Ünite 4: Ulaştırma Hukuki Altyapısı ve Organizasyonu

Temel Afet Kavramlarıyla Ulaştırma

Ulaştırmanın hangi afet ve acil durum safhalarında planlanması gerektiği aşağıda sıralanmıştır. Buna göre;

• Koruma
• Önleme
• Zarar azaltma
• Müdahale
• İyileştirme

safhalarında ulaştırma kurum ve kuruluşları, ilgili diğer birimlerle (bireyler, aileler, gruplar, özel sektör, kar amacı gütmeyen kuruluşlar, dini organizasyonlar, yerel, bölgesel ve ulusal kamu kurum ve kuruluşları) konularıyla ilgili olarak yapılması gerekenlerin ana çerçevesini çizip alınması gereken önlemleri genel hatlarıyla ortaya koymalıdır.

Koruma kavramı sabit durumdaki bir dengeyi tüm afet ve acil durumlara karşı muhafaza etmek olarak adlandırılabilirken, önleme hali hazırdaki bir afet ve acil durumu bertaraf etmek olarak isimlendirilebilir. Koruma caydırıcılık halini içeriğinde barındırır, ancak zarar azaltma dayanıklılığı artırmak anlamında kullanılır. Ulaştırma güvenliği, sınır güvenliği, siber güvenlik, tarım ve gıda güvenliği, sağlık güvenliği korumanın önemli bir parçasıdır.

Önleme kavramı korumadan farklı olarak potansiyel bir tehdidin savuşturulması olarak tanımlanabilir. Korumada potansiyel tehdit gözle görünmezken önlemede artık potansiyel bir tehdidin olduğu varsayıldığından olay bazlı önlemlerin alınması gerekebilir. Önlemede temel olan potansiyel tehdidin ne olduğunun tam olarak tespit edilmesidir.

Zarar azaltma denildiğinde akla gelecek ilk kavram “dayanıklılık” olmalıdır. Koruma ve önlemede afet veya acil durumun olmaması veya savuşturulması amaçlanırken bu kavram altında artık meydana gelen bir afet ve acil durumdan mümkün olduğunca az hasarlı bir şekilde çıkılması amaçlanmaktadır. Özellikle ulaştırma altyapısının, bulunduğu bölgenin afetselliği göz önüne alınarak dizayn edilmesi, ulaştırma araçlarında zarar azaltma amaçlı önlemlerin alınması ve bunların bilinmesi bu kavram kapsamında alınması gereken tedbirleri oluşturmaktadır.

Müdahale safhası, afet ve acil durum aşamalarından ulaştırmanın en etkin kullanıldığı safhadır. Ulaştırma, bu safhada oldukça kritik bir rol oynamaktadır. Yerine ulaşması gereken arama kurtarma ekiplerinden, sağlık ekiplerine; yiyecek ve içecekten, ilaçlara kadar birçok hayati öneme sahip personel ve araç gerecin zamanında yerlerine ulaştırılamaması telafisi mümkün olmayan sonuçlara yol açabilir.

safhası birçok kurumun birlikte uyum içerisinde hareket etmesi gereken bir süreci gerektirir. Tüm afet ve acil durumda kurumların bir arada hareket etmesi her bir kurumun birbirinden beklentilerinin yerine getirilmesi gerekmektedir. Müdahalenin etkin bir şekilde gerçekleşmesi için ulaştırma kurum ve kuruluşlarının diğer kurum ve kuruluşlardan beklentileri, ulaştırma kurumlarının kendi içindeki görev dağılımı ve bu rolleri üstleneceklerin hangi zamanlarda devreye girecekleri gibi kritik görev tanımlamalarının önceden belirlenmesi önemli bir konudur.

Afet ve acil durum sonrası yaraların sarıldığı safha iyileştirme safhası olarak karşımıza çıkmaktadır. Burada önemli olan afet ve acil durum sonrası öğrenilen derslerle birlikte daha güçlü, daha akıllı ve daha güvenli bir toplum ortaya çıkarabilmektedir. İyileştirme sonrası afet öncesine göre daha dayanıklı ve daha sürdürülebilir bir ulaştırma anlayışının ortaya çıkması beklenmelidir. Bunun için afet ve acil durum sırasında yaşanan aksaklıklar, taşımalar, rutin faaliyetler vb. diğer aktivitelerin her ulaştırma modu bazında raporlanması ve bu raporların bir arada tutulması gerekmektedir. Afet sonrası bu raporların değerlendirmesi yapılması ve buna göre iyileştirme safhasına geçilmelidir. Raporlara;

• Mevzuat eksikliği ya da boşluğundan kaynaklanan bir problem yaşandı mı?
• İletişim kaynaklı bir problem yaşandı mı?
• Ulaştırma planlarının eksiklikleri nelerdir?

gibi muhtelif sorular sorularak ideal bir plana ulaşma çabası içinde olunmalıdır.

Yasal Mevzuat ve Yükümlülükler

Uluslararası Mevzuat

Hâlihazırda afetlere yönelik mevcut yasal düzenleme içinde uluslararası afet müdahale ile ilgili tek bir yasal çerçeve bulunmamakla beraber, konuyla ilgili çeşitli çok taraflı, iki taraflı anlaşma, bildirge, rehber, model ve bağlayıcı olmayan araç vardır ve bunlar söz konusu kapsamlı bir mevzuatın yokluğundan doğan eksiklikleri gidermede büyük ölçüde fayda sağlamaktadır. Uluslararası afetlerde iletişimin düzenlenmesine yönelik bağlayıcı özelliği bulunan Tampere Sözleşmesi, Şikago Uluslararası Sivil Havacılık Sözleşmesi, Uluslararası Deniz Trafiğini Kolaylaştırma Sözleşmesi bunlara örnek verilebilir.

Bu mevzuatlar genellikle kara yolu acil durum planlaması veya deniz yangınlarına müdahale gibi ulaştırma modu bazında uygulanmakta olan planları beraberinde getirmektedir. Standart olarak tüm modları içerecek şekilde düzenlenmiş ulaştırma afet yönetimine ilişkin bir uygulama uluslararası uygulamalarda görünmemektedir. Genellikle kurumlar görev alanlarına ilişkin kendi acil durum planlarını ortaya koymaktadırlar. Afet ve acil durumlarda uygulanmak üzere uluslararası bir afet müdahale hukuku oluşturma çabaları devam etmektedir ve bunun en somut örneği 30 Kasım 2007 tarihinde Cenevre Konvansiyonu ve Uluslararası Kızılay ve Kızılhaç’a üye ülkelerin oybirliğiyle kabul ettikleri Uluslararası Afet Müdahale Hukuku, Kuralları ve Prensipleri (IDRL) olarak öne çıkmaktadır. IDLR’ de sürat hususunun ön plana çıktığı, ülkelerin uygulamakta olan ulaşım prosedürlerinin hızlandırılması ve sadeleştirilmesinin beklendiği vurgulanmaktadır.

Modern afet ve acil durum yaklaşımında, müdahale safhasından daha çok müdahale safhasına gelmeden olayları önleme yani zarar azaltma ve hazırlık safhalarının önem kazandığı görülmektedir. Bu yaklaşımın en önemli unsuru birçok kurum, kuruluş, birey, vb. faktörlerin bir arada ve koordinasyon içerisinde çalışıyor olmasıdır. Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) bulunan ve ülkemizdeki Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) muadili olan FEMA (Federal Afet Yönetim Ajansı) söz konusu tanımlamaları ve beklentileri tanımlama açısından güzel bir örnek teşkil etmektedir.

Ulusal Mevzuat

Ulusal mevzuatımızın ise uluslararası uygulamalar ile benzeşen yönleri olduğu gibi ayrılan kısımları da bulunmaktadır. önemli rol oynamaktadır. 2009 yılından önce 3 farklı kurum tarafından yürütülen afet-acil durum ve savunma işleri, 2009 yılında 5902 sayılı yasayla Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’nın (AFAD) kurulmasıyla birlikte tek elden yürütülmeye başlanmıştır.

Ülkemizde ulaştırmayla ilişkili olan ve afet ve acil durumlara yönelik atıflarda bulunan mevzuatlar dâhilinde Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı ve AFAD afet öncesi, sırası ve sonrası gerekli iş ve işlemleri yerine getirmektedirler. Afet ve acil durumlarda ulaştırma yönetimi tam olarak bu mevzuatlar çerçevesinde hareket etme kabiliyeti olarak da tanımlanabilir.

AFAD Yönetimi Başkanlığı tarafından ortaya konulan Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) ile yukarıda sayılan mevzuat hükümlerinin uygulanması için hizmet grubu planları ortaya konularak kanun, yönetmelik, genelge vb. mevzuatta soyut olarak yer alan söz konusu hükümler bir ölçüde pratikleştirmeye çalışılmaktadır. Her türlü afet ve acil durum için hızlı, etkili ve kapsamlı bir müdahale organizasyonu oluşturan Türkiye Afet Müdahale Planıyla (TAMP); daha kısa zamanda, daha geniş alanda, daha çok hayatın kurtarılması, kaynakların etkin kullanımı ile müdahale çalışmalarının hızlı bir şekilde gerçekleştirilmesi, ekonomik ve sosyal kayıpların en aza indirilmesi ve kesintiye uğrayan yaşam faaliyetleri en kısa sürede normale dönmesi amaçlanmaktadır. Bu kapsamda, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı sorumluluğuna da yukarıda sayılan 4 planın hazırlanması ve uygulanması sorumluluğu verilmiştir.

TAMP Kapsamında Nakliye Organizasyonu

TAMP kapsamında UAB’a verilen afet ve acil durum müdahale planlarından biri de Nakliye hizmetleri planının oluşturulması ve bu planın uygulamaya geçirilmesidir. Nakliye, taşımacılık faaliyetinin gerçekleştiği ulaştırma safhasıdır. Dolayısıyla, afet ve acil durumlarda taşımacılığın ne şekilde düzenleneceği, kontrol edileceği ve yönlendirileceği üzerinde durulması gerekmektedir.

Nakliye planlamasının ana koordinatörü hem ulusal düzeyde hem de yerel düzeyde ulusal otorite olması dolayısıyla Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığıdır (UAB). Ulusal düzeyde koordinasyon Bakanlık merkez teşkilatı tarafından yerine getirilir. Ulusal Nakliye Hizmetleri Grubu (NHG) planı içeriğinde ana çözüm ortakları ve destek çözüm ortakları hem yerel hem de ulusal düzeyde ayrı ayrı belirtilir. Kurumlardan beklentiler ve afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası neler yapılacağı açık açık tarif edilir. Planlama özellikle ulaştırma modu bazında gerçekleştiği için bazı kurum kuruluşlardan tüm ulaştırma modunda beklenti olabilirken bazılarından sadece tek modda destek sağlaması beklenir. Tarım ve Orman Bakanlığı gibi kurumlardan ise lojistik yönetiminin önemli unsurlarından olan depo desteği beklenmektedir.

Afet ve acil durum ulaştırma planlamasının başarılı bir şekilde uygulanması, yani müdahalenin gerçekleşmesi başarılı bir organizasyon yapısı ve etkin bir koordinasyon ile mümkündür. Bu kapsamda, ulusal düzeyde ve yerel düzeyde olmak üzere iki farklı ölçekte müdahale organizasyon şeması çizilebilir. Ulusal bazda koordinatör birim, sorumlu Bakanlık yani UAB, yerel bazda ise Bakanlık bazında Bölge Müdürlükleri olup bu müdürlükler hem Bakanlık birimleri olup hem de Valiliklere bağlı şekilde faaliyetlerine devam etmektedirler.

UNKE, ulusal bazda afet ve acil durumda nakliye hizmetlerine ilişkin karar veren en üst mercidir. UNKE içerisinde tüm ulaşım modlarından en üst yöneticilerin bulunduğu, tüm afet ve acil durum ulaştırma gidişatının izlendiği ve raporların değerlendirildiği birimdir. Bu ekip, tüm ülkede uygulanacak afet ve acil durum nakliye yönetim prensiplerinin çerçevesini çizmekte, diğer ekiplerin müdahale performansını değerlendirmekte ve afet sonrasında çıkarılan dersler doğrultusunda karar alarak müdahale yapısına yön vermektedir. Bir diğer deyişle afet ve acil durum nakliye yönetiminin üst karar alma organı burasıdır. Aynı zamanda, bu birim tüm nakliye hizmetleri doğrultusunda üst yönetime hesap verme sorumluluğunu taşımaktadır. Afet ve acil durum nakliye talep döngüsü içerisinde oldukça kritik bir rol oynayan UNKE, gelecek her türlü nakliye talebinin uygun mod seçimini yapmakla yükümlüdür.

Ülke bazında afet ve acil durumlarda müdahaleye ilişkin temel prensipler AFAD Yönetimi Başkanlığınca Afet ve Acil Durum Müdahale Hizmetleri Yönetmeliği ve TAMP kapsamında çizilmektedir. Bu çizilen çerçeve içerisinde nakliye hizmetlerine yönelik alınması gereken tedbirlerin uygulanması ve ulusal ve yerel planlara bu prensiplerin yerleştirilmesi yine UNKE sorumluluğunda bulunmaktadır.

Afet anında ise özellikle saha destek personelinin görevlendirilmesinin yapılması UNKE sorumluluğundadır.

İş akışlarının takibi ise iki şekilde UNKE tarafından takip edilir. Birinci sistemde, Afet Yönetim ve Karar Destek Sistemi (AYDES) ile Kaynak Envanter Bilgi Sistemi (KEBS) üzerinden elektronik takip, diğeri ise Nakliye Hizmetleri Grubu Planı’nda yer alan raporlar üzerinden fiziksel takip şeklinde olmaktadır.

UNKE her ne kadar merkez teşkilatı içerisinde yapılansa da, yerel teşkilatın ulusal ve yerel planla uyumlu çalışıp çalışmadığını denetlemek ve gerekli müdahalelerde bulunmak durumundadır. Afet ve acil durum seviyelerine göre sadece 3. ve 4. seviyelerde faaliyette bulunması beklenen UNKE, 1. ve 2. seviye afet ve acil durumlarda yerel teşkilatın çalışmalarını takip etmekle de sorumludur.

Afet ve acil durumda en çok kullanılacak ulaşım modu kara yolu modu olarak karşımıza çıkacaktır. Özellikle, esnekliği, kapıdan kapıya nakliye imkânı vermesi, özel ve pahalı altyapı gereksinimine ihtiyaç duymaması sebebiyle afet ve acil durumda sistemin kılcal damarlarına kara yolu ile ulaşmak mümkündür. Yolcu ve yük taşımalarında bu alana ilişkin teknik detayların bilinmesi oldukça önemlidir.

Hava yolu taşıması da tıpkı kara yolu gibi afet ve acil durumlarda öncelikli taşımalarda kullanılması gereken bir ulaşım modudur. Sağladığı hız avantajı başka hiçbir modda bulunmamakla birlikte maliyeti de bir o kadar yüksektir. Kara yolu taşımacılığında bulunan kapıdan kapıya taşımacılık hava yolu modunda olmadığı gibi çok yüksek oranda altyapı gereksinimine ihtiyaç duyar.

Afet öncesi yukarıda belirtilen kritik önemdeki yük ve yolcu taşımasının sorunsuz gerçekleşebilmesi adına yapılması gereken birtakım iş ve işlemler bulunmaktadır. Öncelikle mevcut havalimanlarının statüsünün sivil ve askeri olarak ayrılması, heliport alanlarının belirlenmesi ve bu alanlara ilişkin teknik birtakım detayların bilinmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Uçuş planlamaları için bu teknik detaylar oldukça önemlidir çünkü her hava taşıtı her hava meydanına iniş kalkış yapmak için uygun olmayabilmektedir.

Buna göre, havalimanı/heliport enlem-boylam bilgisi, ICAO/IATA Kodları, diğer ulaşım modları erişimi gibi teknik detayların bilinmesi oldukça önemlidir.

Deniz yolu taşımacılığı kara yolu ve hava yolu taşımacılığına göre afet ve acil durumlarda daha az kullanılan bir ulaşım modudur. Ancak son yıllarda düzensiz göçe neden olan yasadışı göçmenlerin deniz üzerinden hareket etmeleri, deniz kazaları, tekne yangınları gibi durumlar denizyolunda da etkin önlemler alınması gerekliliğini ortaya çıkarmıştır. Her ulaşım modunda olduğu gibi deniz yolunda da envanter çıkarılması yapılması gereken afet öncesi ilk iştir. Bunun için deniz taşıtları ve kıyı tesislerinin neler olduğunun bilinmesi ve bunların türlerine göre sınıflandırılması gerekir. Burada liman tipi, elleçleme kapasitesi, mavna taşıma gibi bazı detayların bilinmesi önem arz eder.

Demir yolu ulaşımı ise afet ve acil durumlarda en az yoğunlukta kullanılacak olan ulaştırma modu olarak görünmektedir. Özellikle ağır tonajlı yük taşımalarında, seferberlik ve savaş hallerinde tank taşımalarında ve deniz yolu ile birlikte kombine taşımacılıkta yoğun olarak kullanılmaktadır. Afet ve acil durumlar ise hızlı bir taşımayı gerektirdiğinden ve demir yolu ulaşımının gereksinim duyduğu ray altyapısının her yerde mevcut bulunmaması nedeniyle bu ulaşım modu diğer ulaşım modlarına göre daha az tercih edilir.

Talep Yönetimi-İş Akışı ve Raporlama

Afet ve acil durumlarda ulaştırma ve nakliye iş ve işlemleri sıfırıncı dakikadan itibaren nakliye talebinin yapılmasına bağlı olarak gerçekleştirilir. TAMP kapsamında oluşturulan hizmet gruplarının nakliye hizmetlerinin yerine getirilmesi ya da bunun dışında oluşabilecek diğer nakliye talepleri için bir başka birimden ulaşım talebi gelmesi gerekir. Bu talep, eğer ulusal boyutta ise Bakanlık merkez teşkilatında, eğer yerel boyutta ise valiliklerde oluşturulan afet ve acil durum yönetimi merkezlerinde değerlendirilerek karşılanır. Bu noktada özellikle afet seviyeleri önem kazanmaktadır. 1. ve 2. derece afetlerde yerel düzey imkânları, 3. ve 4. düzey afetlerde ise ulusal ve yerel düzey imkânları birlikte kullanılarak olaylara müdahale edilir.

Herhangi bir konuda ulaştırma talebi afet ve acil durumun yönetildiği AFAD tarafından, Bakanlıkça oluşturulan Ulusal Nakliye Koordinasyon Ekibi (UNKE)’ye veya illerde oluşturulan il afet ve acil durum yönetim merkezlerinden UNKE’nin yerel düzeydeki karşılığı olan İl Nakliye Koordinasyon Ekibi (İNKE)’ye ulaştırma talebi gönderilir. Talep UNKE ve İNKE’de değerlendirildikten sonra ivedilikle hangi tür ulaştırma moduyla söz konusu talep edilen nakliyenin gerçekleştirileceğine karar verilir veya yeterli bilgi bulunmaması dolayısıyla talep ediciye talep geri gönderilir. Ulaşım moduna karar verildikten sonra, UNKE’nin veya İNKE’nin altında yer alan ulaşım ekiplerine talep sevk edilir. Bu ekipler, afet öncesi yapmış oldukları çalışmalar neticesinde talebin niteliğine göre araç seçimi ve ulaşım altyapısının o anki durumu ve uygunluğunu da hesaba katarak daha önceden sözleşme yapılan firmaları göreve davet ederler, kamu kaynaklarının kullanımına öncelik veren bu ekipler destek çözüm ortaklarından da gerekli desteği talep edebilirler.