Türkiye Cumhuriyeti Devlet İdaresinin Görevleri ve Kamu Hizmeti

Toplumun gündelik ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve böylece kamu yararını, toplumun iyiliğini gerçekleştirmek için yürüttüğü faaliyetlerin tümü Türkiye Cumhuriyeti devlet idarenin görevlerini oluşturur. Buna göre devletin başlıca görevleri; Milli güvenliğin korunması, kolluk ve kamu hizmeti faaliyetlerinin yürütülmesi, planlama, iç düzen faaliyetleri ile özendirme ve destekleme faaliyetleridir.

Milli güvenlik; yalnız halkın değil, devletin ve anayasal düzenin devamını da sağlayan hukuki, siyasi, sosyal, ekonomik ve kültürel yönleri de bulunan bir kavramdır. Söz konusu unsurların uluslararası alanda ve uluslararası anlaşmalarla tanınmış haklarının korunması ve güvence altında bulundurulması da milli güvenliğin içinde yer alır. Kavram zaman ve yer açısından uzun süreli, devamlı, içten ve dıştan tehlike ve eylemleri içeren; belirli bir bölgeyi ilgilendiren faaliyetlerden ziyade devletin tüm
varlığını ilgilendiren, hatta yalnız belli bir bölgede olsa bile tüm halkı etkileyen ve yerleşik düzeni bozan veya ortadan kaldıran nitelikteki hareketleri kapsar. Bu amaçların gerçekleştirilmesine yönelik faaliyetlerin tümü milli güvenlik kavramı kapsamına dâhildir.

Kişilerin ve toplumun huzur ve mutluluğunun temini için, öncelikle kişilerin toplum olarak yaşamlarını sürdürmeleri için gereken ortak düzenin sağlanması gereklidir. Bu düzene, “kamu düzeni” adı verilir. Kamu düzeninin genel güvenlik, dirlikesenlik ve genel sağlık olmak üzere asgari üç ana unsuru vardır.

İdare bazı alanlardaki etkinlikleri bizzat yüklenmemekle birlikte bu alanlardaki etkinlikleri özendirir ve destekler. İdare belirli kişi, sektör veya çalışmaları kamu yararı amacıyla destekleyebilir. Bu bağlamda kamu yararı niteliği taşıyan ancak kamu hizmeti olarak nitelendirilmeyen alanlarda, örneğin tarımın ve sanayinin geliştirilmesi, istihdamın sağlanması için desteklerde bulunma idareye verilmiş anayasal bir görevdir. Teşvikler, genellikle özel kesime verilir.

Organik açıdan kamu hizmeti, bir kamu tüzel kişisi tarafından belli bir görevi yürütmek amacıyla tahsis edilen kamu görevlileri ve araçlardır. Anayasanın 70. maddesinde yer alan “Her Türk kamu hizmetine girme hakkına sahiptir” hükmündeki kamu hizmeti ibaresi organik açıdan kullanılmıştır.

Maddi açıdan kamu hizmeti, tatmininde kamu yararı olan ve toplumsal ihtiyacı karşılayan faaliyetlerdir. Kavram bu faaliyetleri yürüten örgütün niteliklerinden bağımsız bir şekilde yalnızca faaliyetin niteliğine bakılarak tanımlanır. Anayasanın 47. maddesinde yer alan “Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler… devletleştirilebilir.” hükmündeki kamu hizmeti deyiminin faaliyet anlamında kullanıldığı açıktır Şekli açıdan kamu hizmeti ise belli bir hukuki rejim ve düzendir ve kamusal yönetim usullerine göre yürütülen faaliyetleri ifade eder. Başka bir deyişle, bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için kamu hizmetleri hukuki rejimine(kamusal yönetim usullerine) tabi kılınması gerekir. Kamusal yönetim usullerine tabi olmayan hizmetler kamu hizmeti olarak addedilmemektedir.

Günümüzdeki genel kabule göre bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için, her şeyden önce siyasal organların iradesine bakılması gerekir. Dolayısıyla, kanunda bir faaliyetin kamu hizmeti olduğu belirtilmesi halinde sorun bulunmaz; aksi durumda
farklı birtakım ölçütlere başvurmak sureti ile kanun koyucunun iradesi belirlenmeye çalışılır. Bunlar, öncelikle söz konusu faaliyetin yürütülmesi için kamulaştırma, ceza kesme veya tekel kurma gibi kamusal yetki ve usulleridir. Adı geçen ölçütlere, bu faaliyetin görülmesine ilişkin yapılacak sözleşmelerde özel hukuku aşan kayıt ve şartların bulunup bulunmadığı da eklenmektedir. Bu ölçütlerden bir veya birkaçının bir arada bulunması halinde, söz konusu faaliyet özel kesim faaliyetlerinden farklılaşır ve kamu hizmeti hüviyetine bürünür.

Kamu hizmeti kavramı dört temel işlevi üstlenmektedir. İlk olarak kamu hizmetinin işlevi milli savunma, yargı, medeni koruma ve mesleki düzen gibi alanlar için düzen ve kurala tabi kılmalıdır. İkinci olarak kamu hizmetinin sosyal güvenlik ve sağlık hizmetleri
alanlarında toplumsal koruma ve sağlığa yönelik bir işlevinden söz edilir. Üçüncü olarak eğitim, araştırma ve görsel kamu hizmetlerinde eğitici ve kültürel bir mesleki işlev ve nihayet dördüncü olarak kavramın ekonomik alandaki bir işlevileri bulunmaktadr.

Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, o konudaki kamusal ihtiyacın en iyi ve en uygun bir biçimde karşılanması amacına yöneliktir. Bireylerin ihtiyaçlarının zaman içinde değişim göstermesi, nüfus artışları, toplumda başka anlayışların
benimsenmesi, teknolojik gelişmeler veya devletin elinde bulunan imkânların artış göstermesi hizmetlerde değişimi ve uyarlanmayı zorunlu kılmaktadır. Değişimlere rağmen kamu hizmeti uyarlanmaz ise toplumda memnuniyetsizlik oluşur ve sosyal hayat bu durumdan olumsuz etkilenir. Bu nedenle, kamu hizmetinin değişken olması ve yeni durumlara uyum sağlaması zorunludur. Kamu yararının en iyi bir şekilde tatmin etmek amacıyla kamu hizmetlerinin örgütlenmesi veya işleyişine getirilen değişkenliğin kabulü kamu hizmetinin uyum sağlayabilme özelliğini ortaya koymaktadır. Kamu yararının zorunlu kıldığı durumlarda tek taraflı tasarruflarla kamu hizmetinin işleyişi ve örgütlenmesinin şartlarını değiştirebilmeye imkân tanınması ve böylece idari etkinlik ve hizmetin uyum sağlatılarak ihtiyaçlara cevap verilmesi değişkenlik ilkesi olarak tanımlanmaktadır.

Eşitlik ilkesi hizmetten yararlananlar veya kamu görevlileri arasında haklılığı ortaya konulamamış her türlü ayırımcılığın yasaklanmasıdır. Eşitlik ilkesi hizmetten yararlananlar ile kamu görevlilerine kamu hizmetlerine girme ve hizmetlerin sunulması sürecinde bir eşitliğin varlığını gerektirir. Kısacası, hizmetin sunumunda olduğu gibi yararlandırılmasında da eşit davranma
zorunluluğu söz konusudur. Bu ilke Anayasanın 10. maddesindeki “Kanun Önündeki Eşitlik” düzenlemesinin bir sonucudur. Bu kuraldan hareketle kamu hizmetlerinden yararlanırken bireyler arasında herhangi bir ayrım yapılamaz, herkes eşit bir şekilde kamu hizmetlerinden yararlanma hakkına sahiptir. Kamu hizmetlerinin sunulması esnasında görev alan kamu görevlileri ayrımcılıktan uzak, tarafsız bir şekilde bu görevi yerine getirmekle yükümlüdür. Bu doğrultuda bakıldığında, kanun önünde eşitlik kavramının soyut bir kavram değil, aynı şartları taşıyanlara aynı hak, yetki ve ayrıcalıklardan yararlanması ve yararlandırılma imkânının tanınması anlamını taşıyan somut ve nesnel bir kuraldır

Kamu hizmetleri yerine getirilirken birtakım giderler (harcamalar) yapılır. Bu giderler kamu giderleri olup, bireyler tarafından ödenen vergiler aracılığıyla karşılanır. Kamu hizmetlerinin bedelsizliği, hizmet karşılığında herhangi bir bedel ödenmemesi anlamına gelse de; uygulamada birçok kamu hizmeti karşılığında belirli bir meblağ tahsil edilmektedir. Günümüzün kabul gören genel görüşü bu ilkenin kamu hizmetinin genel ilkelerinden birisi olma özelliğini kaybettiği ve ancak Anayasa ve kanunlar tarafından öngörülmesi durumunda öngörüldüğü kamu hizmetleri için geçerlilik taşıyan istisnai bir ilke olduğu şeklindedir.

Kamu hizmetinin kaldırılması, kamu hizmeti niteliğinde bir faaliyetin; yetkilerin paralelliği ilkesi gereğince kamu hizmetini kurmaya yetkili olan makam tarafından şekil ve usulde paralellik ilkesi gereğince hangi şekil ve usulde kurulmuş ise aynı şekil ve usulde kamu hizmeti olmaktan çıkarılmasıdır. Kamu hizmetlerinin kaldırılıp, özel teşebbüs hâline getirilmesi kamu hizmetini kuran düzenlemeye göre ya kanunla veya CK ile olması gerekir.

Bu türde kamu hizmetleri, konularını oluşturan faaliyetin özel kesimce de yürütülebilmesi veya özel kesime tamamen yasaklamasına göre bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Buna göre, demiryollarında olduğu gibi kamu hizmetinin konusunu oluşturan
faaliyetin özel kesime tamamen yasaklaması halinde tekelli kamu hizmetleri söz konusu olurken, eğitim, sağlık hizmetinde olduğu gibi kamu hizmetinin konusu faaliyetin özel kesime de bırakılması hallerinde tekelsiz kamu hizmetlerinden söz edilir.

Konularına göre kamu hizmeti türleri; idari kamu hizmetleri, sosyal kamu hizmetleri, iktisadi kamu hizmetleri ve bilimsel, teknik ve kültürel kamu hizmetleridir.

Kamu hizmetlerini yürütüldükleri alana göre, milli kamu hizmetleri ve mahalli kamu hizmetleri olarak ikiye ayırmak mümkündür. Buna göre milli kamu hizmetleri, tüm ülke düzeyinde yürütülen kamu hizmetleridir ve dolayısıyla tüm vatandaşların yararlanmalarına da sunulmaktadırlar. Belli bir bölgeden yürütülen ve sadece o bölge halkının yararlanmasına sunulmuş kamu hizmetleri ise, mahalli kamu hizmetleri olarak kabul edilmektedir.

Kamu hizmetlerinin kamu kesiminde yer alan tüzel kişiler tarafından görülme usulü emanet usulüdür. Devlet örgütlenmesinin klasik biçimini ifade eder ve kamu hizmetlerinin kamu kesiminde yer alan tüzel kişilere, kendi aracı, kendi personeli ve kendi parası ile gördürülür. Diğer bir ifade ile emanet, bir kamu hizmetinin devlet veya öteki kamu tüzelkişileri tarafından doğrudan doğruya ve kendi örgütleriyle ve hizmete tahsis ettikleri ayni ve şahsi vasıtalarla gördürülme usulüdür. Kamu hizmetinde görev alanlar, kamu tüzel kişisine mensup olan kamu görevlileridir. Emanet usulü için belirleyici nitelik, bir kamu hizmetinin doğrudan doğruya devlet veya öteki kamu tüzel kişilerince görülmesi olup, bir hizmetin mutlaka kamusal yönetim usulleri ile görülmesi emanet usulünün belirleyici bir niteliği değildir. Bu nedenle; bağlı bulunacağı rejimin kamusal yönetim usullerine tabi kamu hizmetleri ya da özel yönetim usullerine tabi kamu hizmetleri olması önemli değildir. 

Bu usulde idare tarafından kurulmuş bulunan bir kamu hizmeti, özel hukuk kişisi tarafından yürütülmektedir. Kamu hizmetinin, önceden kararlaştırılan belli bir bedel karşılığında, özel hukuk kişisi tarafından yürütülmesidir Müşterek emanet usulünün mali konularda uygulanma biçimi olan iltizam usulü, mültezim adı verilen bir özel kişiye götürü veya orantılı bir kazanç ya da ücret karşılığında bir kamu hizmetinin gördürülmesidir. İltizam usulü ile Osmanlı İmparatorluğu’nda tarım ürünlerinin vergilerinin toplanması yoluna gidilmiştir. İltizam usulü bugün terk edilmiştir. 

İdare, imtiyaz sahibinin ağır kusuru halinde bir yaptırım olarak sözleşmeyi tek yanlı feshedebilme yetkisinin yanı sıra, imtiyaz sahibinin hiçbir kusuru bulunmasa dahi, hizmet ve kamu yararının gerektirdiği hallerde, sözleşmeyi tek yanlı feshetme yetkisine sahiptir. Eğer, imtiyaz sözleşmesi, imtiyaz sahibinin ağır kusuru üzerine feshedilirse, imtiyaz sahibine herhangi bir tazminat ödemesi gerekmemektedir. Ancak, diğer halde idare, imtiyaz sahibinin zararını tamamen gidermek zorundadır.

İmtiyaz sözleşmesi çeşitli sebeplerle sona erebilmektedir. Bu sebepler; sözleşme süresinin dolması, imtiyazcının ağır kusuruna karşı sözleşmenin sona ermesi yaptırımının uygulanması, kamu yararı gerekçesiyle imtiyazın idarece satın alınması (rachat), tek taraflı işlem ile kamu yararı gerekçesiyle sözleşmenin feshi, tarafların karşılıklı anlaşması yoluyla sözleşmeyi feshetmeleri ve tarafların başvurusu halinde mahkeme kararı ile fesihtir. Kısacası kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri, sürelerinin dolması, idarece tek yanlı olarak feshedilmeleri ya da mahkeme kararı ile feshedilmek suretiyle sona ererler.

İmtiyazcının hakları: İdare ile aralarında yapılan sözleşmenin ekonomik dengesinin idare tarafından bozulmaması konusunda taleplerde bulunma hakkı, kendisine tanınan imtiyazların uygulanmaya geçirilmesini talepm etme hakkı ve kamu hizmeti karşılığında bedel tahsil etme hakkı vardır. İmtiyazcının yükümlülükleri ise; özel hukuk kişisi imtiyazcı, kamu hizmetini bizzat yürütür ve idare müsaade etmedikçe devir işlemi gerçekleştirilemez. Kamu hizmeti yerine getirilirken kamu hizmetinin ilkelerine uygun davranmalıdır.İdare tarafından yapılacak denetlemelere tâbi olacağını kabul etmiştir.