Ünite 1: Anayasayı Değiştirme Sorunu

Anayasayı Değiştirme Sorunu

Bir devletin anayasasını yapma iktidarını ifade eden, kurucu iktidar, anayasanın öngördüğü kurallar çerçevesinde yasama, yürütme ve yargı fonksiyonlarının yerine getirilmesi anlamına gelen kurulmuş iktidardan farklı bir anlama sahiptir. Bu nedenle, bu iki iktidar türünün kullandıkları yetkilerin hukuki sınırları bakımından önemli derecede fark bulunmaktadır. Buna göre; kurucu iktidarın yetkilerini sınırlayan herhangi bir hukuk kuralı yokken kurulmuş iktidar, kurucu iktidarın çizdiği sınırlar çerçevesinde hareket edebilmektedir.

Asli Kurucu İktidar

Kendisini sınırlayacak bir hukuk kuralının bulunmadığı asli kurucu iktidar, bir devletin anayasasının tümden yapılması ve yeniden yapılması sürecidir. Çoğu zaman, bir ülkenin bağımsızlığına kavuşması ya da anayasal düzenin ihtilal, hükümet darbesi, iç savaş, bölünme, yabancı işgal gibi nedenlerle kesintiye uğrayarak bir hukuksal boşluğun doğması üzerine ortaya çıkan bu iktidar türü, fiili iktidarı elinde bulunduran sosyal gücün ifade etmektedir. Bir ülkenin, böyle bir kesinti olmaksızın da tümüyle yeni bir anayasa yapması mümkündür. Bu nedenle asli kurucu iktidarı belirleyen asıl faktör, bu iktidarı sınırlayacak herhangi bir hukuk kuralının mevcut olmamasıdır.

Anayasa yapma modellerini “monarşik” ve “demokratik” olarak iki başlıkta toplamak mümkündür. Buna göre:

• Monarşik Yöntemler
  1. Ferman Yöntemi: Sınırsız yetkilere sahip olan bir monarkın bu yetkileri sınırlamak amacıyla tebaasına bir anayasa sunmasıdır.
  2. Misak Yöntemi: Monarkın yeni anayasayı feodal beyler veya halkın temsilcisi olan bir parlamentoyla hazırlamasıdır. Bu yöntemde monark, anayasanın içeriğini tek başına değil; feodal beylerle veya parlamentolarla birlikte iki taraflı bir işlemle belirlemektedir.
• Demokratik Yöntemler
  1. Kurucu İktidar: Milli egemenlik teorisinden kaynaklanan asli kurucu iktidar yönteminde, anayasa yapma iktidarı millet adına, milletin temsilcilerinden oluşan bir organ tarafından kullanılır. Bu organ ise kurucu meclis veya konvansiyon olarak adlandırılmaktadır.
  2. Kurucu Referandum: Bu yöntem itibarıyla halk, anayasanın yapımı sürecinin iki aşamasında da rol oynamakta ve bu çerçevede anayasayı hazırlayacak olan organın üyelerini belirlemekte ve bu organın hazırladığı metni kabul veya reddetmektir.

Tali Kurucu İktidar

Yürürlükteki anayasayı, asli kurucu iktidarın öngördüğü kurallar çerçevesinde değiştirebilen tali kurucu iktidar, bu özellik nedeniyle hukuken sınırlanmış bir iktidar olarak tanımlanmaktadır. Tali kurucu iktidarın bağlı olduğu sınırlamaları, “içerik”, “zaman” ve “biçim” olmak üzere üç boyutta ele almak mümkündür. Buna göre:

• İçerik Sınırlaması: Anayasanın bazı hükümlerine değişmezlik izafe edilmesidir.
• Zaman Sınırlaması: Süre ve dönem yasağı olmak üzere iki şekilde ortaya çıkmaktadır. Süre yasağı, anayasanın yürürlüğe girmesini takiben belirli bir süre geçmedikçe değiştirilememesini ifade ederken; dönem yasağı ise anayasanın herhangi bir hükmünün belirli dönemlerde değiştirilememesidir.
• Biçimsel Sınırlar: Katı anayasa sisteminde anayasanın içerdikleri hükümlerin değiştirilmesi konusunda özel yöntem kurallarına yer verilmesini ifade eden biçimsel sınırlar, anayasa değişikliği sürecinin teklif, görüşme, kabul ve onay safhalarında ortaya çıkabilir.

Osmanlı-Türk Anayasalarında Anayasayı Değiştirme İktidarı

Osmanlı-Türk anayasalarından 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu hariç hepsinin katı anayasa modelini benimsediği görülmektedir. 1876 Kanun-i Esasi’de anayasa değişikliği tekliflerinin kabul edilmesi için bu tekliflerin Meclis-i Mebusan ve Meclis-i Ayan’da her iki Meclisin üye tamsayılarının üçte ikisi tarafından benimsenmesi kuralına yer verilmiştir.

1924 Anayasası ise anayasa değişikliği teklifinde bulunma yetkisini TBMM üye tamsayısının üçte birine sunarken; anayasa değişikliklerinin TBMM’nin üye tamsayısının üçte ikisi tarafından kabulünü öngörmüştür. Anayasa, cumhurbaşkanına anayasa değişiklikleri üzerinde onay yetkisi tanımamış ve anayasayı değiştiren kanunları TBMM’ne bir kez daha görüşülmek üzere iade edemeyeceği açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca bir içerik sınırlaması olarak da devlet şeklinin cumhuriyet olduğunu düzenleyen 1. maddenin değiştirilmesi de yasaklanmıştır.

1961 Anayasası’nda da anayasa değişikliklerinin teklifi, TBMM üye tamsayısının en az üçte birine ait olduğu kuralına yer verilmiştir. Yine görüşme usulü bakımından anayasa değişikliği tekliflerinin TBMM’de ivedilikle görüşülmesi yasaklanmış ve değişiklik teklifinin her iki meclisin üye tamsayısının üçte ikisi tarafından kabul edilmesi koşulu getirilmiştir. Cumhurbaşkanına anayasayı değiştiren kanunlar üzerinde onay yetkisi tanınmamış ve anayasayı değiştiren kanunları bir kez daha görüşülmek üzere meclise iade edemeyeceği de açıkça hükme bağlanmıştır. Ayrıca bir içerik sınırlaması olarak da devlet şeklinin cumhuriyet olduğunu düzenleyen 1. maddenin değiştirilmesi de yasaklanmıştır.

1982 Anayasası’nda da anayasayı değiştirme teklifinde bulunma yetkisi, TBMM üye tamsayısının en az üçte birine aittir. Teklifin yazıyla olacağı düzenlendiği gibi anayasanın değiştirilmesi hakkındaki tekliflerin Genel Kurulda iki defa görüşüleceği de hükme bağlanmıştır.
Değiştirme teklifinin kabulü, Meclisin üye tamsayısının en az beşte üç çoğunluğunun gizli oyuyla mümkün kılınmış olup cumhurbaşkanına anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları, bir daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderebilme yetkisi de sunulmuştur. Halkoylaması aşamasının da öngörüldüğü 1982 sisteminde, Meclis tarafından üye tamsayısının en az beşte üçü ile veya üçte ikisinden az oyla kabul edilen anayasa değişikliği hakkındaki kanun, Cumhurbaşkanı tarafından Meclise iade edilmediği takdirde zorunlu olarak halkoyuna sunulmak durumundadır. Doğrudan veya cumhurbaşkanının iadesi üzerine, Meclis üye tamsayısının en az üçte iki çoğunluğu ile kabul edilen anayasa değişikliğine ilişkin kanun veya gerekli görülen maddeleri ihtiyari olarak cumhurbaşkanı tarafından halkoyuna sunulabilir. Ayrıca anayasa, 4. maddesiyle ilk üç maddenin değiştirilmesinin teklif dahi edilemeyeceğini hükme bağlayarak bu maddelere değişmezlik izafe etmiş ve var olan içerik sınırlılığının kapsamını da genişletmiştir.

Anayasa Değişikliklerinin Yargısal Denetimi

Anayasa değişikliklerinin anayasaya uygunluk yönünden yargı denetimine bağlı kılınması, iki yönlü bir olgudur. Bunlardan biri, anayasa değişikliklerinin, şekil kurallarına uygunluğunun denetlenmesidir ki 1982 Anayasal sistemi bunu “teklif çoğunluğu”, “görüşme sayısı” ve “kabul çoğunluğu” itibarıyla öngörmektedir. Buna karşın içerik denetimine ilişkin olan esas yönünden anayasaya uygunluk denetimi yine anayasa 148. madde hükmü çerçevesinde yasaklanmıştır. Bu denetimi gerçekleştirme yetkisi 1961 Anayasası’ndan beri Anayasa Mahkemesi’ne tanınmıştır.