Ünite 1: Afet Yönetimi Sisteminin Tarihsel Gelişimi

Giriş

Afetler ve afet yönetimi sürekli gelişen bir öğrenme, araştırma, geliştirme ve uygulama alanıdır. Can güvenliği başta olmak üzere hayatın ve bilimin her alanıyla ilgili olması, bu alanda toplumun her kesiminde, tüm sektörlerde, yönetimin her kademesinde ve disiplinler arası çok boyutlu, çok paydaşlı işbirliğini ve katılımı gerektirmektedir.

Afet ve Afet Yönetimi Kavramları

Afetler ve afet yönetimi, çok çeşitli faktörlerden etkilenmektedir. Bu faktörler arasında, yerleşimlerde mevcut ve gelişmekte olan afet tehlike ve risklerinin çeşitliliği, afet geçmişinin ve edinilen derslerin varlığı, ülkelerin fiziksel, iklim ve nüfus özellikleri, kamu yönetimi ve kalkınma düzeyleri bakımından benzerlik ve farklılıkları; bilim dallarına özgü kavram ve yaklaşım farklılıkları, bilimsel çalışmalar ile saha uygulamaları ve yerel bilgi arasındaki uyum ya da uyumsuzluklar; çalışma yaşamındaki olağan kurumsallaşma ve faaliyet standartları ile afet yönetimi düzenlemeleri arasındaki benzerlik ve farklılıklar sayılabilir.

Afet, genel tanımlamayla, özünde toplumun bir kesiminin ya da tümünün baş edebilme kapasitesini aşarak olağan yaşam düzenini bozan, kayıplara yol açan ve olay yerinin dışından yardım gerektiren ciddi durum olarak kabul edilmektedir. UNISDR tarafından önerilen güncel terminolojide (2017) afet tanımının bileşenleri de şu şekilde tanımlanmaktadır:

• Tehlike (Hazard): Can kaybına, yaralanmaya ya da diğer sağlık bozucu etkilere, mal varlığının zarar görmesine, sosyal ve ekonomik işleyişin kesilmesine veya çevresel bozulmaya neden olabilen süreç, olgu ya da insan faaliyeti.
• Maruz kalma (Exposure): Tehlikeye açık alanlarda yerleşik insanların, altyapı, konut, üretim kapasitelerinin ve insana ait diğer somut varlıkların durumu.
• Zarar Görebilirlik (Vulnerabilitiy): Bireyin, topluluğun, varlıkların ya da sistemlerin tehlikelerin etkilerine karşı savunmasızlığını artıran fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel faktörlerin ya da süreçlerin belirlediği koşullar.
• Kapasite (Capacity): Bir organizasyon (örgüt), topluluk ya da toplumda afet risklerini yönetmek ve azaltmak ve dayanıklılığı güçlendirmek için var olan tüm güçlü yönlerin, özelliklerin ve kaynakların birleşimi.

Tehlikeler tek başına, zincirleme ya da birlikte ortaya çıkabilir ve her tehlike konumuna (ortaya çıktığı yer), büyüklüğü ya da şiddetine, oluş sıklığı ve olasılığına göre farklılık gösterebilir. Afet tanımlarının gelişimi, doğa olaylarının farklı yaklaşımlarla açıklanması, tehlikelerin fiziksel özelliklerine göre tanımlanması, afet türlerinin çeşitli kıstaslarla (ölçütlerle) adlandırılması ve sınıflandırılması, afet tanımının kayıp sayısı, ortaya çıkış şekli ile ilişkilendirilmesi, toplum üzerindeki çok yönlü etkisinin araştırılması vb. farklı süreçlerden geçerek, afet risk azaltmaya, toplumun afete dayanıklılığını geliştirmeye uzanan bir tarihi kapsamaktadır. Afet tanımlarının gelişimiyle ilgili başlıca konular şu şekilde özetlenebilir: Doğa olayları yakın geçmişe, 1970’lere kadar afet ile eş anlamlı kullanılmış ve yakın zamana kadar “doğal afet” olarak adlandırıla gelmiştir. Afetleri tetikleyen doğa kaynaklı tehlikelerin yanı sıra tümüyle ya da ağırlıklı olarak insan faaliyetleri ve tercihleriyle ortaya çıkan tehlikeler (insan kaynaklı tehlikeler) de söz konusu olabilmektedir. Teknoloji kaynaklı afetler, genel olarak, işletmelerde çoğunlukla insanların ve kurumların bilgisizlik, yanlış uygulama, bilerek ya da bilmeyerek ihmal, dikkatsizlik, denetimsizlik, tedbirsizlik, kurallara uyulmaması ya da mekanik veya teknik aksama vb. nedeniyle meydana gelen ve ağır can, mal ve çevre kayıplarına yol açan olaylardır. Afetler her zaman tek tehlikeden kaynaklanmamaktadır. Bazen iki ya da daha fazla sayıda afet birbirinden bağımsız olarak aynı anda ya da birbirini izleyerek art arda meydana gelebilir (compound disasters). Bir afet sonrasında, onun etkisi ya da tetiklemesiyle meydana gelen ve afet özelliği taşıyan olay ya da olaylar ikincil afet (secondary disaster) olarak da adlandırılmaktadır. Doğa ve teknoloji kaynaklı afetlerin yanında afet özelliği taşıyabilen insani krizler de gündemdedir. Birleşmiş Milletler ve uluslararası yardım kuruluşları tarafından Karmaşık Acil Durumlar (Complex Emergencies) olarak tanımlanan insani krizler, doğrudan siyasi parametrelerle ilişkili olan ve iç ve dış çatışmalar nedeniyle otoritenin kısmen veya tamamen çöktüğü, yaygın şiddet, can kaybı ve olağandışı nüfus hareketlerinin olduğu, sosyal ve ekonomik bakımdan yaygın hasara yol açan, büyük ölçekli ve çok yönlü insani yardım gerektiren, siyasi ve askeri nedenlerle insani yardımın engellenmesinin ya da önlenmesinin, insani yardım görevlileri için güvenlik risklerinin ortaya çıkmasının söz konusu olabildiği koşullardır.

Afetlerle ilgili işlevsel tanımlar, afet ve afet yönetimi araştırmaları ve uygulamaları bakımından kolaylaştırıcı olabilmektedir. Bu çerçevede, UNISDR ve ilgili çeşitli çalışmalarda kullanılan afet terim ve tanımlamalarına şu örnekler verilebilir:

• Ölçeğe göre tanımlama
• Meydana gelme (oluş) sıklığına göre tanımlama
• Etkilerinin ortaya çıkışına göre tanımlama
• Veri tabanı ölçütlerine göre tanımlama

Afet yönetiminin sistemleştirilmesinde kapsamlı (comprehensive) ve bütünleşik (integrated) yaklaşımla, tüm tehlikelerin, tüm aşamaların göz önüne alınması, tüm kurum ve kaynakların harekete geçirilmesi, toplumun katılımının sağlanması ve güçlendirilmesi esas alınmaktadır. Afet yönetimi aşamaları ile ilgili tanımlarda, sektör ve alan özelliklerine göre farklılıklar görülse de, afet yönetiminin günümüzde genel kabul gören temel yaklaşım ve prensiplerini (ilkeleri) şu şekilde özetlemek mümkündür:

• Kapsamlı Yaklaşım (comprehensive approach)
• Tüm Tehlikelerin Dikkate Alınması Yaklaşımı (all-hazards approach)
• Bütünleşik Yaklaşım (integrated approach)
• Afete Hazır, Dayanıklı Toplum (prepared, resilient community)

Afet Risk Azaltma

Afet riski UNISDR Terminoloji çalışmasında şu şekilde tanımlanmaktadır (2017): “Bir sistem, toplum ya da topluluğun belirli bir zamanda karşılaşabileceği, meydana gelme olasılığı tehlike, tehlikeye maruzluk, zarar görebilirlik ve kapasite ile bağlantılı olan, olası can kaybı, yaralanma veya varlıkların yok olmasına ya da zarar görmesine bağlı kayıplar”.

Ülkemizde ve dünyada afet risklerinin belirlenmesi ve değerlendirmesi çalışmalarında, günümüzde özellikle şu etkenler öne çıkmaktadır:

• İklim değişikliğinden kaynaklanabilen olumsuz etkiler,
• Hızlı kentleşme sürecinin, demografik, sosyal, ekonomik eğilimlerin doğal kaynaklar üzerindeki baskıları ve doğa kaynaklı tehlikelerle etkileşiminin olumsuz sonuçları.

Afet risk yönetimi, yeni afet riskini önlemeye, mevcut afet riskini azaltmaya, artık (kalıntı) riski yönetmeye, bu şekilde dayanıklılığı güçlendirmeye ve afet kayıplarını azaltmaya yönelik afet risk azaltma politikaları ve stratejilerinin uygulanmasıdır (UNISDR Terminolojisi, 2017). Afet risk yönetimi kapsamında gerçekleştirilmekte olan faaliyetler farklı nitelik ve özellikler gösterebilmektedir, örnek olarak aşağıdaki faaliyet gruplarından söz edilebilir:

• Önleyici afet risk yönetimi (prospective disaster risk management) faaliyetleri
• Düzeltici afet risk yönetimi (corrective disaster risk management) faaliyetleri
• Telafi edici afet risk yönetimi (compensatory disaster risk management) faaliyetleri
• Toplum tabanlı afet risk yönetimi (communitybased disaster risk management) faaliyetleri
• Afet risk azaltmada yerel, yöreye özgü bilgi ve uygulamalar (local and indigenous knowledge and practices)

Afet risk yönetimi kapsamında afet risk belirleme, değerlendirme ve önlem geliştirme çalışmaları merkezi, yerel ve kurumsal düzeyde karar vericiler ve uygulayıcılar için güvenilir, düzenli, uygulanabilir ve güncel bilgi kaynağı oluşturacak şekilde tasarlanmalıdır. Bu kapsamda dikkate alınması gereken başlıca konular ve faaliyet örnekleri şöyledir:

• Kurumsallaştırma
• Organizasyon ve İşleyiş
• Kapasitenin Güçlendirilmesi
• Kaynaklar

Afet risk yönetimi süreçleri başlıca şu faaliyetleri içermektedir:

• Afet risk değerlendirme çerçevesinde, afet riskini oluşturan faktörlerin (tehlike, tehlikeye maruzluk ve zarar görebilirlik) analizi
• Fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel bakımdan, yapısal ve yapısal olmayan zarar görebilirlik kaynaklarının belirlenmesi
• Afet risk azaltma önlemlerinin, her aşamada, sürdürülebilir kalkınma (sosyal, ekonomik, ekolojik sürdürülebilirlik) hedef, plan ve uygulamalarıyla bütünlük içerisinde uygulanması
• Afet öncesi ve sonrası tüm süreçler için finansal koruma araçlarının geliştirilmesi
• Afet halinde kurum, hane ve bireylerin korunması, kayıpların azaltılması
• Afet halinde müdahalenin zamanında, hızlı ve etkili olabilmesi için merkezi ve yerel düzeyde, görevli kurumlar ve sektörler arası kapsamlı ve koordine (eşgüdümlü) afete müdahale hazırlığı yapılması
• Afet sonrasında fiziksel, sosyo-ekonomik, çevresel ortam ve koşulların, eski riskler tekrarlanmadan ya da yeni riskler yaratılmadan, güvenli biçimde iyileştirilmesi ve yeniden inşası

Afet Yönetiminin Sistemleştirilmesi

Günümüzde hiçbir toplum afetlere yol açabilecek tehlikelerden tümüyle uzak değildir, ancak bu tehlikelerin risk oluşturmasını ve afete dönüşmesini kaynak ve olanakları ölçüsünde önleyebilir ya da kayıplarını mümkün olan en az düzeye indirebilecek şekilde önlem alabilir. Bununla birlikte, globalleşmenin (küreselleşme) ekonomik, sosyal, teknolojik, kültürel, politik ve ekolojik dengeleri etkilediği, karşılıklı bağımlılıkları artırdığı koşullarda hiçbir afetin etkileri meydana geldiği ülkenin sınırları içinde kalmamakta, her ülke afetlerin olumsuz etki ve sonuçlarıyla doğrudan ya da dolaylı olarak karşılaşmaktadır.

Dünyada afet yönetimi sisteminin gelişimi paylaşılan bazı benzer özelliklere rağmen ülkelere göre farklılık gösteren geniş bir yelpazede gerçekleşmektedir. Afet yönetimi sisteminin her ülkenin kendi özellikleri ve önceliklerine göre şekillenmesinde başlıca etkenler ülkelerin devlet yapısı ve hükümet etme şekillerindeki farklılıklar, fiziksel konumları ve maruz oldukları afet tehlikeleri, sosyal ve ekonomik kalkınma düzeyleri, siyasi otoritenin, merkezi ve yerel yönetimlerin afet yönetimine bakışı, afet yönetimine ayrılan ya da ayrılabilen finansal ve diğer kaynaklar, toplumların fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel zarar görebilirlik durumu ve her düzeyde baş etme kapasitesi, toplumun risk algısı ve süreçlere katılımı, ülkelerin geçmiş afet tecrübeleri ve edinilen dersler olarak sıralanabilir.

Türkiye’de afet yönetimine doğru gelişen süreç dünyada olduğu gibi, önce geçmişi 1. Dünya Savaşı’nın sivil halk için pasif korunma yaklaşımına uzanan Sivil Savunma hizmetleri çerçevesinde gelişmiş ve kriz durumlarına müdahaleden hareketle şekillenmiştir. Afet yönetimine yaklaşım uzun süre afet sonrası müdahaleye dönük ve bu müdahaleyi gerçekleştirmekle görevli ekipler için teknik bilgilendirme ve hazırlık ile sınırlı kalmıştır.

Afet Yönetimi ve Kalkınma

Afet yönetiminin kalkınmakta olan ülkelerin sosyal ve ekonomik kalkınma hedef, plan ve süreçleriyle hayati bağları vardır. Özellikle başta yoksulluk olmak üzere temel afet risk faktörlerinin azaltılması çerçevesinde, afet yönetiminin ülkelerin sosyal ve ekonomik kalkınma hedef, plan ve süreçleriyle hayati bağları ve bağlantısı, ülkelerin ve uluslararası platformların gündemine sürekli olarak girmiştir. Toplumun afet tehlikesi karşısında yaşamını ve temel fonksiyonlarını koruyabilme ve afetin olası fiziksel, sosyal, ekonomik, çevresel etkileriyle ileriye dönük planlarını kesintiye uğratmadan baş edebilme dayanıklılığına sahip olması için afet risk azaltma planlama ve uygulamaları, alınması gereken yapısal (structural) ve yapısal olmayan (non-structural) önlemler sürdürülebilir kalkınma ile bütünlük içerisinde değerlendirilmelidir.

Uluslararası güncel afet politikalarında da izlendiği üzere, afet riskini tetikleyen en önemli faktör olarak tanımlanan yoksulluk ile afetten zarar görebilirlik arasında doğrudan ve güçlü ilişki bulunmaktadır. Afet risklerinin azaltılması birey, toplum ve ülkelerin fiziksel, sosyal, ekonomik, çevresel zarar görebilirliğinin azaltılmasına bağlıdır.

Afete dayanıklılık, tehlikelere maruz kalan bir sistem, topluluk ya da toplumun tehlikenin etkilerine karşı, kendi temel yapı ve fonksiyonlarını risk yönetimiyle koruma ve yenileme dahil olmak üzere, zamanında ve yeterli biçimde karşı koyma, sönümleme, intibak etme (duruma uygun davranma), uyum sağlama, dönüşme ve iyileşme yeteneğidir (UNISDR Terminolojisi, 2017). Afete dayanıklılık tanımında belirtilen kapasite özellikleri ile ilgili işlevsel bir gruplama şöyledir:

• Etki azaltma (baş etme/sönümleme) kapasitesi (Absorptive/coping capacity)
• Uyum geliştirme kapasitesi (Adaptive capacity)
• Dönüştürme kapasitesi (Transformative capacity)

Afete dayanıklılık ile hedeflenen, ülke, toplum ve hanelerin, tehlikelerin yol açabileceği ani ya da uzun süreli olumsuz etkilerle, temel yapı ve fonksiyonlarını korumak suretiyle, yaşam koşullarını sürdürerek ya da ileriye dönük planlarından vazgeçmeden dönüştürerek baş edebilmeleridir. Bu çerçevede, öncelik verilen konular, can kayıplarının önlenmesi, kritik altyapıların korunması, yapısal ve yapısal olmayan güvenliğin sağlanması, olağan faaliyetin, iş sürekliliğinin, geçim kaynaklarının korunması, sosyal ve kurumsal sistemlerin korunması, çevrenin, doğal kaynakların, kültürel mirasın korunması ve dayanıklılığın farklı zarar görebilirlik alanlarında da yaygınlaştırılmasıdır.