Ünite 4: Kamu ve Emek Piyasaları

Kamu Sektöründe Ücret ve İstihdamın Belirlenmesi

Ortodoks İktisat Teorisi, kamu sektörünün marjinal verimlilik ve kâr maksimizasyonu ilkelerine göre çalışmadığını varsayar. Bu modelde, kamu hizmetinin düzeyinin ve maliyetinin, seçmenlerin oy kullanarak taleplerini yansıttıkları demokratik mekanizmalarla belirlendiği varsayılır.

Kamu hizmeti talebi olarak, seçmenler kamu hizmeti miktarını ve bu hizmetlerin vergi ve benzeri yollarla bedelini ödeyeceğini bilirler ve sonrasında özel sektörün mal ve hizmetlerini satın alabilmek için ellerinde ne kadar para kalacağı ile ilgilidirler. Ayrıca üretilen kamu hizmetleri düzeyinin, istihdam edilen kamu çalışanlar sayısı ile orantılı olduğu varsayılır. Bu durumda, kamu otoritesi, seçmenlerin talepleri doğrultusunda ne kadar kamu hizmeti üreteceğine karar verir. Bu karar sürecindeki kısıtları, kamu bütçesi ile bu hizmetlerin topluma yükleyeceği maliyettir (vergiler). Diğer şeyler eşitken kamu hizmetlerinin maliyetlerindeki bir artışın, talep edilen kamu hizmeti miktarını azaltacağı öngörülür. Böylece, kamu çalışanlarının maaşlarındaki artış, devletin daha az kamu istihdamı tercih edeceği anlamına gelir. Kamu sektöründe kâr maksimizasyonu hedef olmadığı varsayılsa bile, bu modelde kamu çalışanlarına olan emek talep eğrisi negatif eğimlidir.

Sendika üyeliği arz-talep modeli, kamu çalışanları sendikalarının kamu sektörü emek piyasasındaki rolünü analiz etmek için kullanılabilir. Bu basit model, çalışanların sendika üyesi olma talebini, sendika üyesi olmanın maliyetine bağlı olarak ele alır. Öte yandan, sendikal faaliyet arzı, sendikanın grev, örgütlenme, lobicilik vb. faaliyetler için gerekli mali kaynaklarına, bu konuda ne kadar istekli olduklarına ve toplu sözleşme sürecinin maliyetlerine bağlı olarak belirlenir. Aynen özel sektörde olduğu gibi kamu sendikalarının üyelerinin ücretlerini yükseltme becerisi, kamu ve yerel birimlerdeki-belediyeler-çalışanlara olan emek talebinin ücret esnekliğine bağlıdır. Eğer kamu çalışanları sendikaları, ücretleri piyasa denge ücretinin üzerine çıkartmayı başarırsa sonuç L0-L1 kadar istihdam kaybı olacaktır. Bu kaybın büyüklüğü, talebin ücret esnekliğinin büyüklüğüne bağlı olacaktır.

Ortodoks teoriye göre, kamu hizmetlerinin çoğunun üretimi tek üretici olarak gerçekleştiği için, kamu çalışanlarına olan emek talebi katıdır; esnek değildir. Bunun anlamı, kamu çalışanlarının ücret artış talepleri piyasa güçleri tarafından sınırlanamaz. Ancak, kamu çalışanları yerine sermayenin ya da daha ucuz taşeron işçinin ikamesi her zaman mümkündür.

Kamu İstihdam Hizmeti ve Kamu İstihdamı

Kamunun, kamu istihdam hizmeti ya da aktif istihdam politikaları aracılığıyla emek piyasasına müdahale etmesinin gerekçesi, bir yanıyla beşeri sermayenin bir ülkenin kalkınması açısından taşıdığı önemle, diğer yandan da toplumsal refahı artırma hedefiyle ilişkilidir. Kamu istihdam hizmetinin savunulması adına aşağıdaki gerekçeler ileri sürülmektedir:

1. Bir kamu istihdam hizmetinin varlığı, emek piyasasının işleyişini daha etkin hâle getirebilir ve emek piyasası bilgilerinin saydamlığını artırabilir.
2. Kamu istihdam hizmeti, emek piyasasına erişimde eşitliğin sağlanması ve öbür türlü dezavantajlı konumda olacakların -kadınlar, gençler, göçmenler gibi-korunması açısından yararlı bir araçtır.
3. Kamu istihdam hizmeti, yapısal uyum politikalarının emek talebi üzerindeki olumsuz etkilerini telafi edebilir.
4. İşsizlik sigortası ve yardımlarının geçerli olduğu ülkelerde kamu istihdam hizmeti, bu yardımlardan yararlananların mümkün olduğu kadar kısa sürede iş bulup çalışmalarını sağlayacak önlemlerin alınmasına yarayabilir.

ILO’nun 1948 tarih ve 88 sayılı istihdam Hizmetleri Sözleşmesi, Kamu İstihdam Hizmetinin (KİH) rolünü ve kapsamını, örgütsel yapısını ve diğer organlarla ilişkilerini tanımlamaktadır. Sözleşmenin 1. maddesi, kamu istihdam hizmetlerinin ana görevini şöyle belirlemektedir:

1. ILO’nun bu sözleşmenin geçerli olduğu her bir üyesi, ücretsiz kamu istihdam hizmeti sağlayacak ya da bu alanda var olan düzenlemeleri sürdürecektir.
2. İstihdam hizmetinin temel görevi, gerektiğinde ilgili diğer kamu kuruluşları ve özel kuruluşlarla işbirliği hâlinde, tam istihdama ulaşılmasına ve tam istihdamın korunmasına, üretken kaynakların geliştirilmesine ve kullanılmasına yönelik ulusal programın ayrılmaz bir parçası olarak, istihdam piyasasının mümkün olan en iyi biçimde örgütlenmesini sağlamaktır.

KİH’in örgütsel yapısını etkileyen bir başka etmen de KİH’in hukuksal statüsü, yani bu hizmetin bir kurum olarak yasal düzlemde nasıl tanımlandığıdır. Genel olarak, KİH üç hukuksal kategoriden birine dâhildir:

1. Hükûmete veya Çalışma Bakanlığına tam bağlı icra kuruluşu olarak bakanlığının bir parçası olmak,
2. Sosyal tarafları temsil eden bir konseye bağlı özerk yönetim,
3. Özel kuruluşlar.

Bugün KİH’in gelişmiş ve geçici dönemindeki ülkelerde genel olarak yerli yerine oturmuş olmasına karşın, bu kurumun misyonu, stratejisi ve örgütlenmesi ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Ancak belli başlı faaliyetleri şu şekilde sıralanabilir:

1. İş ve işçi bulma
2. Emek piyasası enformasyon sistemlerinin gelişmesi
3. Emek piyasası uyum programlarının geliştirilmesi
4. İşsizlik yardımları
5. Düzenlemeci etkinliklerin yönetimi (göçmen işçiler, özel işçi gruplarının işe alınma yönetmelikleri, ruhsat düzenleme vb.)

Kamu Harcamalarının Emek Piyasalarına Etkileri

Kamu harcamalarının etkisi, Ortodoks iktisat teorisinde genel olarak genişletici yani talep artıcı etkileri yönünden analiz edilir. Kaynak tüketen kamu harcamaları olarak kamu istihdamı ve kamunun mal ve hizmet üretimi irdelenir. Daha önce incelendiği gibi bu noktada Liberal felsefe, kamu istihdamı ve kamunun mal ve hizmet üretiminin özel sektörünkine rakip olduğunu ve bu nedenle özel sektör istihdamını ve özel sektör üretimini azaltacağını vurgular.

Kamunun, katılım payı içermeyen karşılıksız transfer harcamaları kategorisi ise ekonominin kaynaklarının bireyler arasında yeniden dağılımına yol açar; işsizlik yardımları, engellilere yapılan ödemeler ya da borç faizleri gibi. Bu tip harcamalar toplam talebi etkileyerek, belirli tip emeğin talebinde değişikliğe yol açabilecektir.

Asgari Ücretle İlgili Yasal Düzenlemelerin Emek Piyasalarına Etkileri

Asgari ücret, çalışana geçimlik düzeyde belirli bir satın alma gücünü garanti eden minimum ücret düzeyidir. Asgari ücretin iki temel özelliğinden bahsedilir:

1. Asgari ücret klasik anlamda bir ücret türü olmayıp, ücret düzeylerinin tabanını ifade eden bir limittir.
2. Asgari ücret, tespit ediliş biçimi ne olursa olsun, ücretlerin belirli bir düzeyden aşağıya düşmesini önleyici niteliktedir.

Asgari ücret uygulamasının, ILO’nun uluslararası düzeyde geçerli sözleşmelerine yansıyan sosyal devlet, adalet ve eşitlik ilkeleriyle ilişkili tarihsel bir dayanağı vardır. Genel olarak işverenler asgari ücretin yükseltilmesine karşı çıkarlar, zira hem ücret maliyetleri yükselir hem de ortalama ücretlerin yukarı doğru çekilmesi nedeniyle sektörler arası ücret farklılıklarını etkiler.

İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği İle İlgili Düzenlemelerin Emek Piyasalarına Etkileri

Genel anlamda iş güvenliği kavramı çalışanların, işletmenin ve üretimin her türlü tehlike ve zararlardan korunmasını içermektedir. Dünya Sağlık Örgütü (WHO) ile Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) İş Sağlığı ve Güvenliğini, “Tüm mesleklerde işçilerin bedensel, ruhsal, sosyal iyilik durumlarını en üst düzeye ulaştırmak, bu düzeyde sürdürmek, işçilerin çalışma koşulları yüzünden sağlıklarının bozulmasını önlemek, işçileri çalıştırılmaları sırasında sağlığa aykırı etmenlerden oluşan tehlikelerden korumak, işçileri fizyolojik ve psikolojik durumlarına en uygun mesleksel ortamlara yerleştirmek ve bu durumlarına en uygun mesleksel ortamlara yerleştirmek ve bu durumları sürdürmek, özet olarak işin insana ve her insanın kendi işine uyumunu sağlamak” olarak tanımlamıştır.

Kamu Yönetimi Reformu ve Yeni Kamu Yönetimi

Son 30 yılda, bilgi ekonomisine referansla, sosyal politika ve refah ödemelerinin temel ekseni olan işsizlikten çok, işsizin niteliği üzerindeki vurgu, konuyla ilgili tüm ulusal ve ulusüstü kuruluşların raporlarında gözlemlenmektedir. Dolayısıyla sosyal politika ve işsizlik, yoksulluk gibi toplumsal sorunlar için üretilen diğer politikalar bireyselleştirilmektedir; işsizlik yapısal bir sorun olarak ele alınmamaktadır. Kamunun bu anlamdaki müdahalesi, artık bireyin güçlendirilmesine yöneliktir ve sosyal politikada geçerli olan anahtar sözcükler “istihdam edilebilirlik, esneklik, hayat boyu eğitim, uyum, girişimcilik, sosyal içerme”dir.

Bu dönüşüme uygun olarak kamunun da yeniden yapılanması önerilmektedir. Yeni kamu yönetimi 2000’lerin başından beri “yönetişim” eksenli ve bir dizi farklı ekonomik, istihdam, göç, araştırma-geliştirme, refah vb. kategorilerinde geliştirilen farklı politikalarla dönüşmektedir. Yeni Kamu Yönetimi (YKY) ile Açık Koordinasyon Metodu, iç içe geçen ve birbirlerini güçlendiren reformlar olarak kamu istihdamını ve dolayısıyla emek piyasalarını yeniden biçimlendirmektedir.

Yönetişim modelinde, kamu iktidarı yerine, bürokrasi, özel sektör ve STK’lerden oluşan yeni model yardımıyla, toplum-devlet arasındaki ilişkiler dönüştürülmektedir. Yönetişimde devlet, işleri yapan değil yönlendirendir. Yönetişimin temel amacı: Bireyleri, sivil toplum kuruluşlarını, iş dünyasını diğer bir ifadeyle toplumu yönetimle bütünleştirmek; politikaların belirlenmesinden uygulanmasına kadar toplumu önemli bir aktör olarak devreye sokmaktır.

Yönetişimci iktidar tarzında, kamu yönetimi 6 ilkede toplanmaktadır: Etkin kamu hizmeti, şeffaflık, hızlı ve adil yargılama, katılımcı yönetim ve yerelleşme. Etkin hizmet üretmenin koşulu;

• “finansmanı vergilendirmeyle değil; fiyatlandırmayla sağlayan,
• istihdamı, ömür boyu iş güvencesi nedeniyle rehavete kapılmış memurlukla değil, performansını sürekli sergilemek zorunda olan sözleşmeli personel eliyle yürüten,
• işlerini “arz odaklı değil”, piyasanın yaptığı gibi “talep odaklı” yapan bir bürokrasiye sahip olmaktır.” Bu yeni anlayış, özel kesim işletme kavramlarının ve tekniklerinin kamu kuruluşlarında uygulanmasını önererek, Weberyan bürokrasi anlayışı yerine, piyasa ilkelerine ve bireylerin memnuniyetine dayanan, esnek, karar verme katmanları daha düz, sonuca yönelik ve girişimciliğe önem veren bir anlayışı benimsemektedir.