Ünite 8: Çevre Yönetimi, Türkiye’de Çevre Örgütlenmesi, Kurumsal Yapı ve Çevre

Devlet Yönetimi ve Kamu Yönetimi Kavramı Üzerine Genel Bir Değerlendirme

Devlet, en genel tanımı ile toprak bütünlüğüne bağlı olarak siyasal bakımdan örgütlenmiş halk veya halklar topluluğunun oluşturduğu tüzel varlıktır.

Hukuki açıdan devlet “Ülke” adı verilen belirli bir toprak üzerinde yaşayan insan topluluklarının bir egemenlik anlayışı ve hukuku içinde bir siyasi iktidar altında örgütlenmesidir.

Bu tanımdaki unsurlar şunlardır:

• İnsan Unsuru
• Egemenlik Unsuru
• Ülke Unsuru

Devlet şekilleri ise;

• Üniter (Tekli) Devletler ve
• Federal (Birleşik) Devletler şeklinde tanımlanabilir.

Egemenliğin kaynağına göre devletler tarih boyunca değişik işlevler üstlenerek, aşağıdaki yönetim erklerine göre sınıflandırılabilmektedir:

• Monarşik (Tek erkli) Devlet
• Oligarşik (Takım erkli) Devlet
• Teokratik (Din erkli) Devlet
• Demokratik Devlet
• Sosyalist (Toplumcu) Devlet

Prof. Dr. Server Tanilli “ Devlet ve Demokrasi, Anayasa Hukuku’na Giriş” isimli kitabında “Devlet, sosyal bir gerçeklik ve tarihsel bir gerçekliktir, çok eski devirlerde devlete rastlanmıyor, devlet insanlık tarihinin belli bir aşamasından sonra ortaya çıkmıştır” demektedir.

Devlet aygıtını diğer toplumsal kurumlardan ayıran en önemli ve belirgin özellikleri ise;

• Hacmi ve büyüklüğü,
• Geniş ve karmaşık bir iş bölümüne dayanması,
• Çoğunlukla etkin bir yaptırım gücüne sahip bulunması ve ağırlıkla modern dönemde olmak üzere,
• Hukuksal ilkelere dayanan zorlama olanağına, “zor gücüne” sahip olmasıdır.

Yönetim kavramı ise en geniş anlamı ile; “Ortak amaçları gerçekleştirmek için işbirliği eden kişi kümelerinin eylemleri ve bu eylem süreçlerinin bütünüdür.”

Simon, Smithburg ve Thompson’un “Kamu Yönetimi” isimli yapıtında “yönetim denen uğraşın bir amacı, sonra işbirliğine dayanan eylem başka türlü yapılamayacak olan bir işi gerçekleştirmek üzere birden çok kişinin güçlerini birleştirmesi vardır. ” denmektedir.

Geniş anlamda kamu yönetimi, düzenli toplumlarda kamu gücünün örgütlenmesini ve işleyişini tanımlar.

Olağan anlamda kamu yönetimi dendiğinde, yasama, yargı ve belli bir ölçüde yürütme dışında kalan, tüm kamusal kuruluşları ve işleyişleri ifade eder.

Devletin temel hedeflerinden en önemlisi;

• Örgütlenme yoluyla toplumsal düzenin kurallarını koymak ve uygulamaktır.
• Devletin ikinci temel hedefi ise, toplumsal sorunlara çözüm aramaktır.

Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre, devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetiminde gereklidir.

Kamu yönetimi dizgesi;

• Halk,
• Örgüt,
• İlkeler düzeni,
• Ekonomik kaynak,
• Kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan oluşmaktadır.

Anayasada, idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği, 123. maddede “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulur.” şeklinde ifade edilmiştir. 1982 Anayasası’nda belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür.

Çevre Yönetimi

Çevre Yönetimi; Tüm canlıların ekosistem içinde dengeli, sağlıklı ve sürekli yaşamaları, doğal varlıkların korunması, geliştirilmesi ve değerlendirilmesi süreçlerinde bir dizgenin (sistemin) oluşturulması olarak tanımlanabilir.

20. yüzyılın ilk yarısında çevre koruma alanında yapılan sınırlı yasal düzenlemeler değerlendirildiğinde, çevre koruma politikalarının ve uygulamaların daha çok idari kolluk hizmeti olarak kabul edildiği yorumu yapılabilir. Bu anlamda, merkezi ve yerel yönetimlere değişik görev ve sorumlulukların verildiği görülmektedir. Çevre yönetimi, çevre koruma politikalarının oluşturulması ve uygulanması süreçlerinde, kurumsal ve yönetsel bir işbirliğini, temel ilkeler bağlamında ise yönetsel yapının bütünselliğini gerekli kılmaktadır.

Çevre Yönetimi’nde temel alınması gereken yaklaşım; Yönetim Bilimi açısından, idarenin bütünselliği ilkesi kapsamında, doğal varlıklarla ilgili süreçlerin yönetimidir.

Dünya ülkelerinde, çevre koruma örgütlenmesinde genelde iki seçenek ortaya çıkmaktadır. Kimi ülkelerde, sadece çevre sorunlarından sorumlu bir Çevre Bakanlığı bulunmaktadır. Bu ülkelerde çevre bakanlığı, bağımsız bir bakanlık veya sağlık, imar, konut, yerel yönetimler ve enerji bakanlıklarının biri ile birleştirilmiş yapılar olarak örgütlenmektedir. Örneğin, İngiltere’de Çevre Bakanlığı, Avusturya’da Sağlık ve Çevre Koruma Bakanlığı, Küba’da Bilim, Teknoloji ve Çevre Bakanlığı, İtalya’da Kültür ve Çevre Bakanlığı gibi kurumsal örgütlenmelere rastlanmaktadır. Diğer yandan, bazı ülkelerde, çevre konuları bakanlık düzeyinde değil, merkezi ya da bölgesel kurumlar aracılığı ile yönetilmektedir. Örneğin, Amerika Birleşik Devletleri’nde Çevre Koruma Kurumu (EPA), Japonya’da Çevre Kurumu gibi kuruluşlar bu nitelikte çevre yönetim birimleridir.

Çevre Yönetiminin Amacı ve Genel İlkeleri

Dünyanın ekosisteminin dengesi son 100-150 yıl içinde bozulmaya ve tahrip olmaya başlamıştır.

Çevre yönetiminin amacı; doğal varlıkların ve doğal kaynakların korunması ve geliştirilmesi ile birlikte, bugünkü ve gelecek kuşaklar için yaşanabilir bir dünya ve ekosistem yaratılması temel yaklaşımına dayanır.

Çevre Yönetimi’nin, çevre politikalarına ve çevresel planlamaya esas olan temel amaç ve ilkeleri

• Doğal varlıkların korunması ve geliştirilmesi,
• Kaynak kullanımının azaltılması, geri dönüşüm ve geri kazanım,
• Kirlilik önleme,
• Planlama ve karar alma süreçlerinde, çevresel etkilerin öncelikle göz önüne alınması,
• Tüm üretim süreçlerinde, ekolojik yaşam döngüsünü dikkate alacak düzenlemelerin yapılması,
• Sağlık Etki Değerlendirmesi’nin (SED), doğa ve insan ilişkilerinde temel alınması, üretim süreçlerinin ve tüketim ortamlarının SED ilkeleri ile şekillenmesi,
• Halk için çevre eğitimi,
• Çevre koruma ve çevre sorunlarını giderme süreçlerinde halk katılımı.

Türkiye’de Çevre Yönetiminin Bileşenleri

Çevre Yönetimi’nin belli başlı bileşenleri olarak tanımlanabilecek unsurlar (Yücel Çağlar, Çevreleme isimli kitabına göre) beş kümede özetlenebilir. Bunlar;

• Yapılar;

-Kurumsal yapılar; Kamu kurum ve kuruluşları, yerel yönetimler, Üniversiteler, Meslek odaları ve sendikalar, Sivil toplum kuruluşları, Dernek ve Vakıflar, Özel kuruluşlar

-Hukuksal Düzenlemeler; Anayasa, yasalar, yönetmelikler, Tüzükler, Genelgeler

-Toplumsal ve Kültürel Yapılar; Nüfus toplulukları, sınıflar, Eğitim-Öğretim, Sanat, Siyaset, Örgütlenme

-Altyapılar

• Ölçekler; ölçekler ve düzeyler kısaca, toplumsal, yerel ve sektörel ölçekler olarak sıralanabilir.
• Süreçler; Doğal varlıkların ve nesnelerin içinde olduğu, birbiri ile etkileşimde bulunan süreçlerin yönetilmesi gerekmektedir. Bu süreçler ise üretim ve tüketim süreçleri, ürün ve hizmetlerin üretimi ve/veya tüketimi, eğitim ve kültür, büyüme, gelişme ve kalkınma, nüfus hareketleri olarak tanımlanabilir.
• Araçlar; Farklı amaçlar için oluşturulmuş ve geliştirilmiş tekniklerden ve araçlardan söz etmek mümkündür. Bunlar; Veri, Bilgi Tabanı, Planlama, Standartlar ve Kalite Yönetim Sistemleri, Çevresel Etki değerlendirmesi ve Sağlık Etki Değerlendirmesidir.
• İşlevler; Çevre yönetimi süreçlerinde, politika, planlama, yönlendirme, eşgüdüm ve denetleme gibi aşamalarda işlevsel bir yönetimin oluşması önemli bir bileşen olarak görülebilir.

Türkiye’de Çevre Yönetimi’nin Gelişimi ve Çevre Örgütlenmesinin Tarihsel Evrimi

Türkiye’de, merkezi ve yerel yönetimler, kendileri için belirlenmiş görev ve sorumluluklar kapsamında çevrenin korunması ve geliştirilmesine ilişkin yürütme, planlama, denetleme gibi işlevlerini, birbirlerinden büyük ölçüde bağımsız bir biçimde sürdürmektedir.

Türkiye’de, Devlet Planlama Teşkilatı’nca (DPT) hazırlanan “Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı” ile birlikte, çevre sorunlarına yönelik politika belirleme yönünde ilk adımlar atılmış, 1978 yılında, ilk kez çevre politikalarının oluşturulması amacı ile Başbakanlık Çevre Müsteşarlığı kurulmuştur.

1991’de; Çevre Bakanlığı kurulmuş, Yüksek Çevre Kurulu, Özel Çevre Koruma Kurumu, Çevre İl Müdürlüğü, Mahalli Çevre Kurulu gibi kurumlar Çevre Bakanlığı’na bağlı kuruluşlar / birimler olarak tanımlanmıştır.

2003 yılında, “Çevre ve Orman Bakanlığı” kurulmuştur.

2011 yılında, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adı ile yeni bir bakanlık kurulmuş, eski imar ve iskân Bakanlığı, Bayındırlık Bakanlığı ve Toplu Konut idaresi (TOKİ) gibi kurumlar yanında, eski Çevre ve Orman Bakanlığı’na bağlı bazı kuruluşlar ve birimler bu Bakanlığa bağlanmıştır. Orman ve Su işleri Bakanlığı olarak yeniden örgütlendirilen eski Çevre ve Orman Bakanlığına da çevre yönetiminde bazı sorumluluklar yüklenmiştir.

“Çevre ve Şehircilik Bakanlığı” yeni sistemde yapısını korumakla birlikte, G›da, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı’nın birleştirilmesi ile oluşturulan "Tarım ve Orman Bakanlığı" çevre yönetiminden ilk elden sorumlu bakanlıklar arasında yerini almıştır.

Çevre Yönetimi İle İlgili Mevzuat

Mevzuat; Yürürlükte olan hukuk kurallarının tümüne denir. Kanunlar, kararnameler, yönetmelikler birer hukuk kuralıdır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine göre, kanun yapma yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM)’nindir. Kanun teklifi (kanun tasarısı), milletvekillerince tek veya grup halinde, gerekçeleri ile birlikte Meclis Başkanlığına sunulur. Bu noktada yine kişi ve kurumlar, kanun isteklerini TBMM’ye doğrudan iletebilirler. Ayrıca, yeni sisteme göre Cumhurbaşkanı da, TBMM’ye kanun teklifinde bulunabilir ya da “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” yayınlayabilir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır. TBMM’de kabul edilen kanunlar Cumhurbaşkanına sunulur ve Cumhurbaşkanı onaylar ise yürürlüğe girer.

Çevre Yönetimi ile ilgili Kanunlar:

• Çevre Kanunu
• Türk Ceza Kanunu
• Kabahatler Kanunu
• Belediye Kanunu
• Büyükşehir Belediyesi Kanunu
• İmar Kanunu
• Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu
• Orman Kanunu
• Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu
• Organik Tarım Kanunu
• Sular Hakkında Kanun
• Kıyı Kanunu
• Boğaziçi Kanunu
• Maden Kanunu
• Kara Avcılığı Kanunu
• Hayvanları Koruma Kanunu
• Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun

Çevre Koruma Politikaları ve Çevre Yönetimi

Çevre koruma politikalarının çevrebilimin gerekleri doğrultusunda hayata geçirilmesi için hem ekosistemler düzeyinde hem de örgütsel açıdan değişik ölçeklerde yönetim birimleri oluşturulmalıdır. Bu birimler yerelden başlayıp bölgesel, ulusal, küresel düzeylerde yapılandırılabilir. Küresel ölçekte bağlayıcı kararların alındığı ve önemli adımların atıldığı konferans BM Rio Çevre ve Kalkınma Konferansı olmuştur. Birleşmiş Milletler Johannesburg Zirvesi’nde (2002) ülkelerin işbirliğini gerektiren en önemli sorunlar, küresel çevre sorunları olarak öne çıkmıştır

. Küresel politikaların ve çözüm arayışlarının da tek başına hiçbir anlamı yoktur. Bu sürecin, ülkelerin merkezi ve yerel çevre politikalarıyla desteklenmesi gereği açıktır. Doğal varlıkların korunması ve çevre kirliliğinin önlenmesi, yerel yönetimlerle merkezi yönetimin işbirliğini zorunlu kılmaktadır. Çevre sorunlarını çözebilmek ve toplum/kamu yararı öncelikli çevre politikası oluşturabilmek için, çevre yönetiminin her düzeyde etkin, işlevsel olması sağlanmalı ve bu bağlamda çevre yönetimi ile ilgili süreçlerin yasal ve kurumsal altyapısı oluşturulmalıdır.