, yürütme organının teklif, inha, atama veya onamasına bağlı resmî veya özel herhangi bir işle görevlendirilemezler. Bir üyenin belli konuda ve altı ayı aşmamak üzere Bakanlar Kurulunca verilecek geçici bir görevi kabul etmesi Meclisin kararına bağlıdır”. 31 Ekim 1984 tarihli ve 3069 sayılı “Türkiye Büyük Millet Meclisi Üyeliği ile Bağdaşmayan İşler Hakkında Kanun” bu hususları düzenlemiş bulunmaktadır. Anılan kanun, milletvekillerinin, Anayasada belirtilen kurum ve kuruluşlarda ücret karşılığı iş takipçiliği, komisyonculuk, müşavirlik yapmalarını; Devletin şahsiyetine karşı işlenen suçlar ile zimmet, ihtilas, irtikap, kaçakçılık ve döviz suçları gibi Devletin maddi çıkarlarıyla ilgili davalarda Devlet aleyhine vekil olmalarını; serbest mesleklerini icrada ve ferdi işletmelerini idarede milletvekili unvanlarını kullanmalarını da yasaklamış bulunmaktadır.

Yasama sorumsuzluğu, milletvekillerinin Meclis çalışmalarındaki oy ve sözlerden, ileri sürdükleri düşüncelerden, o oturumdaki Başkanlık Divanı’nın önerisi üzerine bir karar alınmadıkça, bunları Meclis dışında yinelemek ve açığa vurmaktan sorumlu tutulamamalarıdır.

Bütün demokratik ülkelerde, yasama meclisleri üyelerine, yasama görevlerini gereği gibi yerine getirebilmelerini sağlamak amacıyla bazı bağışıklıklar ve dokunulmazlıklar tanınmıştır. Yasama meclisi üyelerini bu şekilde diğer vatandaşlardan farklı bir statüye tâbi tutmanın amacı, şüphesiz, onları imtiyazlı ve hukukun üs­tünde bir grup hâline getirmek değildir. Bu bağışıklıklarla sadece kamu yararının daha iyi gerçekleşmesi amaçlanmıştır. Diğer bir deyişle, milletvekilinin, kendisine sağlanan bu ayrıcalıklar ve dokunulmazlıklar sayesinde yasama görevini daha iyi yapabilmesindeki kamu yararı, milletvekillerine tanınan ayrıcalıkların eşitlik ilkesini ihlal etmesindeki kamu zararından daha büyüktür.

Sorumsuzluk, yasama meclisi üyeleri için tam bir korunma sağlar. Nitekim sorumsuzluğa, dokunulmazlıktan farklı olarak, mutlak muaf­lık da denilmektedir. Sorumsuzluğun mutlaklığı, üç noktada kendini gösterir:

a. Sorumsuzluk, cezai takibata karşı mutlak olarak korur. Hukuki sorumsuzluğun da yasama sorumsuzluğu kapsamına girip girmeyeceği tartışmalı olmakla beraber, genel eğilim ve bu arada Türk mahkeme kararları, başkalarının kişilik haklarına saldırı niteliğindeki söz ve düşüncelerden dolayı mağdur tarafından tazminat davası açılabileceği yönündedir. Bundan başka sorumsuzluk, milletvekilini, yasama organı tarafından kendisine uygulanabilecek disiplin müeyyidelerine karşı da korumaz.

b. Sorumsuzluğun meclisçe kaldırılabilmesi söz konusu değildir.

c. Sorumsuzluk, sürekli niteliktedir. Yani milletvekili, sorumsuzluk kapsamına giren bir eyleminden dolayı, milletvekilliği sıfatının sona ermesinden sonra da kovuşturulamaz. 

Yasama dokunulmazlığı, seçimden önce veya sonra suç işlediği ileri sürülen bir milletvekilinin, Meclisin kararı olmaksızın tutulamaması, sorgulanamaması, tutuklanamaması ve yargılanamamasına yönelik yasama bağışıklığını ifade eder.

Yasama dokunulmazlığın amacı, milletvekilinin keyfî kovuşturmalarla yasama görevini yerine getirmekten alıkonulmasını önlemektir. 

Yasama sorumsuzluğu ve yasama dokunulmazlığından, TBMM üyeleri dışında, milletvekili olmayan bakanlar da (m.112/4) yararlanırlar. Anılan kişiler, diğer özlük hakları bakımından da milletvekilleri ile aynı statüye tâbidirler.

Anayasada 20.5.2016 tarihli ve 6718 sayılı kanunla yapılan değişiklikle, yasama dokunulmazlığı kurumunun mahiyetine tamamen aykırı bir değişiklik gerçekleştirilmiştir. Bu hükme (geçici m. 20) göre, “Bu maddenin Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul edildiği tarihte; soruşturmaya veya soruşturma ya da kovuşturma izni vermeye yetkili mercilerden, Cumhuriyet Başsavcılıklarından ve mahkemelerden, Adalet Bakanlığına, Başbakanlığa, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına veya Anayasa ve Adalet Komisyonu Üyelerinden Kurulu Karma Komisyon Başkanlığına intikal etmiş yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına ilişkin dosyaları bulunan milletvekilleri hakkında, bu dosyalar bakımından, Anayasanın 83 üncü maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesi hükmü uygulanmaz.” Bu hükümle, çok sayıda milletvekilinin dokunulmazlıkları, bir kural-işlemle toptan kaldırılmıştır. Oysa, 83’üncü maddeden, dokunulmazlığın kaldırılması işleminin her ilgili milletvekili bakımından ayrı ayrı değerlendirilmesi gereken bireysel bir işlem olduğu açıkça anlaşılmaktadır. Nitekim Anayasa ve TBMM İçtüzüğü, ilgili milletvekiline gerek Karma Komisyonda, gerek Genel Kurulda kendisini savunma ve dokunulmazlığın kaldırılması halinde buna Anayasa Mahkemesinde itiraz etme haklarını tanımaktadır. Dolayısıyla, Karma Komisyon, TBMM Genel Kurulu ve gerekirse Anayasa Mahkemesi, konuyu her somut olayın niteliklerine göre bireysel düzeyde değerlendirerek karar verecektir. Oysa Anayasa değişikliği, ilgili milletvekillerini bütün bu hak ve güvencelerden toplu olarak yoksun bırakmıştır. Üstelik Anayasa, dokunulmazlığın kaldırılması kararlarının siyasi saiklerden etkilenmesini önlemek amacıyla, TBMM’indeki “siyasi parti gruplarınca, yasama dokunulmazlığı ile ilgili görüşme yapılamaz ve karar alınamaz” kuralını kabul etmiştir. Oysa somut olayda, Anayasa değişikliğinin tamamen siyasi saiklerden kaynaklandığında kuşku yoktur. Nihayet söz konusu değişiklik, onun kapsamına giren milletvekilleri ile benzer suçları daha sonra işleyen milletvekilleri arasında eşitsizlik yaratması açısından da eleştirilebilir.

Yasama organının çalışması, bu organın kendisine özgü bir iç yapıya ve çalışmalarını düzenleyen kurallara sahip olmasını gerektirir. Ülkemizde bu iç yapı ve kurallar, kısmen Anayasa, kısmen Meclis İçtüzüğü ile düzenlenmiştir.

Hükûmet sistemi ne olursa olsun, bütün temsilî rejimlerde parlâmentoların, kanun yapma, hükûmeti denetleme ve devlet bütçesini kabul etme gibi üç temel fonksiyonları vardır.

Anayasanın, TBMM üyeliğinin düşmesine ilişkin 84. maddesi, 23.7.l995 tarihli anayasa değişikliğiyle büyük ölçüde değiştirilmiştir. Yeni metne göre, “İstifa eden milletvekilinin milletvekilliğinin düşmesi, istifanın geçerli olduğu Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınca tespit edildikten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu’nca kararlaştırılır. Milletvekilliğinin kesin hüküm giyme veya kısıtlama halinde düşmesi, bu husustaki kesin mahkeme kararının Genel Kurula bildirilmesiyle olur. 82 nci maddeye göre milletvekilliğiyle bağdaşmayan bir görev veya hizmeti sürdürmekte ısrar eden milletvekilinin milletvekilliğinin düşmesine, yetkili komisyonun bu durumu tespit eden raporu üzerine Genel Kurul gizli oylakarar verir. Meclis çalışmalarına özürsüz veya izinsiz olarak bir ay içerisinde toplam beş birleşim günü katılmayan milletvekilinin milletvekilliğinin düşmesine, durumun Meclis Başkanlık Divanı’nca tespit edilmesi üzerine, Genel Kurulca üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyuyla karar verilebilir. Partisinin temelli kapatılmasına beyan ve eylemleriyle sebep olduğu Anayasa Mahkemesi’nin temelli kapatmaya ilişkin kesin kararında belirtilen milletvekilinin milletvekilliği, bu kararın Resmi Gazetede gerekçeli olarak yayımladığı tarihte sona erer. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı bu kararın gereğini derhal yerine getirip Genel Kurula bilgi sunar.”

Milletvekilliğinin düşürülmesi kararının denetimini, Anayasa Mahkemesi yapar.  Anayasa’nın değişik 85. maddesine göre “Yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veya milletvekilliğinin düşmesine 84. maddenin birinci, üçüncü veya dördüncü fıkralarına göre karar verilmiş olması hallerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihten başlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer milletvekili, kararın, Anayasaya, kanuna veya içtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali için Anayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini on beş gün içerisinde kesin karara bağlar”.

Yasama meclisleri üyelerinin, bir yandan görevlerinin gerektirdiği bir hayat düzeyi sürdürmelerine imkân verecek bir ödenek almalarını, bir yandan da kanun koyucu vasıf­larından yararlanarak bu ödenekleri aşırı ölçülerde yükseltmemelerini sağlamak amacıyla, çeşitli ülkelerin anayasalarında yasama meclisi üyelerinin malî statülerinin düzenlendiği görülmektedir. 1982 Anayasası’nın 86. maddesine göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları Kanun’la düzenlenir. Ödeneğin aylık tutarı en yüksek Devlet memurunun almakta olduğu miktarı, yolluk da ödenek miktarının yarısını aşamaz. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerine ödenecek ödenek ve yolluklar, kendilerine sosyal güvenlik kuruluşları tarafından bağlanan emekli aylığı ve benzeri ödemelerin kesilmesini gerektirmez. Ödenek ve yollukların en çok üç aylığı önceden ödenebilir.

Anayasanın 2017 değişikliğinden önceki hükmüne göre (m. 88/1) kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bakanlar Kurulunca yapılan öneriye kanun tasarısı, milletvekillerince yapılan öneriye kanun teklifi adı verilmektedir. Değişiklikle, “Bakanlar Kurulu” ibaresi çıkarılmış ve kanun teklif etme yetkisi sadece milletvekillerine tanınmıştır.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, genel olarak, Anayasanın 6771 sayılı Anayasa değişikliği kanunu ile değiştirilen 87’nci maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisinin görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; bütçe ve kesin hesap kanun teklif­lerini görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilanına karar vermek; milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak; Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af ilanına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri kullanmak ve görevleri yerine getirmektir. Anayasada 2004 yılında yapılan değişiklikle, ölüm cezasının kaldırılmasına paralel olarak, bu hükümden, “mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesi” ifadesi çıkarılmıştır. 2017 değişikliği ile hükûmet sisteminin değiştirilmesinin sonucu olarak da, “Bakanlar Kurulu ve bakanları denetlemek” ve “Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek” ibareleri çıkarılmıştır.

Parlamentonun hükûmet üzerindeki denetiminin gerçekleştirilmesini sağlayan hukuki araçlara, denetim yolları veya denetim araçları denilir.2017 değişikliğine göre bu denetim yolları, yazılı soru, genel görüşme, meclis araştırması ve meclis soruşturması ile sınırlandırılmıştır.