Ünite 1: Acil Durum ve Afet Yönetimi Planları

Giriş

Türkiye, başta depremler olmak üzere sel, heyelan, kaya ve çığ düşmeleri; çamur akması; fırtına ve hortum gibi doğa kaynaklı olayların yanı sıra yangınlar, kazalar, gıda zehirlenmeleri, salgın hastalıklar, şiddet ve terör gibi insan kaynaklı veya teknoloji kaynaklı olaylarla da çok sık karşılaşmaktadır. Teknoloji veya insan kaynaklı tehlike ve tehditler hangi büyüklükte olursa olsun bunlara karşı önceden koruyucu ve önleyici önlemler almayan ve hazırlıklı olmayan yerleşim birimlerinin, kurum veya kuruluşların olaylarla karşılaştığında olaya zamanında, hızlı ve etkili olarak müdahale etme ve olayı en az zarar ve kayıplarla atlatma şansı bulunmamaktadır. Bu gerçeğe karşın bu güne kadar afet ve acil durum yönetimi planlarının önemi yeterince kavranamamış; zarar azaltma, hazırlık, müdahale ve iyileştirme aşamasında yapılması gereken faaliyetleri kapsayacak şekilde planlar hazırlanmamıştır.

Temel Tanım ve Kavramlar

Afet ve acil durum yönetimi; afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması amacıyla bir afet olayının öncesinde sırasında ve sonrasında yapılması gereken çalışmaların planlanması, yönlendirilmesi, koordine edilmesi, desteklenmesi ve uygulanabilmesi için toplumun tüm kurum ve kuruluşlarıyla kaynaklarının bu ortak hedefler doğrultusunda yönetilmesi şeklinde tanımlanmaktadır. Ana hatlarıyla önleme ve risk azaltma (zarar azaltma), hazırlık, afete müdahale ve iyileştirme planları altında afet öncesinde hazırlanması gereken planlama çalışmalarının tümüne afet planlaması denir. Afetlerin önlenmesi, risklerinin azaltılması ve afet meydana geldiğinde olaya zamanında, hızlı ve etkili olarak müdahale edilebilmesi ve iyileştirme çalışmalarının etkin bir şekilde yapılabilmesi amacıyla hazırlanır. Kısa, orta ve uzun vadeli politika; strateji ve eylemleri belirleyerek uygulama planlarının temeli oluşturulur. Bu tür planlara kanunlarda, yönetmeliklerde ve uygulamada çok farklı isimler de verilebilmektedir. Önleme; zarar ve kayıplara yol açabilecek bir tehlike veya tehdidin meydana gelmesini önlemek veya azaltmak için yapılan çalışma ve tedbirler şeklinde tanımlanır. Doğal, teknolojik ve insan kaynaklı tehlikelerle çevresel bozulmaların afet sonucunu doğurmasını önlemek veya etkilerini azaltmak amacıyla, afet öncesinde sırasında ve sonrasında alınması gereken yapısal veya yapısal olmayan önlem ve faaliyetlerin tümü ise zarar azaltma diye tanımlanır. Afet ve acil durum yönetimi planlarını hazırlayabilmek ve afetlerle ilgili çalışmaları yürütebilmek için öncelikle afet yönetiminin hangi evre veya aşamalardan oluştuğunu tekrar hatırlamalı ve planlama çalışmalarının her sürecinde bu aşamaları dikkate almamız gerektiğini unutmamalıyız.

Afet ve acil durum planları; bir kurum veya yerleşme biriminin, karşı karşıya bulunduğu tehlikeleri, bu tehlikelerin gerçekleşmesi halinde uğranacak kayıp ve zararları gerçekçi bir biçimde ortaya koyan ve bu kayıp ve zararların en düşük düzeyde tutulabilmesi için kimlerin, ne zaman, hangi görev ve yetkiyle hangi kaynakları kullanarak görev üstleneceklerini açıkça tanımlayan belgelerdir. Acil durum ve afet yönetimi planlamasının temel amaçları; afet öncesinde, afet sırasında ve afet sonrasında yapılacaklar şeklindedir. Afet ve acil durum yönetim sisteminin temel amacı; afetler olmadan önce yapılacak çalışmalar ve alınacak önlemlerle meydana gelebilecek olayları ve olayların neden olabileceği olumsuz sonuçları önlemek veya azaltmak ve olaylara karşı hazırlıklı olunmasını sağlamak olmalıdır. Acil durum ve afet yönetimi planlaması süreci, bir kurum veya yerleşme birimindeki en üst düzey kamu yöneticisinin kararıyla başlar veya geliştirilir. Planlama süreci şu şekilde özetlenebilir;

• Planlama ekibi oluşturulur
• Tehlikeler ve riskler belirlenir, analiz ve değerlendirmesi yapılır
• Senaryolar oluşturulur ve öncelikler belirlenir
• İmkân ve kaynaklar belirlenir
• Eksikler giderilerek ihtiyaçlar temin edilir
• Risk azaltma strateji planları ile uygulama planları hazırlanır
• Alt planlar hazırlanır
• Kritik görevler ve sorumluları belirlenir
• Teorik ve pratik eğitimler yapılır
• Tatbikat ve gerçek olaylardan elde edilenler doğrultusunda planlar yenilenerek geliştirilir.

Literatür incelemelerinde; dünyanın birçok ülkesinde afet ve acil durum yönetimi planları ile ilgili birçok çalışma yapılmış olmasına rağmen Türkiye’de kısıtlı sayıda çalışma yapıldığı, yapılan çalışmaların önemli bir kısmında da kavramların net olarak oturmadığı, dünyadaki benzer çalışmalara uymadığı görülmektedir.

Acil Durum ve Afet Yönetimi Planlarının Hazırlanma Esasları

Hangi amaçla olursa olsun bir planlama faaliyeti;

• Öncelikle sorunlar ve ihtiyaçların belirlenmesi,
• Uygulanması mümkün olan çeşitli eylem yollarının tartışılıp düzenlenmesi,
• İmkân, fırsat ve kaynakların belirlenmesi,
• Mevcut imkân ve kaynaklarla gerçekleştirilmesi mümkün olan eylem yollarının belirlenmesi,
• Amaca ulaşmak için gereken insan gücü, malzeme kaynakları ve örgütlenme şeklinin belirlenmesi,
• Ölçülebilir göstergeler belirleyerek eylemlerin izlenmesi ve gerektiğinde yeni düzenlemeler yapılması gibi birçok faaliyeti kapsamaktadır.

Zarar azaltma planlaması; ülke, bölge, il ve yerleşme düzeyindeki stratejik planlamayla ele alınarak gelişme hedefleri ile zarar azaltma amaçlarını birleştiren, afet zararları azaltılmış, baş edebilme kapasitesi ve yaşam kalitesi artırılmış bir toplum oluşturma yönünde dinamik ve katılımcı bir planlama süreci şeklinde tanımlanmıştır.

Afet öncesinde ve afet planlaması genel çerçevesi içerisinde öncelikle hazırlanması gereken bu plan şu hususları içermelidir.

• İnceleme sahası ve çevresindeki tehlikelerin belirlenmesi, analizi ve değerlendirilmesi,
• Nüfus, yapı, alt yapı ve insan faaliyetleri gibi bütün varlıklara ait envanterin çıkarılması,
• Fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel zarar görebilirliklerin (etkilenme oranları) belirlenmesi,
• Risklerin belirlenmesi,
  • Ölüm ve yaralanma riskleri,
  • Tehlikenin yol açabileceği zincirleme veya ek tehlike ve riskler,
  • Fiziksel riskler (yapı, altyapı, elektrik, mekanik tesisat ve donamın riskleri)
  • Sosyal, psikolojik ve ekonomik riskler,
  • Çevresel riskler,
• Afet senaryolarının hazırlanması,
• İmkân ve kaynaklarla güçlü ve zayıf yönlerin, fırsat ve tehditlerin belirlenmesi (SWOT analizi),
• Risk azaltma stratejilerinin belirlenmesi ve maliyet yarar analizleri,
• Yasal, kurumsal ve finansal olanakların belirlenmesi,
• En akılcı stratejik amaç, hedef ve eylemlerin belirlenmesi ve uygulanması,
• Performans kriterleri ile izleme ve değerlendirme yöntemlerinin belirlenmesi,
• Uygulamanın izlenmesi, aksayan yönlerin belirlenmesi ve gerekiyorsa planın güncelleştirilmesi.

Zarar azaltma ve hazırlık planlaması, afet ve acil durum yönetim sisteminin temelini oluşturmakta ve gerek müdahale ve gerekse iyileştirme planlarının gerçekçi olarak hazırlanabilmesi için gerekli olan ana girdileri (afet senaryoları) sağlamaktadır. Bu tür bir senaryo olmadan müdahale ve iyileştirme planları hazırlamak, başımıza gelecekleri tahmin etmeden hazırlanan ve uygulama şansı olmayan planlar hazırlamak olacaktır.

Müdahale Planlaması: Ülkemizde yaygın olarak acil durum planlaması veya afet müdahale planı adı ile tanınan müdahale planının ana amacı; acil durum veya afet sonucu doğuran olaylara zamanında hızlı ve etkili olarak müdahale ederek can kaybı ve yaralanmaların artmaması, afetin neden olabileceği yangınlar, patlamalar, salgınlar gibi ek tehlike ve risklerle can ve mal kaybının büyümemesi ve yaşamın normal faaliyetlerine bir an önce dönebilmesi için gerekli tüm faaliyetlerin;

• hangi örgütlenme şekli ile,
• kimler tarafından,
• ne zaman,
• hangi görev ve yetkiyle,
• hangi kaynaklar kullanılarak, yürütüleceğini açıkça tanımlayan bir belgedir.

İyileştirme planlaması: Afet veya acil durumların neden olduğu fiziksel, eğitsel, yönetsel, psikolojik, sosyal ve çevresel kayıp ve zararların hangi imkân ve kaynaklar kullanılarak nasıl giderilebileceği ile afetin fırsata dönüştürülerek afetten etkilenen bölgenin ve çevresinin nasıl daha güvenli ve emniyetli bir hâle getirilebileceği ve afetlere eskisinden daha dirençli hâle nasıl getirileceğini düzenleyen planlama türüdür. İyileştirme faaliyetleri genel olarak arama-kurtarma ve ilk yardım faaliyetlerinin hemen sonrasında başlar.

Bu faaliyetlerin hazırlık faaliyetleri sırasında planlanması, etkin olarak uygulanabilmesinin temel şartıdır.

Afet planlaması; bir plan elde etmek için bir kez yapılan bir çalışma olmayıp gerçek olaylardan elde edilen dersler, eğitim ve tatbikatlar sırasında görülen eksiklikler dikkate alınarak; sürekli güncelleştirilmesi ve geliştirilmesi gereken belgelerdir. Afet planlaması bir eylem değil bir süreçtir ve zaman içerisinde afet türlerinin, büyüklüklerinin ve sıklıklarının değişimi, bilim ve teknolojideki yeni gelişmeler, imkân ve kaynaklardaki artışlara bağlı olarak sürekli güncellenmelidir.

Afet planlarında dikkate alınması gereken ana özellikleri ise aşağıdaki gibidir;

• Planlar gerçekçi ve kabul edilebilir olmalı.
• Tehlikeye maruz kalabilecek bütün varlıklara ait bilgiler ve mevcut kapasite eksiksiz bir şekilde belirlenmiş olmalı.
• Tehlike ve Risk analizi yapılmış olmalı.
• Planlar bilimsel kriterlere uygun bir şekilde yapılmış afet senaryoları esas alınarak hazırlanmalıdır.
• Planlar, farklı gruplar ve kuruluşlar arasında en uygun yardımlaşma, işbirliği ve koordinasyon esaslarını belirlemelidir.
• Planlarda, görev, yetki ve sorumluluklar açıklıkla belirtilmeli, belirsizlik, görev çakışmaları ve tekrarlanmalara fırsat verilmemelidir.
• Planlarda yönetim, komuta ve kontrol mekanizmalarının bilgi akısının nasıl olacağı açıklıkla belirlenmeli ve yönetim karmaşasına neden olunmamalıdır.
• Planlar yeni kaynak ve yeni kuruluşlara ihtiyaç gösteren belgeler yerine, mevcut imkân ve kaynaklarla neler yapılabileceğini, ilave imkân ve kaynakların gerçekçi olarak nereden ve nasıl karşılanacağını gösteren belgeler olmalıdır.
• Planlar, acil haberleşme, ulaşım, arama-kurtarma, ilk-yardım, tahliye, geçici barındırma, lojistik destek, yol, su, elektrik, kanalizasyon gibi hayati teknik altyapının acil onarımı gibi alt planları da kapsamalıdır.
• Planlar, yaşanan her afet olayı ve tatbikatlardan elde edilen yeni dersler ve deneyimler doğrultusunda revize edilmeli ve geliştirilmelidir.

İyi bir plan hazırlanırken mutlaka uluslararası standartlar, temel planlama ilkeleri, afet yönetimi ilkeleri ve mevzuat dikkate alınmalıdır.

İyi bir afet planının hazırlanabilmesi ve bunun kullanılabilir olması için aşağıda sıralanan dört konuya dikkat edilmesi gerekir.

Pratiktir: Sadece işe yarayacak bilgilerden oluşur. Gereksiz ve ansiklopedik bilgileri içermez. Anlaşılırdır: Talimatları uygulamaya koymadan önce test edilir.

Ulaşılabilirdir: Tüm temel kişilere, bölümlere ve kurullara planın kopyaları önceden verilir. Günceldir: Belli yerlerindeki bilgiler değişiklik olunca hemen yenilenir.

Afet planlamasının bir plan elde etmek için bir kez yapılan bir çalışma olmadığı, olaylardan elde edilen dersler, eğitim ve tatbikatlar sırasında görülen eksiklikler, özellikle zarar azaltma ve hazırlık aşamasında belirtilen çalışma ve faaliyetlerin başarısı veya başarısızlığı dikkate alınarak sürekli güncelleştirilmesi ve geliştirilmesi gereken belgeler olduğu unutulmamalıdır.

Afet planlaması afet yönetimi döngüsünde olduğu gibi bir eylem değil, bir süreçtir. Zaman içerisinde afet türlerinin, büyüklüklerinin ve sıklıklarının değişimi; bilim ve teknolojideki yeni gelişmeler; imkân ve kaynaklardaki artışlar; mevcut durumdaki değişmelere ve benzeri nedenlere bağlı olarak sürekli güncellenmelidir.

Planlar hazırlanırken geçmiş deneyimlerden veya geçmişte yapılmış planlardan mutlaka dersler çıkarılmalıdır.