Ünite 7: Emek Piyasası Politikaları

Giriş

İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin 23. maddesinde, “Herkesin çalışma, işini özgürce seçme, adil ve elverişli koşullarda çalışma ve işsizliğe karşı korunma hakkı vardır” denilmek suretiyle “çalışma hakkı”nın bir “insan hakkı” olduğu ifade edilmiştir. Çalışma hakkının doğal bir sonucu olan “işsizliğe karşı korunma hakkı” da yine aynı maddede vurgulanmıştır. Günümüzde, çalışma kişi için bir “hak”, bu hakkın yerine getirilmesi, yani bireyin işsizliğe karşı korunması da “sosyal devlet” kavramının temel unsurlarından biri hâline gelmiştir.

İşsizlik Sorununa Yaklaşımlar ve Emek Piyasası Politikaları

İşsizlik sorunu karşısında benimsenen yaklaşım ve politikalar ülkeden ülkeye değişim göstermektedir. Bu yaklaşımlar arasında bir uçta işsizlik sorununun çözümünü ekonomik gelişmeye bırakan liberal yaklaşımlar yer alırken diğer uçta ise bu sorunu toplumsal bir sorun olarak kabul eden ve istihdam politikalarına öncelikli bir yer veren yaklaşımlar bulunmaktadır.

Gelişmiş devletlerin bazıları işsizlik sorununu mücadele edilecek bir sorun olarak görmekte ve bu soruna köklü çözümler getirmeye, sorunu hafifletmeye yönelik aktif önlemler almaya çalışmaktadırlar. Gelişmekte olan ülkeler ise genelde işsizlik sorununun büyüklüğü ve maddi olanaklarının yetersizliği karşısında aktif politika üretme olanaklarından yoksun kalmaktadırlar.

İşsizlik sorunuyla mücadelede en etkin ve bilinen yöntem ekonomik büyümenin sağlanmasıdır. Ekonomide üretim kapasitesi ve yatırımlar arttıkça istihdam alanları da genişleyecek ve işsizlik sorunu azalacaktır. Ancak, ekonomik büyüme emek piyasasının bu önemli sorununu çözmede tek başına yeterli olamaz. Ekonomik büyümenin yanı sıra, işsizliğin türüne göre ve bu sorundan en fazla etkilenen gruplara yönelik bazı istihdam politikalarına da gereksinim duyulmaktadır.

İşsizlik sorunuyla mücadelede izlenen emek piyasası politikaları geleneksel olarak, işsizlik sigortası, işsizlik yardımı gibi işsizlere gelir desteği sağlamaya yönelik “pasif politikalar” ile işsizliği eğitim, iş yaratma, bilgilendirme ve işe yerleştirme faaliyetleri gibi doğrudan önlemlerle azaltmaya yönelik “aktif politikalar” olarak ikiye ayrılmaktadır.

Pasif politikalar, işsiz bireylere iş bulmak ya da istihdam yaratmak ve işsizlik oranlarını azaltmak yerine; işsizliğin bireysel ve toplumsal açıdan yarattığı olumsuzlukları gidermeyi amaçlamaktadır. Aktif politikalar ise işsiz bireyleri doğrudan işsizlikten kurtarmaya yönelik politikalardır. Bu iki tür politika da birbirlerine alternatif olmaktan ziyade birbirlerinin tamamlayıcısıdır.

Pasif Emek Piyasası Politikaları

Gelişmiş ülkelerde daha yoğun olarak uygulanan pasif emek piyasası politikaları, işsizliği önlemekten ziyade işsizliğin yarattığı bireysel ve toplumsal alandaki olumsuz sonuçları gidermeye yönelik politikalardır. Bu önlemler genel olarak işsizlik sigortası ve işsizlik yardımlarıdır.

İşsizlik sigortası, işsiz kalan bireyin ve ailesinin, işsizliğin ortaya çıkaracağı olumsuzluklardan daha az etkilenmesini ve dolayısıyla toplumsal dengeyi korumayı amaçlayan, sigortacılık tekniğine göre faaliyet gösteren bir sosyal sigorta dalıdır.

İşsizlik sigortasının kapsamı, idaresi, finansmanı, yararlanma koşulları, süresi ve miktarı ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. İşsizlik sigortası genel olarak kamusal kurumlar tarafından yürütülen bir sistemdir ve zorunludur. Kapsam bazı ülkelerde çok geniş olarak vatandaşlık veya yerleşiklik koşuluna bağlı olarak tüm çalışanları içerirken, birçok ülkede sektör, meslek veya istihdam türüne göre çeşitli kısıtlamalara tabidir.

İşsizlik ödemeleri Belçika haricinde sınırlı bir süre için yapılmaktadır. Ödeme süresi bazı ülkelerde kişinin yaşı, bakmakla yükümlü olduğu kişilerin varlığı veya bölgedeki işsizlik oranı gibi faktörlere bağlı olarak değişkenlik gösterebilmektedir. Ödemelerin miktarı çoğunlukla işsizin çalışırken elde ettiği ücrete bağlı olarak belirlenmekte ancak bazı ülkelerde geçmiş ücretten bağımsız sabit bir ödeme söz konusu olabilmektedir. Sistemin finansmanı genellikle işveren ve çalışan katkılarına bağlı olarak sağlanmaktadır.

Pasif politikaların araçlarından bir diğeri de işsizlik yardımıdır. İşsizlik yardımını işsizlik sigortasından ayıran temel farklılık, işsiz kalan kişinin pirim ödemiş olma zorunluluğunun olmamasıdır. Dolayısıyla işsizlik yardımının finansmanı tamamen kamu tarafından karşılanır.

İşsizlere minimum bir hayat standardı sunmayı hedefleyen bu uygulama, işsizlik sigortasında olduğu gibi işsiz kalmayı bazı kişiler açısından cazip hâle getirebilir. Bu nedenle pasif emek piyasası programlarının başarılı olabilmesi için gerek işsizlik sigortası ve gerekse de işsizlik yardımı ödemelerinin çalışma durumunda elde edilebilecek normal gelirden önemli ölçüde düşük tutulması gerekmektedir.

Aktif Emek Piyasası Politikaları

1948 yılında İsveçli iki iktisatçı Rehn ve Meidner, ilk kez aktif emek piyasası politikalarını tam istihdam amacını gerçekleştirirken enflasyonu kontrol altında tutan sosyal demokrat bir strateji olarak tanımlamışlardır.

Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) aktif emek piyasası politikalarını, “emek piyasasını ve işçilerin işle ilgili niteliklerini geliştirmek ve daha etkin bir emek piyasasını teşvik etmeye yönelik önlemler” olarak tanımlamaktadır. Aktif politikaların temel amacı, işsizlere yalnızca gelir desteği sağlamak yerine, onların çalışma hayatına dönüşlerini kolaylaştırmaktır. Aktif politikalar genelde işsizlikten en fazla etkilenen gruplara ve bölgelere yöneliktir. Öncelikli hedef kitlesi ise uzun dönemli, genç, kadın, göçmen ve özürlü işsizler gibi emek piyasasında iş bulma şansları oldukça zayıf olan gruplardır. Bu politikalar arasında, emeğin vasıf seviyesini yükseltici eğitim programları, bilgilendirme ve işe yerleştirme hizmetleri, özellikle okuldan çalışma hayatına geçiş sürecinde büyük zorluklarla karşılaşan genç işsizlere iş deneyimi kazandıracak programlar, istihdam yaratma programları, işsizliğin yoğun olarak yaşandığı bölgelerde işyerlerinin mali bakımdan desteklenmesi ve girişimciliğin özendirilmesi gibi önlemler yer almaktadır.

Aktif istihdam programları işsizlik sürelerini kısaltarak işsiz bireylerin daha verimli iş aramalarını sağlar. Özellikle gençler, uzun dönemli işsizler ve kadın işsizler gibi işverenlerin ayırımcı tutumuna maruz kalan dezavantajlı grupların emek piyasası dışında kalmalarını önler. Aktif politikalarla bireyler işsizlikten kurtularak istihdamın ve dolayısıyla da vergi tabanının genişlemesi sağlanacak, aynı zamanda da işsizlik sigortası ve işsizlik yardımı üzerindeki yük hafifleyecektir. Aktif programlar oluşturulurken bazı dezavantajlı gruplar hedeflenir. Ancak bu hedeflemenin isabetli yapılamaması durumunda bir etkinlik kaybı ortaya çıkabilir. Bir diğer olumsuzluk, belirli grupların istihdamının sübvanse edilmesinin diğer grupların istihdamını azaltmasıdır. Yani, gençlere yönelik istihdam sübvansiyonunun yetişkin işçilerin işsiz kalmasına neden olmasıdır. Bu durumda aslında işsizlik azalmamakta, sadece işsiz kalan gruplar değişmektedir.

Bilgilendirme ve İşe Yerleştirme Hizmetleri

İş arama süreci, hem işsizler için hem de firmalar için zaman alması nedeniyle oldukça maliyetlidir. İşsizler ve işverenlerin piyasa hakkında bilgilendirilmeleri zaman tüketimini azaltabilir. Ayrıca açık işler ve iş arayanların doğru karşılaşmalarına da yardımcı olur.

Emek piyasasında emek arz ve talebi çoğu zaman birbiriyle karşılaşamaz. Emeğini arz eden işçi, emek piyasasının iyi organize edilmeyişi nedeniyle işsiz kalırken, diğer taraftan emek talep eden müteşebbis de aradığı vasıfları taşıyan emeğin varlığından haberdar olamamaktadır.

İşe yerleştirme hizmeti, genelde bir kamu hizmeti olarak nitelenip kamu tekeli altında gelişim göstermiştir.

İşsizlikle mücadelenin bir yöntemi olarak kamusal işe yerleştirme hizmetleri, bütün ülkelerde aktif emek piyasası politikalarının temel bileşenleri arasındadır.

İstihdam ve Eğitim Programları

Yapısal işsizlikle mücadelede en etkin politikalardan biri de eğitim programlarıdır. Bu programlar işsiz bireylere yeni beceriler kazandırmada yardımcı olur. Ekonomide yeterli düzeyde emek talebi yoksa, eğitim programları yapısal işsizliğin düşürülmesinde pek etkili olamaz.

Yapısal işsizlikle mücadelede izlenecek daha kısa vadeli politika, yapısal işsizleri tespit ederek bunları mesleki eğitim programlarına tabi tutmaktır.

Eğitim sistemi dışında kalmış ya da okul hayatından erken ayrılmış olan gençlerin, çalışma hayatına geçişleri de kuşkusuz, daha güç olmaktadır. Bu durumdaki gençlerin işsiz kalma riski hem daha yüksektir hem de bu gençler hemen bir iş bulmuş olsalar bile buldukları işler, genellikle ya çok kısa süreli ya da düşük ücretli olmaktadır. Bu nedenle de birçok ülkede, risk grubunda yer alan bu gençlere yönelik özel eğitim programları düzenlenmektedir.

İstihdam Sübvansiyonları

İstihdam sübvansiyonları özellikle yapısal ve konjonktürel işsizlikle mücadelede etkili olmaktadır. İstihdam sübvansiyonlarının amacı, ekonominin daralma ve gerileme dönemlerinde, emek piyasasında iş bulma şansı çok zayıf olan işsiz gruplarının istihdam olanaklarının arttırılmasıdır. Bu da bu grupları istihdam edecek işverenlerin işgücü maliyetlerinin azaltılması suretiyle gerçekleştirilir. Bu maliyetler iki yolla düşürülebilir: Birincisi, doğrudan ücret yapısının değiştirilmesi yoludur. Bir diğer yol ise ücretler üzerinden alınan vergilerin düşürülmesi ya da ücret sübvansiyonları gibi ücret dışı işgücü maliyetlerinin düşürülmesidir. Her iki yaklaşımın da amacı, emek talebini arttırmaktır.

Uygulamada hükûmet işverenlere sübvansiyon programı ile desteklenen gruptaki işsizleri işe almaları karşılığında vergi indirimi ya da ücret katkısı sağlamaktadır.

İş Yaratma Programları

İş yaratma programları iş bulmaları çok güç olan işsizlere yönelik olarak geliştirilmiş programlardır.

İş yaratma programlarının başlıca amacı, işgücü talebini artırmaktır. İkinci bir amaç da işsizlere iş deneyimi kazandırarak bu insanların istihdam olunabilirliklerini sağlamaktır. İş yaratma programları üç kategoride ele alınabilir: Kamu sektörü programları; insanların kendi işlerinde çalışmalarını sağlayan programlar ve istihdam özendiricileri ya da ücret sübvansiyonları.

İş yaratma programları, çoğu ülkede gençlerin çalışma hayatı ile ilişki kurmaları ve bir deneyim kazanmaları amacına yönelik, tamamlayıcı bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Bu tür programlar genellikle, şu iki özellikleriyle dikkat çekicidir: İlki, bu tür programlarda işveren geleneksel olarak, kamu ya da kâr amacı gütmeyen kuruluşlardır. Bir diğer özellik ise yaratılan işlerin süresi ve niteliğidir.

Girişimciliğin Teşvik Edilmesi

İşsizlere iş bulmalarında yardımcı olmaya yönelik bir diğer aktif program da onların kendi işlerini kurmalarının desteklenmesidir.

İşsizlerin kendi işlerini kurmalarının teşvik edilmesi, bu amaçla teknik yardım ve düşük faizli kredi sağlanması, girişimcilik eğitimi verilmesi, yeni bir işletme kurabilmek için gerekli prosedürün daha kısa bir sürede tamamlanmasının sağlanması, girişimciliği engelleyen  hukuki ve idari düzenlemelerin, özellikle küçük ve orta boy işletmeler açısından önemli bir sorun teşkil eden muhasebe ve vergi prosedürlerinin basitleştirilmesi, girişimcilik kültürünün oluşturulması, girişimciliğin teşvik edilmesine yönelik önlemler arasında sayılabilir.

Türkiye’de İşsizlikle Mücadele ve Emek Piyasası Politikaları

Türkiye’de işsizliği önlemeye yönelik tedbirlerin alınması “planlı dönem”le başlamış olmasına rağmen, şu ana kadar işsizlik sorunuyla mücadelede başarıya ulaşmış etkin bir istihdam politikasının varlığından söz edilemez. Ülkemizde uygulanan istihdam politikaları, makroekonomik gelişme stratejilerinde köklü bir değişimin yaşandığı 1980 yılını temel alarak; 1980 öncesi ve 1980 sonrası istihdam politikaları biçiminde iki dönemde ele alınabilir. Türkiye’de 1980 Öncesi Dönemde İşsizlikle Mücadele ve Emek Piyasası Politikaları 1960’lı yılların başından 1980’e kadar geçen dönemde Türkiye’nin endüstriyel gelişme stratejisi “ithal ikamesi” esasına dayandırılmıştır. Bu dönem boyunca kendi kendine yeterli, büyük ölçüde yoğun sermaye ve ileri teknolojiye dayalı, üretimde önceliğin temel ve ara mallara verildiği hızlı bir sanayileşme benimsenmiştir. Bunun gerçekleştirilmesi, KİT’ler tarafından yapılan yüksek seviyedeki geniş kamu yatırımları yanında, özel yatırımların da büyük ölçüde korunması ve teşvikiyle mümkün olabilmiştir.

İthalat yerine yerli üretim politikasının egemen olduğu 1980’e dek uygulamaya konan kalkınma planlarında, istihdam sorununun çözümü için, biri açık, öbürü de üstü kapalı olmak üzere, iki ana değişkenin esas alındığı söylenebilir. Bu değişkenler sırasıyla ekonominin büyüme hızı ve sanayileşmedir.

Türkiye’de 1980 Sonrası Dönemde İşsizlikle Mücadele ve Emek Piyasası Politikaları

24 Ocak 1980 kararlarıyla birlikte, o ana kadar izlenen “ithal ikamesi”ne dayanan sanayileşme stratejisinden “ihracata dayalı” sanayileşme modeline geçilmiştir. Uygulamaya konulan ekonomi politikasının belirleyici özelliği, ekonomiye ilişkin karar süreçlerinde piyasanın kendi işleyişine göre oluşacak fiyatların tek “yol gösterici” olmalarıdır. Bu yöntemle oluşacak fiyatlar, tüketim, yatırım ve yeniden üretim kararlarını belirleyecek, üretici ve tüketiciler davranışlarını fiyatlara göre düzenleyecek ve en yararlı ya da kârlı buldukları girişimleri serbestçe yapacaklardır.

İhracata yönelik stratejide ekonomik büyüme, esas olarak dış ticarette rekabet imkânlarının geliştirilmesine bağlıdır. 24 Ocak kararlarının belirgin özelliklerinden biri de temel üretim faktörlerinin, bu arada işgücünün fiyatı olan ücretin piyasa şartlarına göre belirlenmesidir. Bu politikayla bir yandan iç talep kısılırken, diğer yandan da üretim maliyetlerinin ücret yönünden aşağı çekilmesi sağlanıyordu. Böylece ihraç fiyatlarının düşük tutulmasının önemli bileşenlerinden biri devreye sokulmuş bulunuyordu. Bundan da öteye, düşük maliyetli etkin işgücünün temini için sadece ücretleri aşağı çekmek yetmez; bunun sürekli olabilmesi için aynı zamanda çalışma şartları konusunda işçi haklarını ve onların toplu pazarlık gücünü kontrol altında tutmak gerekecektir. Demokratik ortamda hayli zor olan böyle bir operasyon ise 12 Eylül 1980 Askerî Müdahalesi ile kolayca gerçekleştirilebilmiştir. Sendikal faaliyetler askıya alınarak, toplu pazarlığın yerine “zorunlu tahkim” sistemi getirilmiştir.

1980 sonrası dönemde sosyal devlet anlayışından hızla uzaklaşılması ve KİT’lerin özelleştirilmesi girişimleri içinde devletin bir işveren olarak ekonomik yaşamdan dışlanması, buna karşılık istihdam sorununun çözümünün tümüyle özel girişimcilerin insaf ve kararına bırakılması, kısacası devletin işsizlik sorununun çözümünün muhatabı olmaktan çıkarılması, işsizlik sorununun da giderek ağırlaşmasını beraberinde getirmiştir.

1980 sonrası kalkınma planlarında ağırlıklı olarak vurgulanan girişimciliğin teşviki ve küçük işletmeciliğin geliştirilmesi görüşü, işsizliğin önlenmesi ve istihdamın geliştirilmesinde önemli yaklaşımlar olarak göze çarpmaktadır. Bununla birlikte, bu dönemde “girişimcilik ruhu” geliştirilememiş aksine yok edilmeye çalışılmıştır.

Şimdiye kadar hazırlanan kalkınma planlarının tümüne bakıldığında, genelde işsizlik ve istihdam sorununa gereken önemin verilmediği söylenebilir.

İŞKUR, Türkiye’de gerek aktif gerekse pasif emek piyasası politikalarını yürütmekle yükümlü kamu kuruluşudur. 4904 sayılı Türkiye İş Kurumu Yasası’na göre İŞKUR, istihdamın korunmasına, geliştirilmesine, yaygınlaştırılma-sına ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak ve işsizlik sigortası hizmetlerini yürütmek üzere kurulmuştur.

Kurumun başlıca görev alanları, işgücü piyasası verilerinin yerel ve ulusal ölçekte derlenip analiz edilmesi ve yayımlanması, işgücü arz ve talebinin belirlenmesi; iş ve meslek analizlerinin yapılması, iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri, işsizlerin ve istihdamdakilerin istihdam edilebilirliğini artırmak üzere işgücü yetiştirme, mesleki eğitim ve işgücü uyum programlarının uygulanması ve işe yerleştirme hizmetleridir.

İŞKUR tarafından uygulanan aktif emek piyasası programlarının başında mesleki eğitim gelmektedir. İstihdam garantili ve kendi işini kuracaklara yönelik kurslar düzenlenerek özellikle vasıfsız işsizlere vasıflar kazandırılması hedef alınmıştır.

Aktif emek piyasası politikalarının Türkiye’deki bir diğer uygulama alanı da özelleştirme kapsamındadır. Bu çerçevede hazırlanan “Özelleştirme Uygulamaları Teknik Yardımı ve Sosyal Güvenliği Sözleşmesi” ile işgücü uyum programının yürütülmesi öngörülmüştür. Aktif emek  piyasası politikası olarak değerlendirilebilecek bu programda; İİBK (İŞKUR) istihdam, mesleki eğitim ve kamu yararına çalışma programlarından, KOSGEB; küçük işletmelere danışmanlık ve teşvik çalışmalarından, TOBB ise yerel ekonomiyi geliştirmeye yönelik hizmetlerden sorumlu tutulmuştur. Aktif emek piyasası politikalarının etkin bir biçimde uygulanabilmesi amacıyla 1993 yılında İstihdam ve Eğitim Projesi başlatılmıştır.