Ünite 5: Afet ve Acil Durum Öncesi, Sırası ve Sonrasında Yapılması Gereken Çalışmalar

Giriş

İçinde bulunduğumuz yüzyıl, bilim, sanayi ve teknolojide büyük değişimlerin, dönüşümlerin ve gelişmelerin yaşandığı bir çağ olmuştur. İnsanlık, yeni dönemin kodlarını gelişmişlik düzeyi ile yorumlarken; aynı zamanda, insan eliyle ve doğa temelli meydana gelen kazalar, olaylar, afetler konusunda yaklaşımlar ve alternatif politikalar geliştirme çabası içerisine girmiştir.

Olay, Acil Durum ve Afet Süreci

Alanın sınırlarını belirlemedeki güçlük ve kavramların birbirlerine oldukça yakın olmasından dolayı; afet ve acil durum yönetimi alanını tanımlamada zaman zaman kafa karışıklıkları yaşanmaktadır. Bu karmaşanın berraklaştırılmasına yardımcı olmak amacıyla acil durumların olaydan ve afetlerden ayrıldıkları noktaların vurgulanması gerekmektedir.

Tehlike ve Risk

İnsana, eşyaya ve canlılara zarar verme kapasitesine sahip; fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplara yol açabilecek olaylar tehlike olarak tanımlanmaktadır. Risk; bir olayın belirli koşul ve ortamlarda doğurabileceği can, mal, ekonomik ve çevresel gibi değerlerin kaybının gerçekleşme olasılığı olarak tanımlanmaktadır. Diğer bir deyişle;

• “risk = potansiyel kayıplar”,
• “risk = ihtimal x şiddet” veya
• “risk = tehlike x hasar görebilirlik” tir.

Risk seviyesinin belirlenmesi faaliyeti risk değerlendirmesi olarak adlandırılmaktadır. Tehlike ve risk arasındaki temel farklar şöyle özetlenebilir:

• Tehlike; zarar, hasar veya yaralanma potansiyelidir. Önce tehlike gelir, sonra ise risk doğar. Soyut bir kavramdır. Potansiyel zarar söz konusudur.
• Risk ise; tehlikeler sonucu ortaya çıkabilecek kayıp, yaralanma veya başka zararlı sonucun meydana gelme ihtimalidir. Ölüm riski, yaralanma riski, sakat kalma riski gibi. Somut bir kavramdır. Riskte yaralanma ya da ölüm olasılığı vardır.

Olay, Acil Durum ve Afet

Olay, ortaya çıkan, oluşan durum; ilgiyi çeken veya çekebilecek nitelikte olan her türlü iş, hadise, vaka olarak tanımlanmaktadır. Olaylar, genellikle ortaya çıkan durumun ilk aşamasında müdahale edenler tarafından bertaraf edilebilecek, pratik şekilde kontrol altına alınabilecek niteliktedirler. Etkileri açısından ele alındığında, olayların genel özellikleri şu şekilde özetlenebilir:

• Lokal ölçektedir.
• Etkileri sınırlıdır.
• Kurumların ve kuruluşların iş yapma sınırlarını etkilemezler.
• Pratik şekilde kontrol altına alınabilecek özelliktedirler.

Acil durum, büyük, fakat genellikle yerel imkânlarla baş edilebilen çapta, ivedilik gerektiren tüm durum ve hâllerdir. Acil müdahale gerektiren haller ise şunlar olabilir:

• Yangın,
• Patlama,
• Deprem,
• Sel,
• Çığ,
• Heyelan,
• İnsan sağlığını tehdit eden olay,
• Çevre sağlığına etki edici olay,
• Büyük hasar, zarar ve ziyan yaratacak durumlar,
• İnsan sağlığının hemen ya da uzun vadede etkilenmesine neden olabilecek kimyasal madde/gaz ve zehirli maddelerin dökülmesine veya yayılmasına neden olan olaylar.

Acil durumların genel özellikleri şöyle sıralanabilir:

• Lokal ölçektedir.
• Etkileri geniştir.
• Kurumların ve kuruluşların iş yapma sınırlarını etkileme potansiyeli vardır.
• Yerel imkânlar ile baş edilebilecek özelliktedirler.

Afet, toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal hayatı ve insan faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan, etkilenen toplumun baş etme kapasitesinin yeterli olmadığı doğa, teknoloji veya insan kaynaklı olaydır.

Afetler doğal, teknolojik ve/veya insan kaynaklı olarak çok farklı şekillerde meydana gelirler; ancak yine de bazı ortak özelliklere sahiptir. Söz konusu özellikler şöyle sıralanabilir:

• Canlılar ve çevre açısından etkileri geniştir.
• Kurumların ve kuruluşların iş yapma sınırlarını aşar (etkiler).
• Yerel imkânlar ile baş edilemezler.
• Genel olarak bir tehlikenin tetiklemesiyle meydana gelirler.
• Toplumun gündelik yaşamını bozarlar veya kesintiye uğratırlar.

Afet ve Acil Durum Çalışmaları

Acil durum yönetimi; olayın meydana gelmesinden hemen sonra, olayın niteliğinden etkilenen toplulukların ihtiyaçlarının; zamanında, hızlı ve etkin biçimde afet ve acil yardım planlarının öngördüğü şekilde yapılandırılan acil durum servisleri tarafından yerine getirildiği bir yönetim sürecidir. Afet öncesi korumaya yönelik olan kayıp ve zarar azaltma, hazırlık, tahmin ve erken uyarı, afetleri anlamak gibi çalışmalara risk yönetimi denilirken; afet sonrasında, yani düzeltmeye yönelik yapılan etki analizi, müdahale, iyileştirme, yeniden yapılanma gibi faaliyetleri kapsayan döneme ise kriz yönetimi adı verilmektedir.

Afet ve Acil Durum Çalışmalarının Genel Çerçevesi

Doğal, teknolojik ve/veya insan kaynaklı afet ve acil durumlar sonucunda meydana gelebilecek zararlar potansiyel olarak; çevre ve canlılar açısından büyük boyutlara ulaşabilirler. Bu noktada temel yaklaşım; muhtemel zararların olmadan önce önlenmesi, olduktan sonra müdahalesi ve hayatın tekrar normale döndürme çabalarını içermektedir. Süreç içerisinde yer alan ve sürece destek veren paydaşlar başta kamu kurumları olmak üzere, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler, özel sektör, medya, bireyler ve aileler, uluslararası kuruluşlardır.

Zarar azaltma evresi, afet ve acil durumlara dair risklerin belirlenmesi süreciyle başlayan, etkilerini azaltmak, en aza indirgemek ve/veya yok etmek için atılan adımlar ve uygulanan politikaları ifade eder. Genel olarak faaliyetler şöyle sınıflandırılabilir:

• Tehlike analizi,
• Risk analizi,
• Risk azaltma.

Hazırlık evresi, afetlere  zamanında, çabuk ve etkin olarak müdahale edebilmek amacıyla; afet öncesinde yapılması gereken planlama, eğitim, tatbikat, halkın bilinçlendirilmesi ve bilgilendirilmesi gibi faaliyetlerin yürütüldüğü süreci ifade eder. Sürece dair aşamalar şunlardır:

• Olay komuta sistemi,
• Planlama,
• Tahmin ve erken uyarı,
• Tatbikatlar,
• Eğitim.

Müdahale evresi, arama kurtarma, güvenlik, ilk yardım, çevre koruma vb. faaliyetlerin ilgili aktörlerle birlikte eşgüdümlü olarak yürütüldüğü faaliyetleri içermektedir. Bu çalışmalar;

• Hazırlık,
• Müdahale ve
• Ön iyileştirme olarak ifade edilir.

İyileştirme evresi, afetlerden etkilenen toplumların ihtiyaçlarının karşılanması, hayatın seri şekilde olağan akışına döndürülmesi, afetlerin olası etkilerinin asgari düzeye indirilmesini temin edecek daha emniyetli bir yaşam alanı oluşturulması ve geliştirilmesi için yapılması gereken faaliyetlerdir. Kısaca;

• Ön iyileştirme ve
• Uzun dönem iyileştirme olarak özetlenebilir.

Zarar Azaltma Evresi

Zarar azaltma evresi afet ve acil durum yönetimi sürecinin ilk ve en önemli aşamasıdır; afet ve acil durum meydana gelmeden önce, muhtemel olaylara hazırlık amacıyla, mevcut risklerin ortadan kaldırılmasını ve önlemeyi ifade eder.

Zarar azaltma aşamasında şu faaliyetler ve planlamalar yapılmalıdır:

• Tehlike analizlerinin gerçekleştirilmesi,
• Risk analizlerinin gerçekleştirilmesi,
• Arazi kullanım planlanmasının yapılması,
• Ev, işyeri ve sanayi tesislerinin sigorta işlerinin yapılması,
• Halk eğitimi, bilinçlendirme, bilgilendirme ve farkındalık çalışmalarının yapılması,
• Afetler ve acil durumlar açısından gerekli olan yasal düzenlemeler ve mevzuat çalışmaları ile idari düzenlemelerin gerçekleştirilmesi.

5902 sayılı Kanun çerçevesinde, ülkemizde zarar azaltma evresine dair görevler ve çalışmaların koordinasyonu genelde Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına, özelde ise Planlama ve Risk Azaltma Dairesi Başkanlığına verilmiştir.

Hazırlık Evresi

Zarar azaltma evresinde yapılan çalışmalara ve alınan önlemlere rağmen afet ve acil durum sonucu meydana gelebilecek tehlike ve risklerin tamamen ortadan kaldırılabilmesi mümkün olamamaktadır. Bundan dolayı hazırlık evresinde bazı çalışmaların önceden tamamlanması gerekmektedir. Bu çalışmalar şu aşamalardan oluşur (S:120, Şekil 5.8):

• Mevcut kaynakları belirlemek,
• Plan yapmak,
• Organize olmak,
• Alet-ekipman ve araçları hazırlamak,
• Kapasite geliştirmek, yeni teknolojilerden yararlanmak,
• Erken uyarı sistemlerini kurmak, geliştirmek ve test etmek,
• Eğitim ve tatbikatlar düzenlemek,
• Değerlendirmek.

Müdahale Evresi

Afet ve acil durumlarda can ve mal kurtarma, sağlık, iaşe, ibate, güvenlik, mal ve çevre koruma, sosyal ve psikolojik destek hizmetlerinin yürütülmesine yönelik faaliyetler, müdahale çalışmaları olarak tanımlanmaktadır.

Müdahale evresi faaliyetleri, afetin oluşumunu takip eden ve afetin oluşundan hemen sonra başlayarak, afetin büyüklüğüne bağlı olarak 3 gün ila 1-2 aylık bir süre içerisinde yapılan acil müdahale çalışmalarıdır. Acil müdahale kapsamında yürütülen çalışmalarda;

• Hayat kurtarmak,
• Yaralıların tedavisini gerçekleştirmek,
• Hayatın devamını sağlamak için barınma, koruma ve yiyecek içecek gibi ihtiyaçların mümkün olan en kısa sürede sağlamak temel yaklaşım olarak ele alınmaktadır.

Etkili müdahale yönetimi;

• Hazırlık,
• Müdahale ve
• Ön iyileştirme olmak üzere üç aşamadan oluşur (S:122, Şekil 5.9).

Afet sonrası altın saatler olarak adlandırılan ilk 72 saat için her bireyin hazır olması şarttır.

Müdahale organizasyonunda;

• Operasyon servisi,
• Bilgi ve planlama servisi,
• Lojistik ve bakım hizmetleri servisi,
• Finans ve idari işler servisi olmak üzere dört servis kurulmuştur (S:123, Tablo 5.3).

Ayrıca, etki derecelerine göre müdahale seviyeleri;

• Seviye 1,
• Seviye 2,
• Seviye 3 ve
• Seviye 4 olmak üzere dört gruba ayrılmıştır.

Etkin müdahale yönetim aşamalarında önemli bir yere sahip olan ön iyileştirme aşamasında; afet ve acil durum nedeniyle bozulan yaşam şartlarının normalleştirilmesine yönelik, olayın meydana gelmesinden hemen sonra başlayarak yapılacak kısa dönem iyileştirme faaliyetlerini kapsayan çalışmalara yer verilmektedir.

İyileştirme Evresi

Afetler ile ortaya çıkan acil duruma ilişkin arama kurtarma, barınma, acil sağlık hizmetleri gibi görevlerin yerine getirilmesinden sonraki aşamada toplumun ve bireylerin yaşam koşullarının olabildiğince çabuk afet öncesindeki şartlara, başka bir ifadeyle, normal yaşama dönüştürülmesi gerekmektedir.

İyileştirme çalışmalarının temel prensibi, bu çabaların, olabildiğince hızlı ve süresinin mümkün olduğu kadar kısa olması gerektiği düşüncesine dayanmaktadır. İyileştirme aşamasına dair çalışmalar; ön iyileştirme ile uzun dönem iyileştirme faaliyetlerini kapsar (S:124, Şekil 5.11). İyileştirme kısaca, alt ve üst yapıyı, sosyal ve ekonomik yaşamı normale döndürmek için harcanan çabaların tümüdür. Acil barınma ve beslenme gibi temel insan ihtiyaçları ile travma sonrası oluşan psikolojik desteğin sağlandığı faaliyetler ön iyileştirme çalışmalarına örnek verilebilir. Ulaşım, iletişim, enerji, su ve kanalizasyon gibi altyapı sistemlerinin kurulması faaliyetleri orta vadeli çalışmalara; ekonomik etkinliğin tekrar oluşturulması ve kamu binalarının yeniden inşası, kalıcı konutların yapılması gibi faaliyetler ise uzun vadeli çalışmalara örnek verilebilir.

İyileştirici tedbirler afet ve acil durumun neden olduğu hasara göre önceliklere ayrılır. Önceliklere dair uygulamaların genel çerçevesi; yönetimin temel işlevlerinden olan planlama, organizasyon, yönetim ve kontrol unsurlarına bir bütün olarak yaklaşır ve birbirleri ile bağlantılı olarak gerçekleştirilir.

Yetkilendirme

Afet ve acil durumun doğasında yer alan geniş tabanlı zarar verme potansiyelinden dolayı bu durum olması gereken ve beklenilen rasyonel bir davranıştır. Bu türden olayları anlama ve yönetme eylemi senkronizasyon açısından geniş çapta organizasyon içermektedir. Organizasyon içerisinde yer alan unsurların; birbirlerinden farkı insan gücü ve donanım özelliklerine sahip olmaları; organizasyon sisteminin bütünlüğünü ve uyum sorununu tehdit etmektedir.

Afet ve acil durumlara müdahale açısından, yetkili birimlerin reorganizasyonu doğrultusunda yeni birimler oluşturulmaya çalışılmış, afet ve acil durum yönetimi sisteminin bütünü tekrar konsept olarak ele alınmıştır. Süreç sonunda; 29.05.2009 tarih ve 5902 Sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun kabul edilerek yürürlüğe girmiştir. Organizasyon bütünlüğü göz önünde bulundurularak İçişleri Bakanlığına bağlı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) kurulmuş; afet ve acil durumların hazırlık, önlenme, müdahale ve iyileştirmesine yönelik olarak yetki ve sorumluluklar tek bir çatı altında toplanmıştır.

Yerel ve ulusal düzeyde, olay seviyesine göre koordinasyon ve sekretarya görevleri, 5902 Sayılı Kanun temelinde, merkezde Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığına; taşrada ise il afet ve acil durum müdürlüklerine tevdi edilmiştir.

Yerel ve Ulusal Düzeyde Yetkilendirme

Temel olarak, yetkilendirmenin kaynağını ve dayanağını belirleyen dört temel kanun bulunmaktadır:

• 5902 sayılı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun (Mülga: 2/7/2018 - KHK – 703/62 md.),
• 7269 sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun,
• 7126 sayılı Sivil Savunma Kanunu,
• 4123 sayılı Tabii Afetler Nedeniyle Meydana Gelen Hasar ve Tahribata İlişkin Hizmetlerin Yürütülmesine Dair Kanun.

Yetkilendirme konusunda bazı diğer mevzuatlar da söz konusudur (S:128, Tablo 5.4).

5902 sayılı Kanun temel alındığında; yerel ve ulusal düzeyde sivil savunmaya ilişkin hizmetler ile seferberlik ve savaş hazırlıklarına dair görevler de dahil olmak üzere; afet ve acil durum kapsamına giren olaylarda; tehlike ve risklerin belirlenmesi, gerekli hazırlıkların yapılması, planların yapılması ve yürütülmesi, kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon, afet ve acil durum yönetimi gibi çalışmaları yürütmek üzere ulusal düzeyde AFAD Başkanlığı, yerel düzeyde ise il afet ve acil durum müdürlükleri sorumludur (S:130, Şekil 5.12).

Bireysel, İşyeri, Bina Düzeyinde Yetkilendirme

Mevzuat çerçevesinde belirlenen ölçütler göz önünde bulundurulmak suretiyle, resmi ve özel kurum ve kuruluşlar ile gerçek kişiler;

• 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu,
• İş Yerlerinde Uygulanacak Acil Kurumlar Hakkında Yönetmelik,
• Binaların Yangından Korunması Hakkında Yönetmelik

gereği acil durum planlamaları yapmakla görevlendirilmiş ve yetkilendirilmiştir.