Ünite 2: Afet ve Acil Durum Yönetimi

Giriş

Farklı yer ve iklim koşulları nedeniyle ülkemizin farklı bölgelerinde sel, kuraklık, deprem, toprak kayması, endüstriyel kazalar, savaşlar gibi değişik doğal veya insan kaynaklı tehlikelere bağlı olarak afet ve acil durumlar ortaya çıkmaktadır. Dünyanın birçok ülkesinde de benzer nedenlerle afet ve acil durumlar yaşanmaktadır. Sağlıklı ve yaşanabilir çevrelerin oluşturulamaması, dengesiz nüfus dağılımı ve yerleşim yerlerinin seçiminde afete duyarlılığın göz ardı edilmesi, doğal afetlerin ve acil durumların yıkıcı etkilerini daha da artırmaktadır. Bu nedenle, afetlere ve acil durumlara neden olan olayların iyi tanınması, gerekli çalışmaların yapılması ve olası zararların azaltılabilmesi için gerekli önlemlerin alınması gerekmektedir. Bu durum, afet ve acil durum yönetiminin bir disiplin çerçevesinde sistematik bir şekilde gerçekleştirilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu bağlamda, günümüzde afet ve acil durum zararlarının azaltılması, bunların neden olduğu can ve mal kayıplarının önlenmesi, süreçlerin etkin bir biçimde yönetilebilmesi için afet ve acil durum yönetim sistemleri geliştirilmiştir.

Afet ve Acil Durum Yönetim Sistemi

Acil durum, yıkıcı olmakla beraber, yerel ölçekte baş edilebilecek boyuttaki tehlikeli olaylar iken afet ise acil durumdan daha büyük ölçekte yardım gerektiren, büyük ekonomik ve insan kaybına neden olan, bazen de kriz durumu ilan edilmesini gerektiren olaylardır. Afet ve acil durum yönetimi, çok yönlü, çok aktörlü, çok disiplinli, çok kapsamlı, dinamik ve karmaşık bir yönetim şeklidir. Bu nitelikleri nedeniyle afet ve acil durum yönetimi, bütünleşik afet ve acil durum yönetimi olarak da adlandırılmaktadır.

Modern, Bilimsel ve Bütünleşik Afet ve Acil Durum Yönetimi yaklaşımının kapsamı; müdahale seviyelerine göre olay, acil durum ve afet yönetimi olarak üç farklı seviyede değerlendirilir. Olaylar, yerel ve sınırlı etkisi olan durumlardır. Bu tür durumlar yerleşim birimlerinin, kurum ve kuruluşların iş yapma kapasitesini önemli ölçüde etkilemez. Olay yönetiminde, olaya afet ve acil durum düzenlemeleri kapsamında bir ekip müdahalesi gerekmez; sadece standart operasyon prosedürleri ve bazı kontrol listeleri kullanılabilir. Acil durum yönetimi ise; olayın meydana gelmesinden hemen sonra başlayarak, etkilenen toplulukların tüm ihtiyaçlarının (ulaştırma, arama ve kurtarma, ilk yardım, tahliye, temel ihtiyaç malzemelerinin temini, geçici barınma, kargaşa ve düzensizliğe karşı güvenliğin sağlanmasına yardımcı olma, idari ve teknik hizmet desteği sağlama, vb.) zamanında, hızlı ve etkili olarak yerine getirilmesini sağlayan bir yönetim sürecidir. Afet yönetimiyle, afet sonucunu doğurabilecek olayların önlenmesi veya zararlarının azaltılması amaçlanmaktadır. Afet ve acil durum yönetimi; afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması, afet sonucunu doğuran olaylara zamanında, hızlı ve etkili olarak müdahale edilmesi ve afetin etkileri için daha güvenli ve bilinçli bir yaşam çevresi oluşturulması için toplumca yapılması gereken mücadele sürecini ifade eder.

Genel olarak afet ve acil durum yönetimi konusunda uyulması gereken önemli kuralları şu şekilde sıralayabiliriz:

• Afetlerin tümü dikkate alınmalıdır.
• Müdahaleye önem verilmeli, zarar azaltma ve hazırlığa daha çok önem verilmelidir.
• Tehlikeli doğa olaylarının oluşumu ile afet/acil durum yönetimi birbirine karıştırılmamalıdır.
• Her aşamada katılımcı olunmalıdır.
• Çalışmalar bir sistem dâhilinde bütün olarak gerçekleştirilmelidir.
• Afetlere hazırlık birey, aile, kurum ve yerel yönetimlerden başlatılmalıdır.
• Afetlerin tahminine ve erken uyarı sistemlerinin oluşturulmasına önem verilmelidir.
• Güvenli bir yaşam tarzı geliştirilmelidir.
• Evrensel bilgi ve standartlar takip edilmeli ve uygulanmalıdır.
• Ortak fikir, mesaj ve dil geliştirilmelidir.

Afet ve acil durum yönetiminin temel amaçları; hasar tahmini yapabilmek, afet öncesinde gereken önlemleri alabilmek, afetin zarara neden olan sonuçlarının azaltılmasını sağlamak, yaşamların ve kaynakların korunmasına yardımcı olmaktır. Afet ve acil durum yönetiminde, etkili karar destek ve bilgi sistemlerinin kullanılması bu amaçlara ulaşılmasına destek sağlar. Dünyada ve ülkemizde afet zararlarını en aza indirmek için çeşitli yöntemler geliştirilmekte ve kullanılmaktadır. Meydana gelebilecek doğal felaketlerin ardından hasar ve kayıpları asgari seviyede tutma, insan kaynaklı felaketlerin olasılıklarını en aza indirme ve felaketlerin ardından yürütülecek arama/kurtarma, hasar tespit ve iyileştirme çalışmalarının çabuk ve etkili bir şekilde yürütülmesinde kullanıcılara büyük yararlar sağlayan en etkili karar destek ve bilgi sistemlerinden biri Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS)’dir. CBS, coğrafi bilgiyi depolama ve işlemeye yarayan bilgisayar temelli sistemlerdir. CBS; yeryüzüne ait her türlü verinin, mekân ile ilişkileri kurularak bilgisayar ortamına aktarılması ve bu verilerin kullanılan özel programlar vasıtasıyla depolanması, sınıflandırılması, birbirleri ile karşılaştırılması, analiz edilmesi, güncellenmesi ve istenilen şekilde harita, grafik ve tablo olarak görsel hale getirilmesi işlemlerini kapsamaktadır.

Afet ve Acil Durum Organizasyonu

İnsanlar karşı karşıya kalabilecekleri tehlike ve risklere karşı nasıl bir davranış göstereceklerini, nasıl organize olacaklarını, ihtiyaç duyacakları kaynakları nereden, nasıl, hangi yöntemlerle elde edebileceklerini önceden planlamak zorundadırlar. Afet Yönetimi Sistemi kapsamında, ulusal ve yerel ölçekten yapı ölçeğine kadar planlama, afetlerle mücadele ve müdahale organizasyonları, toplumsal örgütlenmeler yaygınlaştırılmalıdır. Afet yönetiminin tüm aşamalarının bütün tehlikelere yönelik ekip çalışmasıyla koordine edilebilmesi için, bütünleşik bir afet yönetimi modeli ve olay komuta sisteminin de oluşturulup uygulanması gerekmektedir. Bir afet/acil durum organizasyonuna ihtiyaç duyulmasının nedeni, belirli amaçlara ulaşılmasının ancak birden fazla kişinin katılımıyla mümkün olabilmesidir. Organizasyon, afet yönetimi çalışmalarını sistemli ve düzenli bir hale getireceği için zorunludur. Doğru bir organizasyon olmadan afet ve acil durum yönetimi faaliyetlerini yürütmeye çalışmak yönetici için birçok zorluk yaratacak, belki de faaliyetlerinin çoğunun gerçekleştirilememesi sonucunu doğuracaktır.

Afet ve acil durumların organizasyonunda değişik seviyelerdeki birimler arasında hiyerarşi ve koordinasyonun düzenlenmesi, kurumlar arası koordinasyonun sağlanması ve değişik idari birimler arasında kaynakların doğru ve etkin paylaşımı zorunludur. Bütün eylemlerde etkili müdahale ve kaynakların verimli ve güvenli kullanımını sağlamak için koordine edilmiş bir çalışmaya ihtiyaç vardır. Bunun için afet ve acil durumlara yönelik önceden tanımlanmış amaç ve görevler doğrultusunda hiyerarşik, modüler ve esnek bir yapı oluşturulması gerekir. Bu nedenle, her düzeyde yaşanabilecek acil durum ve afetlere müdahale için oluşturulmuş modüler bir “saha acil yönetim sistemi” olan Olay Komuta Sistemi (OKS) geliştirilmiştir. Olay Komuta Sistemi ya da diğer adıyla Olay Komuta Merkezi, acil durumla karşılaşıldığında verilebilecek tepkiyi koordine, komuta ve kontrol etmek için kullanılan bir araçtır. “Bütünleşik Afet Yönetim Modelinin” çekirdeğini oluşturan bu organizasyonun amacı, nitelikli afet yönetim eğitimi almış profesyonel ya da gönüllü kişilerin afetlere müdahale performansının arttırılması ve hazırlık evresinde diğer sistemlerle uyumlu bir eşgüdüm ortamının sağlanmasıdır.

Acil Durum Yönetim Merkezi (ADYM); afet ve acil durum hazırlıklarını yasal olarak yürütmekle yükümlü olan ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon ve iş birliğini sağlamak ve yürütülen hizmetleri takip ve kontrol etmek, kriz yönetimine esas olacak hazırlıkları bir merkezden koordine etmek üzere oluşturulan bir yapılanmadır. ADYM, hükümete politik kararları koordine etme, kaynak yönetimi ve sahadaki eylem komutanının göremediği noktalara müdahale etme fırsatı tanıyan bir merkezdir. ADYM aynı zamanda, afet ve acil durumun oluştuğu bölgenin yöneticileri ile destek birimlerin kilit elemanlarının bir araya gelerek acil durum fonksiyonlarını yerine getirdikleri bir yerdir. ADYM uygulamada aşağıdaki isimlerle anılabilmektedir:

• Kriz (Yönetim) Merkezi
• Afet Merkez Koordinasyon Kurulu
• İl Harekât Merkezi
• Afet Acil Yönetim Merkezi
• Afet Yönetim Merkezi

OKS, olaya bağlı olarak oluşturulan bir merkez iken, ADYM mevcut kanun ve yönetmelikler dâhilinde önceden oluşturulması gereken ve yeri belli olan bir merkezdir. Birçok bölge yetkilisi ADYM’yi bölge halkının acil durumlara hazırlık planlarının bir parçası olarak kurarlar. Bir ADYM’ye bağlı birden fazla OKS olabilir.

Afet ve acil durum yönetiminin başarısı, OKS ile ADYM’nin uyum, koordinasyon ve eşgüdüm içinde olmasına bağlıdır. Bir afet veya acil duruma başarılı müdahale büyük oranda OKS/ADYM uyumunun ne derece sağlandığına bağlı olacaktır. OKS/ADYM uyumu özellikle doğal afetler, çok geniş alanların tahliyesine ihtiyaç duyulan olaylar veya kitlesel yaralanmaların olduğu acil durumlarda kritik öneme sahiptir. Olay Komutanı genelde eylem alanındaki belli başlı faaliyetlerin koordinasyonu ve kontrolünden sorumlu iken ADYM genel olarak, toplumun içinde oluşan eylemlerin kontrol ve koordinasyonundan sorumludur. Olay Komutanı müdahalenin gereksinimlerine göre kararlar alırken, ADYM toplumun bütün kesimleri için en iyisinin hangisi olduğunu değerlendirerek karar alır. Bu ikisi arasında bir çatışma yaşanmaması için sahadaki OKS personeli ile ADYM personeli acil durumlar ya da felaketler anında toplumun karşı karşıya kaldığı durumu belirlerken ortak çalışmalıdırlar.

Türkiye’de Afet ve Acil Durum Yönetimi

Türkiye de afetlere en çok maruz kalan ve afetlerden büyük zarar gören ülkeler arasında yer almaktadır. Özellikle 1939-1944 yılları arasında yaşanan ve büyük kayıplara neden olan depremler ve su baskınları, Türkiye’de doğal afetlere ilişkin politikaların geliştirilmesinde etkili olmuştur. Türkiye’de 1999 yılı sonrası afet yönetimi organizasyonu ve yapılanmasının önemli değişimlere uğradığı bir dönem olmuştur. Büyük can kaybına ve geniş çaplı hasara neden olan 17 Ağustos 1999 Marmara Depremi; dönemin çok başlılık gösteren afet yönetimi yapısının değiştirilmesi, afet ve acil durumlarda yetki ve koordinasyonun tek bir elde toplanması, kurumların afetlerle ilgili yetki ve sorumluluklarının yeniden tanımlanması zorunluluğunu doğurmuştur.

Türkiye’de afet ve acil durum yönetimine yönelik faaliyetler Anayasa başta olmak üzere ilgili mevzuat kapsamında yürütülmektedir. Türkiye’de sadece depremleri kapsamakla beraber afetlerle ilgili ilk kanun 1944’de yürürlüğe konulmuştur. Türkiye’de gerçek anlamda doğal afet zararlarının azaltılmasına yönelik çalışmalar, bu kanunla başlamıştır. İzleyen yıllarda çok sayıda yasal düzenleme yapılmıştır. 1959 yılına gelindiğinde doğal afet zararlarının azaltılması amacıyla Cumhuriyet döneminde çıkarılmış bulunan tüm kanunları tek bir kanun halinde toplayan ve her afetten sonra çıkartılan yara sarmaya yönelik kanunların yerini almak üzere afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası çalışmalara bütünlük kazandıran 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun çıkarılmıştır. Devam eden süreçte 1999 Marmara Depreminin yıkıcı etkileri sonrası çok sayıda yasal düzenleme yapılmış, 2009 yılına gelindiğine ise 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun yürürlüğe girmiş ve Türkiye’de afetlere yönelik kurumsal yapılanma tamamen değişmiştir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçiş kapsamında 2018 yılı itibariyle yapılan düzenlemelerle 5902 sayılı kanunun adı “Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” olarak değiştirilmiştir. Cumhurbaşkanlığı sistemine geçilmesiyle birlikte ise, 5902 Sayılı Yasa yeniden düzenlenerek, merkezde İçişleri Bakanlığı’na bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ile Afet ve Acil Durum Danışma Kurulu, taşrada ise İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri ile Afet ve Acil Durum Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlükleri’nden oluşan bir yapı oluşturulmuştur. Bu düzenlemelerle birlikte Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD)

Türkiye’de afet ve acil durum yönetiminden sorumlu tek teşkilat olmuştur. Türkiye afet ve acil durum yönetim sisteminde görev alan kuruluşları; merkez örgütlenmesi, taşra örgütlenmesi ve diğer kuruluşlar şeklinde üç grupta incelemek mümkündür:

Merkez Teşkilatı

• Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD): Afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması, afetlere müdahale edilmesi ve afet sonrasındaki iyileştirme çalışmalarının süratle tamamlanması amacıyla gereken faaliyetlerin planlanması, yönlendirilmesi, desteklenmesi, koordine edilmesi ve etkin uygulanması için ülkenin tüm kurum ve kuruluşları arasında işbirliğini sağlayan, çok yönlü, çok aktörlü, bu alanda kaynakların rasyonel kullanılmasını gözeten, faaliyetlerinde disiplinler arası çalışmayı esas alan iş odaklı, esnek ve dinamik yapıda teşkil edilmiş bir kurumdur.
• Afet ve Acil Durum Danışma Kurulu: Afet ve acil durumlardan korunmak, afet ve acil durum risklerini azaltmak, afet ve acil durum sonrası yapılacak faaliyetler hakkında öneriler sunmak, politikaları ve öncelikleri belirlemek amacıyla Başkan veya belirleyeceği Başkan Yardımcısının başkanlığında, Dışişleri Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Boğaziçi Üniversitesi Kandilli Rasathanesi ve Deprem Araştırma Enstitüsü, Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Kızılay Derneğinden daire başkanı düzeyindeki birer temsilci ile afet ve acil durumlar konusunda çalışmaları bulunan ve Yükseköğretim Kurulu tarafından bildirilecek en az on üniversite öğretim üyesi arasından Başkan tarafından belirlenecek beş üye ile akredite edilmiş ilgili sivil toplum kuruluşlarından Başkan tarafından belirlenecek üç üyeden oluşan bir kuruldur.

Taşra Teşkilatı

• İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri: İllerde bütünleşik afet ve acil durum yönetiminin tüm unsurlarını içerecek şekilde, Başkanlığın taşra teşkilatı olarak valiye bağlı kurulmuştur. Müdürlüğün sevk ve idaresinden, ildeki afet ve acil durum faaliyetlerinin yönetiminden vali sorumludur.
• Afet ve Acil Durum Arama ve Kurtarma Birlik Müdürlükleri: Başkanlık tarafından belirlenecek illerde il afet ve acil durum müdürlüğü bünyesinde kurulur. Bu müdürlükler, il afet ve acil durum müdürlüğü emrinde görev yaparlar. Bu şekilde kurulacak müdürlük sayısı yirmiyi geçemez.
• Yerel Yönetimler: Yerel yönetimler özellikle afet anında STK’lar ve Kızılay gibi yarı resmi kuruluşlar ile eşgüdüm içerisinde afeti yönetmekle yükümlüdürler. Yerel yönetimler ilgili mevzuatlara göre afet zarar ve risklerini azaltmak, afet ve acil durum planını yapmak, ekip ve donanımları hazırlamak ve halkı eğitmekle görevlidir.

Diğer Kuruluşlar

• Kızılay: Bir dernek statüsünde olan ve 1868 yılında kurulan Kızılay’ın afetler sırasındaki yardımları, devletin bu işle görevli kurumlarına yardım ve destek niteliğindedir.
• Doğal Afetler Sigortalar Kurumu (DASK): Deprem sonrasında vatandaşların yaşamının kaldığı yerden yeniden güvenle devam edebilmesini amaçlar. Zorunlu Deprem Sigortası ile deprem ve depremden kaynaklanan yangın, infilak, yer kayması ve tsunami risklerine karşı, sigortalı konut sahiplerine maddi güvence sağlar.
• Sivil Toplum Kuruluşları (STK): STK’lar toplumların afetlere hazırlanması, zarar ve risklerin azaltılması, kısa süreli müdahale ve uzun süreli iyileştirme çalışmalarına yoğun bir şekilde katılmaktadırlar.
• Türk Silahlı Kuvvetleri: Türk Silahlı Kuvvetleri, başta arama kurtarma olmak üzere afete müdahil kamu kuruluşlarından birisidir. 7269 sayılı Kanuna göre afet bölgelerinde veya civarında bulunan TSK komutan ve amirleri, barış zamanında kendilerinden vali veya kaymakamlar tarafından istenecek yardımları yapmakla görevlendirilmişlerdi