Ünite 5: Avrupa Birliği’nde Kişilerin Serbest Dolaşımı ve Türk Vatandaşlarına Getirilen Kısıtlamalar

Giriş

Avrupa Ekonomik Topluluğunu oluşturan Roma Anlaşması’nın 3/C maddesi, ortak bir pazar kurulmasını kolaylaştırmak amacıyla “üye ülkeler arasında malların, işçilerin,(kişilerin) hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının önündeki engellerin kaldırılmasını” hükme bağlamıştır. Bu temel hüküm sebebiyle AB’ye sonradan katılacak olan ülkelerle müzakere başlıklarının ilk dördü, bu dört temel özgürlüğe ilişkindir. Avrupa Birliği olarak anılan eski ismiyle Avrupa Ekonomik Topluluğu 1 Ocak 1958 tarihinde Roma Anlaşması ile kurulduğunda, bu dört temel özgürlük üzerine inşa edilmiştir. Eğer bu dolaşımlar sağlanamaz ise AB bir ekonomik bütünleşme olmaktan çıkar, OECD gibi bir ekonomik işbirliği örgütü hâline gelir. Burada serbest dolaşımdan beklenen, bir üye ülke vatandaşının diğer bir üye ülkede dolaşması ve ekonomik faaliyette bulunmasıdır.

Avrupa Birliği’nde Kişilerin Serbest Dolaşımı

Serbest dolaşım, AB hukukuna göre dört temel haktan oluşmaktadır. Bunlar; açık işlere başvuru hakkı, iş bulabilmek için topluluk içinde seyahat hakkı, işin yapıldığı ülkede oturma (ikamet) hakkı ile işin sona ermesinden sonra veya emeklilik durumunda o ülkede oturma hakkıdır. İlk üç temel hak, Roma Anlaşması’nın 48’nci maddesinde yer almıştır. Son hak ise Konseyin 29 Mayıs 1976 tarih ve 1251/70 sayılı Tüzüğü ile tanınmıştır.

Avrupa bütünleşmesinin ilk döneminde serbest dolaşım hakkı, ekonomik olarak aktif kişilerle (işçiler, meslek sahipleri ve hizmet arz edenler) sınırlı tutulmuştur. Daha sonraki aşamada, yer değiştirme gerekçeleri ne olursa olsun, bütün Avrupa Birliği vatandaşlarını kapsayacak şekilde genişletilmiştir.

Serbest dolaşım ile ilgili mevzuat, mesleki niteliklerin tanınması, vatandaş hakları, işçilerin serbest dolaşımı ve sosyal güvenlik politikalarının koordinasyonuna ilişkin hükümler içermektedir. Dolayısıyla, bu alandaki düzenlemeler hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımına ilişkin mevzuatın yanı sıra, sosyal politika, istihdam, adalet ve iç işleriyle ilgili mevzuat ile de yakın ilişkilidir.

AB’de işçilerin serbest dolaşım hakkına ilişkin hükümleri, 15 Ekim 1968 tarihli ve 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü ayrıntılı olarak belirlemiştir. Tüzük, ayrımcılık yapılmamasına ilişkin hükümler de içermektedir. İşçiler ve işverenler herhangi bir ayrımcılık sonucunu doğurmayacak sözleşmeleri yapabilmekte ve uygulayabilmektedirler.

Amsterdam Anlaşması’nın 14. maddesinde ve Lizbon Antlaşması’nın 26. maddesinde “iç pazar, içinde malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının işbu Anlaşma hükümlerine göre güvence altına alındığı, iç sınırları olmayan bir alanı kapsar” şeklinde tanımlanan iç pazar kavramı ile vurgulanmıştır.

Günümüzde iç sınır kontrollerinin kaldırılmasıyla kişiler bir üye devlet içinde olduğu gibi Avrupa içinde de serbestçe hareket edebilmektedir. Böylece diğer bir AB ülkesinde okumak, çalışmak ya da emekli olmak mümkün olmuştur. Bu özgürlükler, Avrupa Vatandaşlığı ile somutlaştırılmıştır.

Avrupa Tek Pazarı’nın 1992 yılı sonunda tamamlanmasıyla kişilerin serbest dolaşımı tüm üye ülkelerde işlerlik kazanmıştır.

Avrupa Vatandaşlığı ve Serbest Dolaşım

AB vatandaşlığı, 1992 yılında Maastricht Anlaşması ile kabul edilmiş, Amsterdam Anlaşması (1997) ile vatandaşlığın kapsamı genişletilmiştir.

AB vatandaşlığı üye ülke vatandaşlarına;

• Serbest dolaşım ve ikamet hakkı,
• Yerel seçimlerde olduğu gibi Avrupa Parlamentosu’na seçilme ve oy kullanma hakkı,
• Kendi ülkesinin temsil edilmediği üçüncü ülkelerde bulunan diğer AB üyesi ülkenin temsilciliğinden yararlanma hakkı,
• Avrupa Komisyonu’na şikâyet hakkı, Avrupa Parlamentosu ve Ombudsman’ a dilekçe hakkını sağlar.

Altı aydır bir AB ülkesinde oturan diğer üye ülkelerin vatandaşları, karşılılık ilkesi saklı kalmak ve kendi ülkesinde belediye seçimlerinde oy vermemiş olmak şartıyla, bir AB ülkesinde belediye seçimlerinde oy kullanabilirler.

Türk Vatandaşlarının Avrupa Birliği’nde Serbest Dolaşımı

Türk iş gücünün Topluluk içinde dolaşımı Ankara Anlaşması’nın 12, Katma Protokol’ün 36-40’ncı maddelerinde düzenlenmiştir. Ankara Anlaşması iş gücünün serbest dolaşımının gerçekleştirilmesinin, Roma Anlaşması’nın 48-50’nci maddelerine dayandırılacağını belirtmiştir.

Serbest dolaşım, Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girişini izleyen 12’nci yılın sonu ile 22’nci yılın sonunda kademeli olarak gerçekleştirilecektir. Bu konuda izlenecek yöntemler, Konsey tarafından belirlenecektir (Md.12). Diğer bir deyişle serbest dolaşım 1 Aralık 1976-1 Aralık 1986 tarihleri arasında sağlanacaktır.

Türk işçilerinin serbest dolaşımı konusunda alınan temel hukuki düzenleme 20 Aralık 1976 tarihli ve 2/76 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’dır.

2/76 sayılı Karar’ın temel ilkeleri şunlardır:

• Birinci kademe 4 yıl olarak belirlenmiş ve 1 Aralık 1980 tarihinde sona ermiştir.
• Topluluk içinde 3 yıldır çalışan işçiler, üye devletler işçilerinin öncelikli hakları saklı kalmak şartıyla, aynı meslek faaliyet kolu ile bölgede kayıtlı ve normal şartlarla yapılan işlere girebileceklerdir.
• Topluluk içinde 5 yıldır çalışan işçiler, o ülkedeki tam ücretli işlere serbestçe başvurabileceklerdir.
• İşçilerin aile ve çocukları, bulundukları Topluluk ülkesindeki bölgesel eğitim imkânlarından yararlanabileceklerdir.

Ortaklık Konseyi 30 Haziran-1 Temmuz 1980 tarihlerinde yapmış olduğu toplantıda, ikinci aşamaya ilişkin 1/80 sayılı Kararı almıştır. 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’na göre;

• İkinci aşama 3 yıl olarak ve 30 Kasım 1983’de sona erecektir.
• Topluluk içinde 3 yıldır çalışan işçiler için 2/76 sayılı Karar’da sağlanan haklar geçerliliğini koruyacak, 5 yıllık çalışma süresi 4 yıla indirilecektir.
• Toplulukta çalışan Türk işçilerinin aile bireylerinden en az 3 yıl Topluluk ülkelerinde oturmuş olanlar, ikinci öncelikle her türlü işe başvurabilecek, 5 yıl oturanlar her çeşit ücretli işe girebileceklerdir.
• Ücret düzeyi ve sosyal haklar bakımından Türk işçileri aleyhine bir farklılık yapılmayacaktır.
• Türk işçi çocukları, bulundukları üye ülke çocukları ile eğitim, çıraklık ve mesleki eğitim imkânlarından aynı şekilde yararlanacaklardır.
• Ortaklık Konseyi, 1.6.1983-1.2.1983 arasında ikinci kademe uygulamasını gözden geçirecek ve üçüncü kademe için alınacak önlemleri hazırlayacaktır.

1/80 sayılı Karar ile Türk iş gücüne ek bazı imkânlar sağlanmış, ikinci öncelik uygulamasına devam edilmiştir. 12 Eylül 1980’den sonra Türkiye-Topluluk ilişkileri donmuş olduğu için, 1 Haziran 1983’den itibaren yapılması gereken Ortaklık Konseyi toplantısı gerçekleştirilememiştir. Böylece, Topluluk ile Türkiye arasında işçilerin serbest dolaşımını 1986 yılı başından itibaren sağlayacak üçüncü ve son kademeye ilişkin esaslar da belirlenememiştir.

1986 yılından sonra serbest dolaşımın otomatik olarak yürürlüğe girdiği görüşünü Topluluk ve özellikle Almanya kabul etmemekte direnmiştir. Bu durumda, konunun bir “hukuk sorunu” hâline getirilerek Adalet Divanı’nın görüşünün alınmasının yararlı olacağı düşünülmüştür.

Ankara Anlaşması’nın 25’nci maddesi, Anlaşma’dan doğan ihtilafların Ortaklık Konseyi tarafından çözümlenebileceğini veya bu konuda Adalet Divanına başvurulabileceğini belirtmektedir.

Roma Anlaşması’nın 177’nci maddesi ise Adalet Divanının, Topluluk organlarının (kurumlarının) yaptığı tasarrufların hukuka uygunluğunu denetleyebileceğini öngörmektedir. Fakat bunun için, üye ülke mahkemelerinde açılan bir dava sebebiyle ancak yorum için Divan’a gidilebilmektedir. Doğrudan üçüncü ülke vatandaşlarının Divan’a başvuru hakları yoktur.

AB ile müzakerelerde ikinci başlık olan İşçilerin Serbest Dolaşımı alanında çok az ilerleme kaydedilmiştir. 2011

Yılı İlerleme Raporu’nun değerlendirmesi şöyledir: “Başlık 2 İşçilerin serbest dolaşımı alanında çok az ilerleme kaydedilmiştir. Bu alandaki AB müktesebatını uygulamaya yönelik hazırlıklar erken aşamadadır.”

Katılım Anlaşmaları’nda Aday Ülkelere Kişilerin Serbest Dolaşımında Tanınan İstisnalar ve Geçiş Dönemleri

AB’ye 1994 yılından sonra üyelik başvurusunda bulunan 8 MDA ülkesi ile Güney Kıbrıs Rum Yönetimi ve Malta ile 14 Nisan 2003 tarihinde Atina’da Katılım Anlaşmaları imzalanmıştır. O dönemde AB’ye aday 13 ülkeden üçü dışında (Türkiye, Bulgaristan ve Romanya) 10’u, 1 Mayıs 2004 tarihinde AB üyesi olmuşlardır.

Üye ülkeler, katılımcı ülkelere karşı iki yıl süreyle kendi mevzuatlarını uygulamayı sürdürecektir. İki yılın sonunda, durum tekrar gözden geçirilecek, yapılan değerlendirme sonucu, iş gücü piyasasında ciddi bozulma veya bozulma tehdidi olan ülkeler, kısıtlamaları iki yıl daha sürdürebileceklerdir.

Geçiş dönemi beşinci yılda sona erecektir. Ancak, herhangi bir ülkenin iş gücü pazarının ciddi olarak bozulduğu saptanırsa o ülke için süre iki yıl daha uzatılabilecektir. Mevcut üyelerin durumlarını korumaya yönelik bu istisnalar çerçevesinde üye ülkeler, yedinci yılın bitimine kadar koruma önlemleri alabileceklerdir.

GKRY için geçiş dönemi öngörülmemiştir. Malta için AB ülkelerinden gelecek işçi girişlerine karşı yedi yıllık bir deregasyon tanınmıştır. Diğer sekiz ülkenin konumu ise karşılıklılık ilkesine göre düzenlenmiştir. İngiltere, İrlanda ve İsveç dışındaki AB üyesi ülkelerce 1 Mayıs 2004 tarihinde üye olan ülkelerin (Güney Kıbrıs Rum Yönetimi ve Malta hariç) vatandaşlarına, istinaden iki yıl daha uzatılabilecek olan, (2+3+2) beş yıllık bir genel geçiş dönemi uygulanmıştır. Finlandiya, Portekiz, İspanya, Yunanistan ve Hollanda uygulanan kısıtlamaları 1 Ocak 2007 tarihinde kaldırmıştır.

Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın Türk İşçilerinin Serbest Dolaşımı ile İlgili Olarak Aldığı Önemli Kararlar İle Diğer Mahkeme Kararları

ABAD kararları üye devletlerin yetkilileri ve mahkemeleri için bağlayıcıdır. Ulusal mahkemeler fiilen AB hukukunun mahkemeleri konumundadırlar. ABAD bu yöntemle en yüksek ve en son yargı mercii olduğu için denetleme ve yorumlamaya en son yetkili ve görevli tek otoritedir. Böylece ortaklık hukukunun tüm ülkelerde aynı anda uygulanması güvence altına alınmakta ve üye devletlerin mahkemelerinin bu sürece katılımları sağlanmaktadır. AB hukukunun üye devletlerde farklı yorumlanmasına izin verilseydi, bu hukuk düzeni tüm ülkeler için bir örnekliğini kaybederdi.

ABAD kararlarının AB hukukunun supranasyonal ayrıcalığa sahip olması, 1963 tarihli Van Gend (C-26/62) Kararı sonucunda mümkün olmuştur. Karar, Avrupa Toplulukları Kurucu Anlaşması’nın doğrudan uygulanabilirliğini ve AB hukukunun ulusal hukuka üstünlüğünü uygulamaya koyan ilk karardır.

Avrupa Birliği Adalet Divanının, 30 Eylül 1987 tarihli Meryem Demirel Kararı’ndan (12/86 sayılı) sonra 2/76, 1/80 ve 3/80 sayılı OKK ışığında günümüze kadar aldığı kararların 41’i ikamet, çalışma ve eşit muameleye, 6’i yerleşme hakkına, 4’ü ise sosyal güvenliğe ilişkindir. Avrupa Birliği Adalet Divanı´nın önemli kararları tarih ve sayısı ile birlikte Berlin Büyükelçiliği Çalışma ve Sosyal Güvenlik Müşavirliği tarafından 41 başlık altında verilmiştir.

Schengen Vizesi ve Türk Vatandaşlarının Serbest Dolaşımına Getirilen Hukuk Dışı Vize Engeli

Schengen Vizesi

Avrupa Birliği’nde vize konusunda toplu bir düzenleme yapmaya yönelik Schengen Anlaşması, (Schengen I) 14 Haziran 1985 tarihinde Lüksemburg’un Schengen kasabasında Fransa, Batı Almanya ve Benelüks ülkeleri arasında imzalanmıştır. Amacı, taraf ülkeler arasında tüm kara, deniz ve hava alanlarındaki sınır denetimlerini kaldırmak, sığınma ve vize politikalarına ortak bir yaklaşım yoluyla üye devletlerin dış sınırlarındaki vize denetimlerinin koordinasyonunu sağlamaktır.

Yaşanan sorunlar gerekçesiyle 23-24 Haziran 2011 tarihli AB Konseyi’nde, “Schengen işbirliğinin işleyişini tehlikeye atan istisnai durumlara kişilerin serbest dolaşımı ilkesine halel getirmeden müdahale etmek üzere yeni bir mekanizmanın hayata geçirilmesi” konusunda çağrıda bulunulmuştur. Avrupa Parlamentosu’nun 7 Temmuz 2011’de tarihli kararında yeni mekanizmanın serbest dolaşımı güçlendirmesi ve Schengen Alanı’nın yönetişimini iyileştirmesi vurgusu yapılmıştır.

Türk Vatandaşlarının Serbest Dolaşımına Getirilen Hukuk Dışı Vize Engeli

Avrupa Birliği ülkelerinin Türk vatandaşlarından Ekim 1980’den itibaren vize istemesi, iş gücünün serbest dolaşımının gerçekleştirilmesine engel oluşturan yasal olmayan çok önemli bir uygulamadır. Türkiye’ye ilk vize uygulayan Topluluk ülkesi Yunanistan’dır. Bu ülke AB’ye üye olmadan önce 24 Nisan 1965 tarihinde Türk vatandaşlarına vize uygulamaya başlamıştır.

Topluluk ülkelerinden Almanya ve Fransa 5 Ekim 1980, Benelüks ülkeleri 1 Kasım 1980, Danimarka 1 Mayıs 1981, İngiltere 22 Haziran 1989, İrlanda 10 Aralık 1989, İtalya 3 Eylül 1990, Portekiz 24 Haziran 1991, İspanya ise 1 Ekim 1991 tarihinden sonra Türk vatandaşlarından vize talep etmeye başlamıştır. ABAD, Eylül 1987-Aralık 2018 tarihleri arasında Türk vatandaşları ve şirketlerinin taraf olduğu 52 davada AB ülkelerinin yorumlarının geçersizliğini kabul etmiştir. Bu davaların önemli bir kısmı Vizesiz Avrupa konusuyla doğrudan ilgilidir.

Prof. Dr. Wolfgang Voegeli, Vizesiz Avrupa Raporu’nda Türk vatandaşlarına uygulanan vizenin hukuksuzluğunu ortaya koymuştur. ABAD tarafından etkileyici bir içtihat hukuku oluşturulmuş olmasına rağmen Türk vatandaşlarına serbest giriş hakkı tanınması için yapılacak en etkili mücadele, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Anlaşma’nın (ABİDA: TFEU) 258’nci maddesinin ihlal edilmesinden dolayı meydana gelen kayıp ve hasar tazminatı için üye ülkeye dava açmaktır.

16 Aralık 2013 Tarihli Türkiye-AB Geri Kabul Anlaşması

Türkiye ile AB arasında Vize Serbestisi Diyaloğu Mutabakat Metni ve Geri Kabul Anlaşması eş zamanlı olarak 16 Aralık 2013 tarihinde Ankara’da imzalanmıştır. Bu anlaşmalar ile Türkiye, Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının AB üyesi ülkelere vizesiz seyahat edebilmeleri ve bunun karşılığınsa Türkiye’nin kendi ülkesinden transit olarak AB üyesi ülkelere düzensiz olarak geçen 3. ülke vatandaşı veya vatansız göçmenleri geri alma taahhüdünde bulunmuştur. Geri Kabul Anlaşması, Avrupa’nın uzun zamandır yürüttüğü sınır kontrolünü sınırların ötesine taşımak politikasının bir sonucudur.

Anlaşmanın önemli hükümleri şöyledir:

• AB üyesine belgesiz olarak giden 3. ülke vatandaşları bu ülkelere girmeden önce son transit geçiş yaptıkları ülke Türkiye ise, belgesiz göçmenler geri kabul edilecektir.
• Yasadışı yollarla AB ülkelerine giden veya bu ülkelerde bulundukları sırada yasadışı duruma düşen Türk vatandaşlarını Türkiye geri alacaktır.
• Geri Kabul Anlaşmasının kapsamına İngiltere, İrlanda ve Danimarka girmediğinden, bu ülkelere gidişlerde vize muafiyeti hakkı doğmayacaktır.
• Türkiye yabancılarla ilgili işlemlerde AB müktesebatına uyum sağlayacak ve gerekli etkili uygulamaları gerçekleştirecektir.
• Türkiye doğusundan gelecek mülteciler için coğrafi sınırlandırmayı şimdilik kaldırmayacaktır. Siyasi, dinsel, mezhepsel gibi sebeplerle adı geçen coğrafyadan gelen kişileri Türkiye şimdilik mülteci kabul etmeyecektir.
• Türkiye sadece bazı uluslararası anlaşma, sözleşme ve protokollerden sadece vize muafiyeti ve Geri Kabul Anlaşmasının düzgün işlemesiyle doğrudan ilgisi bulunanlara taraf olacaktır.
• Vize muafiyeti süreci ve Geri Kabul Anlaşması ABAD’ın ortaklık hukukuna dayanarak Türk vatandaşları lehine vermiş olduğu kararlara halel getirmeyecektir.

Avrupa özel sektörünün temsilcisi olarak kabul edilen şemsiye örgüt Avrupa İş Dünyası Konfederasyonuna bağlı (Businesseurope) 9 üye kuruluş, 26 Temmuz 2012 tarihinde “Vize Engeline Hayır, Ekonomik Büyümeye İhtiyaç Var” başlığı ile yayınladığı bildiride, Rusya, Moldova, Türkiye ve Ukrayna ile vize süreçlerinin karşılıklı liberalleştirilmesine yönelik müzakerelerin sonuçlandırılması, diğer Doğu Avrupa ülkeleriyle de müzakerelerin başlatılması ve tüm bu ülkelere yönelik iş vizelerinin 2018’e kadar kaldırılmasını talep etmiştir. Almanya, Fransa, Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Finlandiya, İtalya, İspanya, Polonya ve Türkiye’den iş dünyası temsilcilerinin öncülüğünde hazırlanan çağrı metni ilgili AB kurumlarına iletilmiştir.