Ünite 1: Planlamaya İlişkin Mevzuat

Giriş

Planlama; belirlenen bir hedefe ulaşabilmek amacıyla harekete geçmeden önce yapılan hazırlıklar, karar verme ve seçim yapma süreci olarak tanımlanmaktadır. Planlama çalışmaları mekânsal, sosyal, kültürel, ekonomik boyutlardan birini, birkaçını ya da tamamını kapsayabilmektedir. Plan ise bir projenin gerçekleşebilmesi amacıyla kararlaştırılmış düzenlemeler bütünüdür.

Planlama, çoğu kez algılandığı üzere salt İmar Kanunu ve Yönetmelikleri ile biçimlenen bir süreç değildir. Planlamaya konu olan fiziki mekân konumu, özellikleri ile planlamanın ölçeği, ilgi ve konusuna bağlı olarak farklı yasal düzenlemelerden de etkilenmektedir. Bu nedenle mekânsal planlamayı ilgilendiren mevzuat son derece geniş bir alanı kapsamakta, çok çeşitli konuları içermektedir. Bu geniş kapsam içerisinde mekânsal planlamanın gerçekleştirildiği fiziki çevreye ait doğal bileşenlerin (su, toprak, bitki örtüsü vb.) ve kültürel bileşenlerin (tarihi sitler, arkeolojik alanlar vb.) koruma kullanma dengesini sağlamak ve bu süreçte kamu yararını gözetmek ilgili mevzuatla belirlenmiştir.

Planlamaya İlişkin Mevzuatın Anayasal Temelleri

Ulusal planlama sisteminin temel ilkelerini ve hukuki dayanağını Türkiye Cumhuriyeti Anayasası oluşturmaktadır. Anayasaya uygun olarak çıkarılan birçok kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, genelge ve tebliğ, planlamaya ilişkin mevzuatı oluşturmaktadır.

1924 ve 1961 Anayasa’ları ülkenin farklı koşullarının ve önceliklerinin olduğu dönemlerde oluşturulduklarından dolayı planlamaya yönelik çok fazla hüküm içermemiştir. Planlamaya ilişkin temel ilke ve hedefler 1982 Anayasa’sında belirlenmiştir. 1982 Anayasası’nın devletin temel esaslarının belirlendiği 2. maddesinde yer alan, “Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti olması” ilkesi, hukuki birer belge olan planların uygulanabilmesi açısından önemlidir.

Anayasa’nın ‘Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey’ ile ilgili olan 166. maddesinde ülkenin planlı kalkınmasının önemi vurgulanarak, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayinin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamanın gereği üzerinde durulmaktadır. Anayasa’nın 56. maddesi ile ise herkese sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkı sağlanmıştır.

1982 Anayasa’sında doğal ve kültürel varlıkların/değerlerin planlanması ile ilgili bazı dolaylı düzenlemeler de bulunmaktadır. Bunlar Anayasa’nın 43., 44., 45., 63. ve 169. Maddeleridir.

Planlamaya İlişkin Kanun ve Yönetmelikler

Mekânsal planlamayı ilgilendiren mevzuat son derece geniş bir alanı kapsamakta, çok çeşitli konuları içermektedir. Ulusal mevzuat incelendiğinde, planlamaya konu olan yaklaşık 118 adet yasanın ve 198 adet yönetmeliğin olduğu görülmektedir. Bu bölümde doğal varlıklara ilişkin Kıyı Kanunu, Orman Kanunu, Mera Kanunu, Toprak Koruma Kanunu ile korunan alanlar ve kültür-tabiat varlıklarının planlanmasına yönelik olan Milli Parklar Kanunu ve Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’ndan bahsedilecektir.

Doğal Varlıklara İlişkin Kanun ve Yönetmelikler

Doğal varlıklara ilişkin düzenlemeler şunlardır:

• Kıyı Kanunu
• Mera Kanunu
• Orman Kanunu
• Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu

Kıyı Kanunu(3621Sayılı): 7.04.1990 tarih 20495 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 3621 sayılı Kıyı Kanunu, bu alanlara ilişkin mevzuatın temel taşıdır. 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nun uygulanmasına dair yönetmelik ise, 03.08.1990 tarih ve 20594 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Deniz, tabii ve suni göl ve akarsu kıyıları ile bu yerlerin etkisinde olan ve devamı niteliğinde bulunan sahil şeritlerinin doğal ve kültürel özelliklerini gözeterek koruma ve toplum yararlanmasına açık, kamu yararına kullanma esaslarını tespit etmek amacıyla düzenlenen Kıyı Kanunu, “deniz, tabii ve suni göller ve akarsu kıyıları ile deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeritlerine ait düzenlemeleri ve bu yerlerden kamu yararına yararlanma imkân ve şartlarına ait esasları” içermektedir.

Kıyı Kanunu’nda belirtilen genel esaslar şunlardır:

• Kıyılar, herkesin eşit ve serbest olarak yararlanmasına açıktır.
• Kıyı ve sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamu yararı gözetilir
• Sahil şeritlerinde yapılacak yapılar kıyı kenar çizgisine en fazla 50 metre yaklaşabilir
• Yaklaşma mesafesi ve kıyı kenar çizgisi arasında kalan alanlar, ancak yaya yolu gezinti, dinlenme, seyir ve rekreaktif amaçla kullanılmak üzere düzenlenebilir.
• Sahil şeritlerinin derinliği, 4 üncü maddede belirtilen mesafeden az olmamak üze-re sahil şeridindeki ve sahil şeridi gerisindeki kullanımlar ve doğal eşikler de dikkate alınarak belirlenir.

Kıyı Kanunu ve Uygulama Yönetmeliği’nde bahsi geçen ve planlama açısından eşikleri teşkil eden temel kavramlar şunlardır:

Kıyı Çizgisi: Deniz, tabii ve suni göl ve akarsularda, taşkın durumları dışında, suyun kara parçasına değdiği noktaların birleşmesinden oluşan meteorolojik olaylara göre değişen doğal çizgidir.

Kıyı Kenar Çizgisi : Deniz, tabii ve suni göl ve akarsuların, alçak-basık kıyı özelliği gösteren kesimlerinde kıyı çizgisinden sonraki kara yönünde su hareketlerinin oluşturduğu kumsal ve kıyı kamularından oluşan kumluk, çakıllık, kayalık, taşlık, sazlık, bataklık ben-zeri alanların doğal sınırıdır. Bu sınır doldurma suretiyle arazi elde edilmesi halinde de değiştirilemez.

Sahil Şeridi: Deniz ve tabii göllerin kıyı kenar çizgisinden itibaren kara yönünde yatay olarak en az 100 metre genişliğindeki alandır.

Mera Kanunu

Erozyon, sel gibi pek çok küresel felaketi önleme açısından büyük öneme sahip olan meralar, topraktaki organik madde oluşumunu arttırmakta ve hayvancılığın da temel yem kaynağını oluşturmaktadır. Ancak ekosistem hizmetleri açısından çok değerli olan mera alanları hızla tahrip edilmektedir. Mera alanlarının azalmasının altında bu alanların tarla tarımına ve orman alanlarına dönüştürülmesi, mera yönetim ilkeleri dikkate alınmadan yoğun ve zaman-sız otlatma, biçme ve bunlara ek olarak madencilik faaliyetleri ve kentleşme yatmaktadır. Günümüzde mera alanlarının 28.02.1998 tarihinde çıkarılan 4342 sayılı Mera Kanunu uyarınca tespit, tahsis ve tahdit çalışmaları sürdürülmektedir. 4342 sayılı Mera Kanunu’nun uygulanmasının usul ve esaslarını düzenlemek amacı ile 31.07.1998 tarih ve 23419 sayılı Resmi Gazete’de Mera Yönetmeliği yayımlanmıştır.

Mera Kanunu’nun temelini meraların tespiti, tahdidi ve tahsisi oluşturmaktadır. Kanunla bu görev Tarım ve Orman Bakanlığına verilmiştir. Bakanlık tarafından oluşturulan komisyon ve teknik ekip çayır, mera, yaylak ve kışlak arazisi olduğuna karar verilen yerlerin sınırlarını tespit eder ve usulüne uygun olarak ülke nirengi sistemine dayalı 1/5000 öl-çekli haritalara aktarır. 31.07.1998 tarihli Mera Yönetmeliği’nde ise mera, yaylak, kışlaklar ile umuma ait çayır ve otlakların durumu, sınıfı, otlatma kapasitelerinin belirlenmesine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Yönetmelikte ayrıca mera alanlarından koruma kullanma dengesi gözetilerek faydalanılabilmesi için amenajman planı, otlatma planı gibi araçlar da tanımlanmıştır.

Orman Kanunu

Orman alanlarının korunması, bu alanlardan faydalanılması ve işletilmesi için oluşturulan mevzuat diğerleri ile kıyaslandığında görece olarak eskidir ve 1956 tarihinde 6831 sayılı Orman Kanunu ile oluşturulmuştur.

6831 sayılı Orman Kanunu’nun amacı; ormanların korunması, geliştirilmesi ve orman alanlarının genişletilmesi, orman ürünlerine olan ihtiyacın karşılanması ve orman ürünleri sanayiinin geliştirilmesine ilişkin usul ve esasların oluşturulmasıdır. Kanunda “tabii olarak yetişen veya emekle yetiştirilen ağaç ve ağaççık toplulukları” yerleriyle birlikte orman olarak tanımlanmıştır. Orman Kanunu’nda “Devlet ormanlarına ve devlet ormanı sayılan yerlere ait her çeşit işler Orman Genel Müdürlüğünce yapılır ve yaptırılır.” ve “Devletten başkasına ait olan bütün ormanlar, bu kanunun hükümleri dairesinde Orman Genel Müdürlüğünün murakabesine tabidir.” denilerek idaresinden sorumlu temel kurum açıklanmıştır. Devlet ormanları, Tarım ve Orman Bakanlığı mesuliyetinde bulunurken “özel ormanların ya da amme müesseselerine ait ormanların idare ve muhafazası devletin kontrol ve murakabesi altında olmak üzere ormanın mülk sahiplerine aittir”

Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu

Toprak, bütün canlılar için vazgeçilmez bir yaşama ortamıdır ve aynı zamanda çoğaltma olanağı olmayan bir üretim aracıdır. Ülkemizde, son yıllarda tarımsal topraklar hızla kaybedilmektedir. Sanayileşmenin ovalara ve verimli topraklar üzerine giderek daha fazla yayılması ve kentsel alanların artması tarım topraklarının kaybını daha da hızlandırmaktadır. Miras hukukundaki düzenlemelerden kaynaklanan sorunlar nedeniyle de toprakların bir bölümü de parçalanarak tarım dışı kalmaktadır.

19.07.2005 tarih ve 25880 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile toprağın doğal veya yapay yollarla kaybının ve niteliklerinin yitirilmesinin engellenmesine çalışılmıştır. Bu kanunun amacı; “toprağın korunmasını, geliştirilmesini, tarım arazilerinin sınıflandırılmasını, asgari tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin belirlenmesini ve bölünmelerinin önlenmesini, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak usul ve esasları” belirlemektir. Kanun; “arazi ve toprak kaynaklarının bilimsel esaslara uygun olarak belirlenmesi, sınıflandırılması, arazi kullanım planlarının hazırlanması, koruma ve geliştirme sürecinde toplumsal, ekonomik ve çevresel boyutlarının katılımcı yöntemlerle değerlendirilmesi, amaç dışı ve yanlış kullanımların önlenmesi, korumayı sağlayacak yöntemlerin oluşturulmasına ilişkin sorumluluk, görev ve yetkilerin tanımlanması ile ilgili usul ve esasları” kapsamaktadır. Kanuna göre, toprak koruma ve kullanmaya yönelik farklı sistemler kullanarak arazi ve toprakla ilgili sınıflamaları ve haritaları yapmak veya yaptırmak görevi Tarım ve Orman Bakanlığına verilmiştir.

Korunan Alanlar, Kültür ve Tabiat Varlıklarına İlişkin Kanun ve Yönetmelikler

Milli Parklar Kanunu : Doğal alanların tahribatı ve canlı türlerinin hızla yok olması, ‘milli park’ kavramının doğmasına neden olmuştur. Milli park kavramı, tehdit altındaki doğal alanların korunması için yasal bir araç olarak ortaya çıkmıştır. Korunan alanların fiziksel sınırlarının çizilebiliyor olması planlı ve kontrollü eylemler için olanak sağlamış ve bu alanların korumakullanım dengesi içinde kullanılarak sürdürülebilirliğini arttırmıştır.

Türkiye’de milli park alanları, 1983 yılında çıkarılan 2873 Sayılı Milli Parklar Kanunu çerçevesinde tanımlanmaktadır. 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu’nun amacı, “ülkemizdeki milli ve milletlerarası düzeyde değerlere sahip milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanlarının seçilip belirlenmesine, özellik ve karakterleri bozulmadan korunmasına, geliştirilmesine ve yönetilmesine ilişkin esasları” düzenlemektir. Koruma alanı olarak ayrılan bu yerlerde;

1. doğal ve ekolojik denge ve doğal ekosistem değerinin bozulması,
2. yaban hayatının tahrip edilmesi,
3. özelliklerinin kaybolmasına veya değiştirilmesine sebep olan veya olabilecek her türlü müdahaleler ile toprak, su ve hava kirlenmesi ve benzeri çevre sorunları yaratacak iş ve işlemlerin yapılması,
4. doğal dengeyi bozacak her türlü orman ürünleri üretimi, avlanma ve otlatma yapılması,
5. kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk bulunmadıkça her ne suretle olursa olsun herhangi bir yapı ve tesis kurulması ve işletilmesi veya bu alanlarda var olan yerleşim sahaları dışında iskân yapılması yasaklanmıştır.

Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasına Yönelik Mevzuat

Kültürel miras, yaşam kültürünün zenginliğinin ve geçmişte varılan teknik düzeyin belgesidir. Koruma mevzuatı, gelecek nesillerin de bu birikimden yararlanabilmesi, geçmişi öğrenebilmesi için pek çok değere sahip olan bu mirası korumayı amaçlamakta ve ilgili araçları sunmaktadır.

Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasına Yönelik Mevzuat başlıca, 9.11.1982 gün ve 17863 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 23.07.1983 gün ve 18113 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, 27.07.2004 gün ve 25535 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5226 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, ilgili yönetmelikler, uluslararası sözleşmeler (Dünya Kültürel ve Doğal Mirasın Korunması Sözleşmesi, Avrupa Mimari Mirasının Korunması Sözleşmesi, Arkeolojik Mirasın Korunmasına İlişkin Avrupa Sözleşmesi), Bakanlar Kurulu Kararları ile Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu İlke Kararları’ndan oluşmaktadır.

Bu mevzuata göre kültür varlıkları, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait bilim, kültür, din ve güzel sanatlarla ilgili bulunan veya tarih öncesi ya da tarihi devirlerde sosyal yaşama konu olmuş bilimsel ve kültürel açıdan özgün değer taşıyan yer üstünde, yer altında veya su altındaki bütün taşınır ve taşınmaz varlıklardır. Tabiat varlıkları ise jeolojik devirlerle, tarih öncesi ve tarihi devirlere ait olup ender bulunmaları veya özellikleri ve güzellikleri bakımından korunması gerekli, yer üstünde, yer altında veya su altında bulunan değerlerdir.

2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, taşınmaz kültür varlıklarının korunarak gelecek kuşaklara aktarılabilmesine yönelik beş çeşit alan tanımı getirmektedir: sit alanı, koruma alanı, ören yeri, yönetim alanı ve etkileşim-geçiş sahası. Bu kavramlardan sit alanı ve ören yeri, taşınmaz kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu alanları tanımlarken, koruma alanı ve etkileşim-geçiş sahası, içinde korunacak yapıların bulunabilmesiyle birlikte aslen korunacak alanlar ve yapı/yapı grupları arasındaki bütünlüğü ve bu alanlardaki kent dokusunun sürekliliğini sağlamak amacıyla getirilmiş olan alan tanımlarıdır. Yönetim alanı ise yönetişim kavramı altında ele alınacak alanları tanımlamaktadır.

Kültür ve tabiat varlıklarının korunmasındaki başlıca aktörler, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Kültür Varlıkları ve Müzeler Genel Müdürlüğü, Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu Müdürlükleri ve Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kuruludur. Kanundan sonra koruma mevzuatının temel taşı olan taşınmaz kültür varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili ilkeler, Koruma Yüksek Kurulu tarafından belirlenmektedir. Koruma bölge kurulları, kanun ve ilgili mevzuat ile Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları doğrultusunda ilgili görevlerini yürütmektedir.

Planlamaya İlişkin Mevzuat ve CBS İlişkisi

Bilindiği üzere fiziksel planlama doğal, kültürel, sosyal ve ekonomik pek çok veriyi, dolayısıyla pek çok katmanı içeren bir karar üretim sürecidir. CBS ise bu çok katmanlı süreç içerisinde verilerin daha etkin kullanımı ve yönetimini sağlayan en önemli araçlardan birisidir. Planlama sürecinde, dağınık ve farklı ortamlarda bulunan verilerin CBS aracılığı ile aynı ortama taşınıp sınıflandırılması, depolanması, analiz edilmesi, çakıştırılması, gerektiğinde güncellenerek kullanılması mümkün olmakta, bu da zaman ve emek tasarrufu sağlamaktadır.

Bu ünitede mevcut doğal varlıklara ve korunan alanlara ilişkin mevzuat açıklanarak, mevzuatta bulunan ve CBS’ye konu olabilecek konum/mekân bazlı herhangi bir veri/ bilgi içerip içermediği ortaya konulmuştur. Bu veri/bilgi, çizgisel ya da alansal ya da noktasal veri türünde olabilmektedir. Çizgisel veriler planlama açısından yasal bir sınırı/ eşiği (kıyı kenar çizgisi ya da orman alanı sınırı gibi) oluştururken; alansal bir veri arazi yönetimi açısından (mutlak tarım arazisi, korunan alanlardaki hassas kuşak gibi) önem teşkil edebilmektedir. Mevzuat gereği planlama sürecine dâhil edilmesi gerekli bu veriler sayısal ortamda temin edilebildiği gibi harita/plan şeklinde ya da rapor halinde de olabilmektedir. Sonuçta CBS aracılığı ile tüm bu veriler sayısallaştırılarak aynı ortama aktarıldığında mevzuattan gelen, koruma kullanma dengesini ve kamu yararı önceliğini sağlamayı amaçlayan yasal eşikleri planlama sürecine dâhil etmek ve eşiklerin aşılıp aşılmadığını kontrol/takip etmek daha da kolaylaşacaktır.