Türkiye’de Büyükşehir Yönetimi

Türkiye’deki büyükşehir yönetim sistemi, 1984 yılında çıkarılan 3030 sayılı Kanun ile hayata geçmiştir.

Metropolitan alan yönetimine örnek sayılabilecek ilk uygulama, 1869 tarihinde çıkartılan “Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi” ile geliştirilmiştir. Getirilen yeni uygulama ile İstanbul iki kademeli yapıya sahip bir yönetim şeklinde örgütlendirilmiştir. 

“Şehremaneti”ne bağlı olarak kurulan “Altıncı Daire-i Belediye’nin” kendisine ait personeli ve özel gelir kaynakları vardı. Belediye başkanı ile belediye meclis üyeleri “Daire-i Belediye Meclisi” atama yoluyla işbaşına gelirlerdi.

1912 yılında, ilçe belediyeleri kaldırılmış ve yerlerine dokuz adet belediye şube müdürlüğü kurulmuştur. Bu yapı 1930 tarihinde yürürlüğe giren 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun çıkartılmasına kadar devam etmiştir.

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, metropolitan alanlarla ilgili görüşler “Büyük kent bölgeleri” başlığı altında yer almıştır. Burada beliren görüş, metropolitan alanların, ekonomik faaliyetlerin ve nüfusun yoğun olduğu ve bunun sonucunda ortaya çıkan sosyal, ekonomik ve fiziksel sorunların bölge planlamasının “bir başka yönü” olduğu şeklindedir. Ortaya çıkan sorunların başlıca çözüm şekli olarak, metropolitan alanlar çevresinde “yeni çekim ve büyüme merkezleri” kurmak suretiyle, nüfus yoğunluğu ve ekonomik faaliyetleri dengeli bir şekilde dağıtmak önerilmektedir. Birinci Beş yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanların planlamasından sorumlu örgüt hakkında hiç bir görüş mevcut değildir.

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, metropolitan alan planlamasıyla ilgili olduğu kabul edilen bölgesel planlama projesi, Doğu Marmara Bölgesiyle ilgilidir.

Bu Proje, İstanbul büyükşehir bölgesinin (metropolitan alanının) ekonomik ve sosyal sorunlarına çözüm yolu bulmak, yeni gelişme merkezleri belirleyerek aşırı kentleşme ve merkezleşmenin yükünü azaltmak amacını taşır. Metropolitan alan olarak, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planında Doğu Marmara Bölgesi adı altında İstanbul ve çevresi ele alınmıştır. Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planıyla ilgili olarak hazırlanan yıllık programlarda da konunun ele alınışı şu şekildedir: 1964 yılı programındaki Orta Anadolu Bölge Projesi, Ankara ve Çevresinin metropolitan alan olarak sorunlarına çözüm getirmeye çalışmıştır. 1967 yılı programı ise, Ege bölgesi Kalkınma Projesi adı altına, İzmir metropolitan alanıyla ilgili öneriler getirmiştir.

Kentleşme ve beraberinde getirdiği sorunlar ilk defa Beş Yıllık Kalkınma Planında ayrıntılı ve tek bir başlık altında incelenmiştir. 

Kentleşme ve beraberinde getirdiği sorunlar ilk defa Beş Yıllık Kalkınma Planında ayrıntılı ve tek bir başlık altında incelenmiştir. “Bölgesel gelişme, Kentleşme ve Yerleşme” bölümünde yer alan ve kentleşme ile ilgili görüş ve öneriler şunlardır:

• Kentleşme desteklenecek ve kentleşmeden ekonomiyi itici bir güç ve bir gelişme aracı olarak yararlanılacaktır”.
• Büyük kentler, büyüklükleri ölçüsünde kentleşmenin ekonomik ve sosyal gelişme katkısını arttıran bir güç kazanmaktadırlar. Büyük kentlerde ortaya çıkan ortam, daha küçük kentlere dağılmış bulunan daha büyük nüfusun yaratamadığı özellikler taşımakta ve bu özellikler ekonomik ve sosyal gelişmeyi hızlandıran bir nitelikte olmaktadır. Bu anlayışla büyük kentlerin büyümesi önlenmeye çalışılmayacak, gelişmeleri desteklenecektir”.
• Sorumluluk ve örgütlenme yönünden farklı büyüklükteki kentler arasındaki ayrılıklar düşünülmemiştir. Milyonluk bir kent belediyesiyle birkaç bin kişilik bir belediye aynı görevlerle yüklü olmakta ve aynı şekilde örgütlenmektedir”. 

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili olarak yer alan görüş ve teklifler daha çok, kentleşmenin, kalkınmayı etkilediği düşünülerek destekleneceği ve büyükşehir belediyelerinin örgütlenmelerin değişik olması gerektiği noktalarında toplanmaktadır. 1968 -1972 yılları arasında çıkartılan bütün Yıllık Programlarda “Bölgesel Gelişme, Kentleşme ve Şehirleşmeyle” ilgili bölüm bulunmaktadır. Ancak 1969 yılı Programı, Metropolitan alanın düzenlenmesi ile ilgili somut görüş ve öneriler getirmiştir.

Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili olarak yer alan görüş ve öneriler şunlardır:

• Özellikle büyük kent alanlarına ve 100.000 - 500.000 nüfus grubundaki kentlere yapılacak yatırımlar; fonksiyon, zaman ve mekan tutarlılığını sağlamak üzere birbirini tamamlayıcı ve destekleyici demet projeler halinde hazırlanacaktır”.
• “Büyükşehir alanları için ekonomik yönü ağır basan metropolitan planlama teknikleri kullanılırken; daha küçük kentlerde fiziksel yönü ağır basan imar planları yoluyla alan düzenlemesi yapılacaktır”.
• “Büyükşehir alanlarından etkin bir yönetim sağlamak üzere mevcut mahalli yönetim sistemini yeniden düzenleyen mevzuat çalışmaları tamamlanacaktır”.

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, temel politikalar arasında metropolitan alanlarla ilgili olarak: “....metropollerin ülkenin dengeli kalkınmasında ekonomik ve sosyal etkilerini artırarak sürdürecekleri ve bu etkilerini çevrelerinin ekonomik ve toplumsal gelişmelerinde de yaygınlaştıracaklarının gözönünde tutulacağı; Projelerin kuruluş yeri seçiminde, özellikle metropollerde, nazım planlara uyulacağı” görüşleri yer almıştır. Planda metropolitan alanlarla ilgili olarak yer alan bir başka görüş de aynen şöyledir: “Metropolitan planlama ve örgüt alanı içerisindeki altyapı hizmetleri arasındaki koordinasyon kurulacak metropolitan yönetim örgütlerinin fonksiyonu olacaktır” Metropolitan alanları ilgilendiren bir başka görüş de “Büyükşehir belediye yönetiminin kurulması gerçekleştirilecek, belediyelerin ekonomik etkinliklere daha aktif biçimde katılması ve ekonomik araçları kullanma imkânına kavuşturulmasıyla da belediye gelirlerinin artması sağlanacaktır”. 

Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, metropolitan alanlardaki yerleşme düzeniyle ilgili şu görüşe yer verilmiştir. “Gelişmiş bölgelerde yer alan metropolitan merkezlerdeki fazla yığılmayı önlemek amacı, belirlenecek yerinden yönetim politikalarına uyumlu olarak hizmet ve donatım fonksiyonlarının geliştirilmesi sağlanacaktır.” “Kentleşmenin mekan da dengeli dağılımını sağlamak amacıyla ekonomik potansiyele sahip orta büyüklükteki kentlere ekonomik faaliyetlerin yönetilmesi desteklenecek, bunun temini için; mali ve fiziki teşvik tedbirleri nüfusu 50.000-500.000 arasında bulunan kentlere yöneltilerek buraların ekonomik faaliyetler açısından canlandırılmaları sağlanacaktır. Büyükşehirlerde ise, caydırıcı önlemler yoluyla ekonomik faaliyetlerin mümkün olduğu kadar küçük illere yayılmaları temin edilecektir.”

Yedinci Beş yıllık Kalkınma Planı, 1996-2000 yıllarını kapsar.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planında metropolitan alanlarla ilgili olarak şu ilke ve politikalar geliştirilmiştir: 

“Büyükşehirlerin, metropollerin ve metropolleşen yörelerin nüfuslarının artacağı, ekonomik ve sosyal etkilerinin genişleyeceği dikkate alınacaktır. Bu yerlerde, fiziki plan, arsa, altyapı, ulaşım, istihdam, konut, eğitim, sağlık gibi alanlarda ağırlaşacağı anlaşılan sorunların hafifletilmesine çalışılacaktır.” “Yerleşmelerin kademelenmesinde dengeye ulaşmak ve metropolitan alanlara yönelen nüfus ve sanayi yoğunluğunu azaltmak, bölgelerarası ve bölge içi göçleri yönlendirerek kontrol etmek üzere; metropol alt kentleri, orta büyüklükteki merkezleri, az gelişmiş bölgelerin merkezi niteliğindeki kentleri ve merkezi nitelikteki kırsal yerleşme birimlerini belirleyip gelişmeleri desteklenecek ve bunun için gerekli araçlar oluşturulacaktır. Metropolitan alan planlamasını gerçekleştirmek amacı ile metropolitan alan idarelerinin oluşturulması sağlanacak, bu alanların sosyal ve teknik altyapı hizmetlerindeki eksikliklerin giderilmesine çalışılacaktır.”

1996-2000 Yıllarını kapsayan Yedinci Beş yıllık Kalkınma Planında metropol alanlardaki yerleşme düzeni ile ilgili şu görüşlere yer verilmiştir:

• Metropollerin ve çevre illerin sorunların çözmek ve sosyo-ekonomik orta vadeli gelişme desenini belirlemek için gerektiğinde bölgesel gelişme planları yapılacaktır. Bu çerçevede, geliştirilecek ticaret, sanayi ve konut politikaları ile çevre ve mekan kaliteleri korunacak ve kentsel büyüme denetim altına alınacaktır. Bu amaçla, metropollerde ve komşu illerde imar planlarının entegre bir şekilde hazırlanması sağlanacağı karar altına alınmıştır.
• Buna bağlı olarak mevcut yönetim sistemi, dinamik bölge yapısı içerisinde metropollerdeki gereksinmelerini karşılayamadığından, kamu yönetiminde yeni düzenlenmelere gidilecek, yerel yönetimlerin verimliliğinin artırılması sağlanacaktır. Bu çerçevede il özel idarelerine daha fazla etkinlik sağlanacaktır.
• İstanbul’un erişmiş olduğu mekânsal büyüklük, kentiçi güvenliğine ilişkin hizmetlerin diğer illerden farklı bir biçimde yürütülmesini gerektirdiğinden, güvenlik bakımından teşkilatlanmanın yeniden yapılanması sağlanacaktır.
• Metropollerde yapılacak yatırım ve hizmetlerin finansmanında mahalli kaynakların payı artırılacaktır.

Sekizinci Beş yıllık Kalkınma Planında önceki planlardan farklı olarak metropol alanla ilgili özet biçiminde bir kısım düzenlemeler yapılmıştır. Buna göre:

• Merkezi idare ile mahalli idareler, üniter yapı içinde idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak, iş bölümü ve koordinasyona dayalı yapıya kavuşturulacak; merkezi ve mahalli idareler arasında görev, yetki sorumluluk ve kaynak paylaşımı ile mahalli idarelerin teşkilat, mali ve personel yapısı yeniden düzenlenecektir.
• Mahalli idarelerin düzenli gelir kaynaklarına sahip olması gerekli yasal düzenlemeler yapılacaktır.
• Belediye ve Büyükşehir Belediyesi modeli yeniden düzenlenecektir.

Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında, metropolitan alanlarla ilgili görüşler üç başlık altında incelenebilir:

1. “Kentiçi Ulaşım” başlığı altındaki maddesinde: “Hızlı ve plansız kentleşme, büyük kentlerde yaşanan yüksek nüfus artışı ve motorlu taşıt sahipliğindeki artış; kent içi ulaşımda yaşanan fazla yakıt tüketimi, çevre kirlenmesi, kazalar ve trafik tıkanıklığı problemlerinin artarak devam etmesine sebep olmaktadır. Yerleşimin yoğun olduğu büyük kentlerde altyapı yapım maliyetlerinin yüksekliği ve mali kaynakların yetersizliği nedenleriyle gerekli yatırımlar yeterli ölçüde yapılamamakta, toplu taşım hizmeti iyileştirilememesinin nedenlerinden bahsedilmektedir.

2. Kültürün Korunması, Geliştirilmesi ve Toplumsal Diyaloğun Güçlendirilmesi başlığı altında: a) Yoğun göçün kentlerdeki sosyal katılımı olumsuz etkilendiğinden özetle şu şekilde bahsedilmektir. Kültürümüzün taşıyıcısı olan dilimiz yabancı dillerden olumsuz etkilenebilmesi nedeniyle temel ve ayırt edici özelliklerini kaybetme tehlikesi altındadır. Özellikle, bilim, eğitim, öğretim kurumları ve medyada Türkçe bilincinin oluşturulması gereği önemini korumaktadır.” Yoğun göç ve kentleşmede yaşanan sorunlar neticesinde kültürel hayata katılımda sorunlar giderek arttığını belirtmektedir. b) Yoğun göç ve çarpık kentleşmenin oluşturduğu uyum sorunları terör ve asayiş başta olmak üzere toplumsal bütünlüğü ve uyumu zedeleyici ortamlar hazırladığını vurgulamaktadır.

3. Kültürün Korunması ve Geliştirilmesi ve Toplumsal Diyaloğun Güçlendirilmesi başlığı altında: Yoğun göç ve çarpık kentleşme neticesinde ortaya çıkan sosyo-kültürel uyum sorunlarını azaltıcı önlemler alınacağı belirtilmektedir.

Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında, metropolitan alanlarla ilgili görüşler şunlardır:

• Yerel düzeyde ise kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi, mahalli hizmetlerin sunumunda daha etkili bir koordinasyon sağlanması ve ölçek ekonomisinden faydalanılması amacıyla nüfusu 750 binin üzerinde bulunan iller, il sınırları esas alınarak büyükşehir belediyesine dönüştürülmektedir. Bu düzenlemeyle büyükşehir belediye sayısının 30’a ulaşması, Türkiye yüzölçümünün yüzde 51’inin, nüfusun ise yüzde 77’sinin büyükşehir belediyesi kapsamına girmesi hedeflenmektedir.
• Şehir ve mekân kalitesinin birincil sorumluları olan mahalli idarelerin yönetişim ilkesi etrafında yeniden yapılandırılması, mali ve kurumsal kapasitelerinin güçlendirilmesi ve yerindelik ilkesi gereğince geliştirilmesi önemini korumaktadır. Bu kapsamda, sayısı 16’dan 30’a çıkan ve kırsal alanlar da dâhil bütün il sınırlarını kapsayacak şekilde hizmet sunma yükümlülüğü verilen büyükşehirlerin planlama, örgütlenme ve hizmet sunum modelinin geliştirilmesi gerektiği belirtilmektedir.
• Bu Plan döneminde Kentsel Gelişme Stratejisi yürürlüğe konulmuş ve önemli düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Yapılan mevzuat düzenlemesiyle Çevre ve Şehircilik Bakanlığı üst ölçekli mekânsal strateji planlarının yapımıyla görevlendirilmiş; her tür ve ölçekteki fiziki planların hazırlanması ve uygulanmasına yönelik temel ilke, strateji ve standartları belirlemek ve bunların uygulanmasını sağlamakla yetkilendirilmiştir. Aynı düzenlemeyle büyükşehir belediyelerine il düzeyinde çevre düzeni planlarını hazırlama görevi verilmiştir.
• 2012 ve 2013 yıllarında yapılan düzenlemelerle büyükşehir belediye sayısı 30’a yükselmekte, büyükşehir belediye sınırları il mülki sınırları ile bütünleştirilmekte, büyükşehirlerdeki il özel idareleri ile büyükşehir sınırları içerisindeki belde belediyeleri ve köyler kaldırılmaktadır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanuna göre büyükşehir belediyelerinin organları şunlardır:

• Büyükşehir Belediye Meclisi
• Büyükşehir Belediye Encümeni
• Büyükşehir Belediye Başkanı
• Büyükşehir Belediyesi Örgütü
• Büyükşehir Belediyesinin Mali Yapısı
• Büyükşehir Belediye Bütçesi

Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri şunlardır:

• Belediye teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilâtını sevk ve idare etmek, beldenin ve belediyenin hak ve menfaatlerini korumak.
• Belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak.
• Büyükşehir belediye meclisi ve encümenine başkanlık etmek, bu organların kararlarını uygulamak. 
• Bu Kanunla büyükşehir belediyesine verilen görev ve hizmetlerin etkin ve verimli bir şekilde uygulanabilmesi için gerekli önlemleri almak.
• Büyükşehir belediyesinin ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin etkin ve verimli yönetilmesini sağlamak, büyükşehir belediyesi ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin bütçe tasarılarını, bütçe üzerindeki değişiklik önerilerini ve bütçe kesin hesap cetvellerini hazırlamak.
• Büyükşehir belediyesinin hak ve menfaatlerini izlemek, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak.
• Yetkili organların kararını almak şartıyla, büyükşehir belediyesi adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli tasarruflarda bulunmak.
• Mahkemelerde davacı veya davalı sıfatıyla ve resmî mercilerde büyükşehir belediyesini temsil etmek, belediye ve bağlı kuruluş avukatlarına veya özel avukatlara temsil ettirmek.
• Belediye personelini atamak, belediye ve bağlı kuruluşlarını denetlemek.
• Gerektiğinde bizzat nikâh kıymak.
• Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve yetkileri kullanmak.
• Gerektiğinde görev ve yetkilerinden bir veya birkaçını ilçe veya ilk kademe belediye başkanına devretmek.
• Bütçede yoksul ve muhtaçlar için ayrılan ödeneği kullanmak, özürlülerle ilgili faaliyetlere destek olmak üzere özürlü merkezleri oluşturmak.

Büyükşehir belediyesinin gelirleri şunlardır:

• Genel bütçe vergi gelirleri tahsilât toplamı üzerinden ilçe ve ilk kademe belediyelerine verilen paylardan Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecek oranlar içinde ayrılarak İller Bankası tarafından gönderilecek pay.
• Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi gelirleri tahsilât toplamı üzerinden Maliye Bakanlığı tarafından hesaplanıp, ertesi ayın sonuna kadar ilgili büyükşehir belediyesine yatırılacak % 5 pay.
• 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan oran ve esaslara göre büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at yarışları dahil müşterek bahislerden elde edilen Eğlence Vergisinin % 20’si müşterek bahislere konu olan yarışların yapıldığı yerin belediyesine, % 30’u nüfuslarına göre dağıtılmak üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine ayrıldıktan sonra kalan % 50’si.
• Büyükşehir belediyesine bırakılan sosyal ve kültürel tesisler, spor, eğlence ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde tahsil edilecek her türlü belediye vergi, resim ve harçları.
• 7. maddenin birinci fıkrasının (g) bendinde belirtilen alanlar ile bu alanlara cephesi bulunan binalar üzerindeki her türlü ilân ve reklamların vergileri ile asma, tahsis ve bakım ücretleri.
• 7. maddenin (f ) bendine göre tespit edilen park yerlerinin işletilmesinden elde edilen gelirin ilçe ve ilk kademe belediyelerine, nüfuslarına göre dağıtılacak %50’sinden sonra kalacak %50’si.
• Hizmetlerin büyükşehir belediyesi tarafından yapılması şartıyla 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda belirtilen oran ve esaslara göre alınacak yol, su ve kanalizasyon harcamalarına katılma payları.
• Kira, faiz ve ceza gelirleri.
• Kamu idare ve müesseselerinin yardımları.
• Bağlı kuruluşların kesin hesaplarındaki gelirleri ile giderleri arasında oluşan fazlalık sonucu aktarılacak gelirler.
• Büyükşehir belediyesi iktisadî teşebbüslerinin safi hasılâtından büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenecek oranda alınan hisseler.
• Büyükşehir belediyesinin taşınır ve taşınmaz mal gelirleri.
• Yapılacak hizmetler karşılığı alınacak ücretler.
• Şartlı ve şartsız bağışlar.
• Diğer gelirler.