Ünite 3: AB Kurumları ve Politika Yapım Süreci

Giriş

Avrupa Birliği (AB), yedi adet kurum ve pek çok organ aracılığıyla faaliyet göstermektedir. AB’nin kurumsal yapısı, “asli / yapısal” ve “tali / işlevsel” olarak ikiye ayrılabilir. Asli / yapısal nitelikte olmak, ana hatlarıyla bağlayıcı karar alabilmeyi, düzenleyici işlem yapabilmeyi ve politika belirleyebilmeyi içerir. Buna karşılık tali / işlevsel nitelikte olmak, genel olarak belirli alanlarda sınırlı bazı işlevleri yerine getirmeyi ve asli / yapısal kurumlara yardımcı olmayı içerir.

AB, başta bu kurumlar ve organlar ile olmak üzere, politika yapım süreci yürütmektedir. Bununla birlikte AB, politika yapım süreci yürütmek için, öncelikle, bir politika alanı bakımından yetkilendirilmiş olmalı ve bu yetkiyi, kural olarak, katmanlı yetki ve orantılılık ilkelerine uygun kullanmalıdır.

Avrupa Birliği’nin Kurumları

AB’nin kurumları; Avrupa Parlamentosu, Komisyon, Konsey, AB Zirvesi, AB Adalet Divanı (ABAD), Avrupa Merkez Bankası (AMB) ve Sayıştay olarak belirlenmiştir. Ayrıca AB’nin organlarının başlıcaları olarak Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Avrupa Yatırım Bankası (AYB) ve Avrupa Ombudsmanı bulunmaktadır.

Avrupa Parlamentosu, Birlik vatandaşlarını ve onların siyasi görüşlerini ya da demokratik çıkarlarını temsil eder. Parlamento, Birlik vatandaşlarının temsilcisi olarak toplam 751 üyeden oluşur. Parlamento başkanı da bu sayıya dâhildir. Vatandaşların temsili, üye devlet başına en az 6 ve en çok 96 üye olmak kaydıyla, “azalan şekilde orantılı” olarak sağlanır. Parlamento üyeleri, vatandaşı oldukları üye devlete göre gruplaşmaz; aksine, siyasi eğilimleri çerçevesinde belirli bir siyasi gruba bağlı olur veya bağımsızdır. Parlamento Başkanı, Parlamento üyeleri arasından iki buçuk yıllık bir dönem için seçilir ve öz olarak Parlamentonun tüm etkinliklerini yönetir.

Avrupa Parlamentosu, esas olarak yasama, bütçe ve siyasi denetim ile ilgili olanlar olmak üzere üç türlü yetkiye sahiptir. Birincisi, Parlamento, “olağan yasama usulü” ya da “özel yasama usulü” aracılığıyla yasama işlevini Konsey ile birlikte yerine getirir. İkincisi, Parlamento, AB’nin yıllık bütçesini Konsey ile birlikte belirler. Üçüncüsü, Parlamento, birtakım siyasi denetim yetkilerine sahip olup özellikle Komisyona karşı “güvensizlik oyu” vererek Komisyon üyelerini toplu olarak istifaya zorlayabilir.

Komisyon, AB’nin genel çıkarlarını temsil eder. Komisyonun oluşumu, üye sayısı ve üyelik yöntemi ile alakalıdır. Komisyon, her üye devletin birer vatandaşından oluşur. AB 28 üye devletli olduğundan Komisyon da 28 üyeden oluşur. Komisyon, beş yıllık bir dönem için görev yapar. Komisyonun iç örgütlenişi, başkan ve genel olarak iç örgütlenme ile alakalıdır. Komisyon Başkanı, diğer üyeler arasında eşitler arasında birinci sayılabilir; çünkü örneğin Komisyonun yönlendirici ilkelerini belirlemek, Komisyon üyelerine görevler ve talimatlar vermek ve Komisyon üyelerini istifaya davet etmek gibi birtakım Başkanlık yetkileri kullanır. İç örgütlenme yönünden Komisyon, kendi içinde kademeli olarak Genel Müdürlük, Müdürlük ve Birim şeklinde yapılanır.

Komisyon, esas olarak yürütme, idare, bütçe, dış ilişkiler ve gözetim ile ilgili olanlar olmak üzere beş türlü yetkiye sahiptir. İkincisi, Komisyon yetkilendirildiği ölçüde, yasama dışı tasarruflar, yani hem yetki devrine dayanan tasarruf hem de uygulama tasarrufu çıkarabilir. İdare yönünden Komisyon, AB hukukunun uygulanmasını sağlar. Birincisi, Komisyon oldukça sınırlı alanlar (örneğin AB rekabet hukuku) bakımından doğrudan idari sorumluluk üstlenmiştir. İkincisi, Komisyon çoğu alan yönünden dolaylı idari sorumluluk üstlenmiştir. Bu nedenle, AB hukukunun uygulanmasını üye devletler sağlar; Komisyon ise AB hukukunun üye devletlerde uygun biçimde uygulandığına ilişkin genel denetleyici kontrol yürütmekle yetinir. Bütçe yönünden Komisyon, bütçe taslağını hazırlar ve bütçeyi uygular. Dış ilişkiler yönünden Komisyon, özellikle uluslararası anlaşmalar ile ilgili öz olarak Konseyin verdiği yetki ile müzakereleri açar, yürütür ve uluslararası anlaşmayı imzalar. Gözetim yönünden Komisyon, üye devletlerden birinin AB hukukuna uygun hareket etmediği kanısına varırsa ihlal davası prosedürü çerçevesinde meseleyi ABAD önüne götürerek AB hukukunun ihlalini tespit ettirtebilir. Konsey, hükümetleri aracılığıyla üye devletleri temsil eder. Konseyin oluşumu, temsilciler ve toplantı kompozisyonları çerçevesinde ele alınmaktadır.

Konsey, her üye devletin bakan düzeyindeki bir temsilcisinden oluşur. Konsey, tek bir birim olmakla birlikte görüşülecek konuya göre farklı toplantı kompozisyonları hâlinde toplanır. Konseyin iç örgütlenişi; Başkanlık, Genel Sekreterlik ile Daimi Temsilciler Komitesi ve çalışma grupları ile alakalıdır. Konsey, kural olarak “nitelikli çoğunluk” ile ve istisnai olarak “basit çoğunluk” veya “oybirliği” ile karar alabilir.

Yasama yönünden Konsey, “olağan yasama usulü” ya da “özel yasama usulü” aracılığıyla yasama işlevini Avrupa Parlamentosu ile birlikte yerine getirir. Bütçe yönünden Konsey, AB’nin yıllık bütçesini Avrupa Parlamentosu ile birlikte belirler. Yürütme yönünden Konsey, sınırlı da olsa yasama dışı tasarruf olarak uygulama tasarrufu çıkarabilir. Dış ilişkiler yönünden Konsey, özellikle uluslararası anlaşmalar ile ilgili müzakerelerin açılması konusunda yetki verir, müzakere talimatlarını kabul eder, anlaşmaların imzalanması için yetki verir ve anlaşmaları akdeder.

AB Zirvesi, esas itibarıyla, devlet veya hükümet başkanlarının katılımıyla oluşur ve üye devletleri temsil eder. Birliğin en üst seviyede yetkili siyasi organıdır. 1974 yılından beri toplanan ve “Zirve” olarak adlandırılan söz konusu toplantılarda liderler Birlik politikalarının genel hatlarını belirler ve siyasi işbirliğinin bir parçası olarak uluslararası güncel konuları tartışırlar. AB Zirvesinin işleyişi, karar alma yöntemi ve genel olarak işleyişi ile alakalıdır. AB Zirvesi, kural olarak “konsensüs” ile istisnai olarak “oybirliği”, “nitelikli çoğunluk” veya “basit çoğunluk” ile karar alır. AB Zirvesi, esas olarak yürütme, anayasal ve kurumsal işlevler, politika belirleme olmak üzere üç türlü yetkiye sahip olup yasama yapamaz.

Adalet Divanı ve Genel Mahkeme ayrı ayrı oluşmaktadır. Adalet Divanı, her üye devletten gelen bir hâkimden oluşur ve 11 hukuk sözcüsü Adalet Divanına yardımcı olur.

Adalet Divanı ve Genel Mahkeme ayrı ayrı örgütlenmektedir. Hem Adalet Divanı hem Genel Mahkeme, iç örgütlenme ile ilgili olarak kimi yargılama birimlerine ayrılmıştır. ABAD, kurucu antlaşmaların öngördüğü davalara bakar ve bu davalar, kendi Usul Kuralları çerçevesinde hareket eden Adalet Divanı ve Genel Mahkeme arasında bölüşülmüştür.

Avrupa Merkez Bankası (AMB), esas olarak AB’nin para politikasının yürütülmesi ile ilgili olarak görev alır. AMB’nin oluşumu; AMB Yönetim Kurulu, AMB Guvernörler Kurulu ve AMB Genel Kurulu olarak ayrılır.

AMB Yönetim Kurulu, para politikasını uygular, AMB’nin gündelik işleyişi ile ilgilenir ve Guvernörler Kurulunun toplantılarını hazırlar. AMB Guvernörler Kurulu, AB’nin para politikasını belirlemek başta olmak üzere AMBS’nin görevlerini yerine getirmesi için rehber ilkeler ve kararlar kabul eder. AMB Genel Kurulu, tek para biriminden derogasyonu bulunan üye devletler nedeniyle üçüncü karar organı olarak görev yapar ve Avro üyesi olan ve olmayan devletler arasındaki işbirliği, koordinasyon ve istişare ile ilgilenir.

AMB ve AMBS; para politikası ve genel ekonomi politikaları, Avronun ihracı, denetim ve norm koyma ile ilgili olanlar olmak üzere dört adet yetkiye sahiptir.

Sayıştay, AB’nin dış hesap denetim kurumu olarak görev yapar. Sayıştay, her üye devletin bir vatandaşından oluşur. AB 28 üye devletli olduğundan Sayıştay da 28 üyeden oluşur.

Sayıştay’ın işleyişine göre; bir önlem, önce Birim içinde şekillenir, sonra sırasıyla Müdürlük ve Daire tarafından ele alınır. Bu önlem en son Sayıştay önüne gelir ve Sayıştay önlem ile ilgili nihai kararı verir.

Avrupa Birliği’nin Organları

AB’nin başlıca organları olan Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Avrupa Yatırım Bankası, Avrupa Ombudsmanıdır.

Ekonomik ve Sosyal Komite, çeşitli kesimlerin çıkarlarını temsil eden istişari nitelikli (danışma amaçlı) bir organdır. Komite, yedi adet (alt) “Kısım” hâlinde çalışır ve Komite görüş oluştururken bir raportör bu görüşü hazırlar. İlgili “Çalışma Grubu” bu görüşü görüştükten sonra ilgili “Kısım” bu görüşü ele alır ve son olarak Genel Kurul görüşü nihai hâle getirir.

Bölgeler Komitesi, bölgesel ve yerel çıkarları temsil eden istişari nitelikli bir organdır. Komite, belirli bir sayıdaki bölgesel ve yerel yönetim temsilcilerinden meydana gelir. Komite, altı adet (alt) “Komisyon” hâlinde çalışır ve Komite görüş oluştururken bir raportör bu görüşü hazırlar, ilgili Komisyon bu görüşü görüşür ve son olarak Genel Kurul görüşü nihai hâle getirir.

Avrupa Yatırım Bankası (AYB), AB’nin gelişimine katkıda bulunmak üzere kamu sektörü ve özel sektör projelerinin finansmanı ile ilgilenir. AYB, tüzel kişiliğe sahiptir. AYB’nin üyesi, AB’ye üye devletlerdir. Bu devletler, belirli bir miktar para ile AYB’nin sermayesine katılır. AYB, iç pazarın AB’nin çıkarları doğrultusunda dengeli ve istikrarlı bir biçimde gelişmesine katkıda bulunur ve bunun için örneğin az gelişmiş bölgelerin kalkınmasına yönelik projelere kâr amacı gütmeksizin krediler ve garantiler verir.

Avrupa Ombudsmanı, Birlik idaresinde kötü yönetimin önüne geçmek ve iyi yönetimi sağlamak için çaba harcar. Ombudsman, Avrupa Parlamentosu tarafından her Parlamento döneminin başında o Parlamentonun görev süresince seçilir.

Avrupa Birliği’nin Yetkisi

AB’de politika yapım süreci ile ilgili olarak; yetkinin varlığı, yetkinin kullanımı, yetkinin niteliği ve politika araçları açısından tespitlerin yapılmış olması gerekir.

AB, yetkilendirilme ilkesi gereğince, kurucu antlaşmalarda belirlenen hedeflere ulaşmak için, ancak üye devletler tarafından antlaşmalarda kendisine verilen yetkilerin sınırları dâhilinde hareket eder.

AB, yetkilendirilmiş olduğu bir politika alanı bakımından yetkisini kullanırken, kural olarak hem katmanlı yetki ilkesine (subsidiarite) hem de orantılılık ilkesine uygun hareket etmelidir.

AB’nin yetkili olduğu alanlar, üç ana ve iki spesifik kategoriye ayrılarak sınıflandırılmıştır:

1. Münhasır yetki,
2. Paylaşılan yetki,
3. Destekleyici, koordine edici ve tamamlayıcı yetki,
4. Ekonomi ve istihdam politikalarının koordinasyonu,
5. Ortak dış ve güvenlik politikası.

Avrupa Birliği’nin Politika Araçları ve Politika Yapım Süreci

Yasama tasarrufları ve yasama dışı tasarruflar ile açık koordinasyon yöntemi, AB’deki politika yapım sürecindeki en yaygın politika araçları olarak sayılabilir.

Yasama tasarrufu, yasama usulü ile kabul edilen hukuki tasarruf anlamına gelir ve yasama usulleri de olağan yasama usulü ve özel yasama usulleri olmak üzere ikiye ayrılır.

Olağan yasama usulü kurucu antlaşmada şöyle tarif edilmiştir: “Olağan yasama usulü, Komisyonun önerisi üzerine, Avrupa Parlamentosu ve Konsey tarafından bir tüzük, direktif veya kararın ortaklaşa kabulünü ifade eder.”

Olağan yasama usulü; öneri aşaması, ilk okuma aşaması, ikinci okuma aşaması, uzlaşma aşaması ve üçüncü okuma aşaması olmak üzere beş aşamadan oluşur.

Özel yasama usulü kurucu antlaşmada şöyle tarif edilmiştir: “Antlaşmalarda öngörülen belirli durumlarda bir tüzük, direktif veya kararın Konseyin katılımıyla Avrupa Parlamentosu tarafından veya Avrupa Parlamentosunun katılımıyla Konsey tarafından kabulü özel yasama usulünü oluşturur.”

Yasama dışı tasarruflar, yetki devrine dayanan tasarruf ve uygulama tasarrufu olarak ikiye ayrılmaktadır.

Yetki devrine dayanan tasarruflar şöyle tarif edilebilir: Komisyonun, bir yasama tasarrufunda, yasama tasarrufunun asli olmayan bazı unsurlarının tamamlanması veya değiştirilmesi için, genel uygulama kabiliyeti olan yasama dışı tasarruflar kabul etme yetkisi çerçevesinde kabul ettiği tasarruflardır.

Uygulama tasarrufu şöyle tarif edilebilir: Komisyonun ve yerine göre de Konseyin, hukuken bağlayıcı Birlik tasarruflarının uygulanması için yeknesak koşulların gerekli olması hâlinde çıkardığı tasarruflardır.

Açık koordinasyon yöntemi, bağlayıcılık içermeyen ve en iyi uygulamayı yayma ve belirli hedeflere erişmek için birbirine yakınlaşma üstüne kurulu bir politika aracıdır. Bu yöntem, ana hatlarıyla; yönlendirici ilkeler, göstergeler ve kısıtlar, yerel politikaya aktarma ve gözetim ve değerlendirme olarak dört unsur içermektedir.

Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP), kendine özgü politika araçları ve politika yapım sürecine tabi tutulmuştur. Bu politika alanında, ne yasama tasarrufu, dolayısıyla ne de yasama dışı tasarruf, ne de örneğin açık koordinasyon yöntemi gibi bir politika aracı kullanılır.

AB, ODGP’yi; genel yönlendirici ilkelerin belirlenmesi, birlik tarafından yürütülecek eylem ve tutumların belirlenmesi ve politikaların yürütülmesi için üye devletler arasında işbirliğinin sağlanması olarak üç şekilde yönlendirir.