Ünite 4: Afet ve Afet Yönetimi ile İlgili Mevzuat

Afet ve Afet Yönetimi Mevzuatı Temel Kavram ve İlkeleri

Afet ve afet yönetim çalışmaları sonucu şekillenen afet mevzuatı, afet öncesi, afet anı ve afet sonrası can kayıplarının azaltılabilmesi ve düzenin sağlanabilmesi için üretilen kurallar bütünü olarak hayatımıza girmiştir.

Dünyada ve Türkiye’de afet sonucu ortaya çıkan zararları ortadan kaldırmak için afet mevzuatını destekleyen yöntemler ortaya konmakta ve kullanılmaktadır. Afet tehdit ve durum haritalarının hazırlanması bu yöntemlerin başında gelmektedir. Coğrafi Bilgi Sistemi (CBS) teknikleri, afetlerin meydana getirdiği zararların ortadan kaldırılmasında ve azaltılmasında kolay kullanımıyla tercih edilen bir araçtır.

Afetler, kavram olarak ekonomik, sosyal ve kültürel kayıpları meydana getiren, insanların ve toplumların yaşantılarını ve faaliyetlerini durduran ya da olumsuz etkileyen doğal, teknolojik veya insan kökenli olaylardır. Buradaki en önemli nokta, insan ya da toplumun faaliyetleri üzerinde etkiler bırakarak birçok yerleşimi etkileyen sonuçların meydana gelmesidir.

Bir olayın afet olarak nitelendirilmesi için tehlike kavramının açıklanması ve tehlikenin hangi durumlarda afete dönüştüğünün bilinmesi gerekmektedir. Anlık meydana gelen ve kontrol edilemeyen olaylara tehlike denmektedir. Tehlikenin meydana gelme koşullarını oluşturan durum genel olarak risk olarak adlandırılmaktadır. Risklerin can ve mal kayıplarına sebep olması durumunda afetlerden söz edilebilmektedir. Yani; çığ, yangın, deprem gibi bir olay eğer insan yaşamı üzerinde zarar verici etkiler yapar ise afet meydana gelmektedir.

Afet yönetimi, afet oluşmadan önce başlayarak afetin neden olduğu etkilerin giderilmesine kadar geçen dönemi kapsayan önleme, hazırlık, zarar azaltma, acil müdahale ve iyileştirme süreçlerinden oluşan birçok disiplini bünyesinde barındıran, çözüme yönelik birçok çalışmayı gerektiren bir yönetim modelidir.

Afet yönetimi sayesinde toplumlar hangi tehlikeler ile karşılaşabileceklerini ve ortaya çıkabilecek bir afette nasıl hareket edeceklerini öğrenebilmektedirler. Ortaya çıkacak afetin şiddeti ve etkileyeceği alanlar daha iyi tespit edilerek can ve mal kayıplarını azaltmaya yönelik tedbirler alınabilecektir. Afet yönetimi afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası olmak üzere üç bölüme ayrılmaktadır. Bu bölümlerden en çok özen gösterilmesi gereken, afet öncesi dönemde yapılan çalışmalardır. Zaten afet yönetiminin asıl amacı, afet sırasında meydana gelebilecek can ve mal kayıplarını ortadan kaldırmak olduğu için afet öncesi dönemde tüm planların oluşturulması ve organize edilmesi büyük önem arz etmektedir. Afet sonrası dönem ise yine afet öncesi olduğu gibi yoğun emek isteyen ve afet sırasında meydana gelen zararların etkilerini en aza indirmek için yapılan çalışmaları kapsayan dönemdir.

Afet Yönetimi Evreleri

Afet yönetimi evreleri;

• Hazırlıklı olma,
• Acil müdahale,
• İyileştirme ve
• Zarar azaltma

çalışmalarından oluşmaktadır.

Afet yönetimini zaman modeli kavramı açısından incelediğimizde ise, risk yönetimi ve kriz yönetimi olmak üzere 2 ayrı safhadan oluştuğu görülmektedir.

Risk yönetimi evresinde, afeti oluşturan risklerin bertaraf edilmesine yönelik zarar azaltma ve hazırlıklı olma evresini kapsayacak şekilde çalışmalar yapılır. Risk yönetimi, organizasyonların işlevleri sırasında ortaya çıkabilecek risklerin önceden dikkatli bir biçimde ve ayrıntıları ile tanımlanıp değerlendirilmesi ve bu riskleri minimize edecek veya tam olarak ortadan kaldıracak önlemlerin alınması olarak tanımlanabilir.

Kriz yönetimi evresi ise, afetin meydana gelmesi ile başlayan ve afet sonrası her türlü hasarın giderilmesi ile sonuçlanan dönemde yapılacak kurtarma ve yeniden yapılanma aşamalarını içerir. Kriz yönetimi, krizi yaratan olayların önlenmesini, ortadan kaldırılmasını veya ülke menfaatleri doğrultusunda en az zararla atlatılmasını sağlamak amacıyla gereken hazırlıkların ve faaliyetlerin yönlendirilmesidir.

Zarar azaltma , toplumların ekonomik ve sosyal yöntemleri derinlemesine geliştirerek yüksek standartları ortaya koyması için olası afetlerin meydana getireceği zararların azaltılması adına alınan önlemler bütünü olarak tanımlanabilir. Bu evre geniş bir uygulama alanında yenileme, iyileştirme ve yeniden inşa etme safhalarını içeren faaliyetlerle birlikte başlar ve döngü içerisinde devam eder.

Hazırlıklı olma evresi adından da anlaşıldığı gibi gerçekleşebilecek bir afete karşı hazırlıkların yapılarak ortaya çıkabilecek olası can ve mal kayıplarını en az seviyeye indirmek için alınması gereken önlemler ve çalışmalar bütünüdür. Eğitimli kadroların hazırlanması, malzemelerin her an kullanıma hazır tutulması, farklı zamanlarda tatbikatların yapılması gibi birçok iş bu sürece dâhildir. Oluşturulacak erken uyarı ve tahmin sistemleri oluşabilecek bir afete karşı hazırlıklı olma evresi için çok önemlidir.

Müdahale evresi, afet sırasında ortaya çıkan ihtiyaçlar karşısında hızlı iletişim kurarak, doğru personelin desteği ile gereksinimlere cevap verebilmeyi kapsamaktadır. Müdahale evresi yalnızca alandaki fiziksel müdahaleyi içermez. Bunun yanında sosyal ve psikolojik desteğin oluşturularak afetzedelere organize bir şekilde yardım edilmesini kapsamaktadır.

İyileştirme evresi, toplumu olası afetlere karşı daha dayanıklı hâle getirmek için tüm işlerin afet öncesi dönemlerdeki gibi yürütülebilir hâle getirilmesidir. Güçlendirilme sonucu mümkün olan en kısa sürede toplumdaki şartların eski hâline gelmesi gerekmektedir. Bu durumun yaşanabilmesi için kademeli sorumluluk zinciri tanımı yapılmalıdır.

Yukarıda sayılan afet yönetimi evreleri, bir bütünlük içerisinde ele alınarak etkili bir şekilde uygulanmalıdır. Söz konusu bütünlük, doğrusal olmayan döngünün sağlandığı ve her zaman birbirini takip eden ve süresiz ilişkilerin tanımlanmasını gerektirmektedir. Afet öncesi hazırlıklı olma ve zarar azaltma süreçleri etkili bir şekilde yürütülmeli, ardından müdahale ve iyileştirme evrelerine geçilerek döngü tekrar başa gelmelidir.

Afet Yönetimi Mevzuatı ve Ana Kaynakları

Afetlerin, ülkemizde hukuksal bir sürece dayandırılmasını;

• 1944 yılı öncesi dönem,
• 1944-1958 yılları arası dönem,
• 1958 yılı sonrası dönem,
• 1999 Marmara depremi sonrası dönem

olarak 4 aşamada ele almak mümkündür. Afetlerin yıkıcı etkilerinin teknoloji ile birlikte artması sonucu afet yönetiminin hukuksal dayanağının olması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Afet yönetimi faaliyetlerini ilgilendiren hukuk kurallarına kısaca afet yönetimi mevzuatı denmektedir.

Türkiye’de afet ile ilgili ilk yazılı dokümanlar 1509 depremi sonrası yazılan dokümanlardır. Osmanlı İmparatorluğu’nda büyüklüğü 7.6 olan deprem sonrasında afete ilişkin ilk yazılı kayıtlar oluşturulmuştur.

Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkındaki Yönetmelik adı altında 1945 yılında ilk deprem bölgeleri haritaları ortaya çıkarılmış ve uygulama zorunluluğu getirilmiştir. 1953 yılında Bayındırlık Bakanlığı Yapı ve İmar İşleri bünyesinde Deprem Bürosu kurulmuştur. Bu büro tarafından 1955 yılında doğal afet zararlarının azaltılması çalışmaları başlatılmıştır.

1999 yılında yaşanan Marmara depremi sonrasında, Türkiye Afet Yönetimi Sistemi yeniden sorgulanmaya başlanmış ve yasal düzenlemelerin yapılması gerekliliği ortaya çıkmıştır.

1999 Marmara depreminden 2015 yılına kadar, 38 kanun ve kanun hükmünde kararname, 28 kararname, 6 yönetmelik, 17 tebliğ ve 9 genelge çıkartılmıştır. Çıkarılan tüm mevzuatlar, afet sonrası iyileştirme ve yeniden yapım konularına ilişkindir. Afet yönetimini bütüncül olarak etkileyen yasal düzenlemeler çıkarılamamıştır.

Afet yönetimi mevzuatı; anayasa, yasalar, tüzükler, yönetmelikler ve yargı kararları düzenlemelerinden, herhangi bir yerde yazılı olmayan uygulamalarla içtihat hâline gelmiş kurallara kadar birçok konuyu içermektedir.

Afet yönetimi mevzuatının en başta gelen kaynağı Anayasa’dır. Her kanun, devletin temel kuruluşunu, örgütleniş ve işleyişini gösteren kurallar topluluğu olarak Anayasa’ya uygun olmak zorundadır. Afet yönetimi mevzuatını doğrudan ilgilendiren kanunlar da Anayasa’ya aykırı olamazlar.

Afet yönetimi mevzuatının Anayasa’dan sonra ikinci ana kaynağı kanunlardır. Kanunlar yazılı hukuk kurallarından oluşmasının yanı sıra Anayasa’ya bağlayıcılık bakımından benzemekte, fakat ilkeler anlamında daha özelleşmiş alanları bulunmaktadır. Afet yönetimi mevzuatını ilgilendiren kanunlar eşit güçte olup konularına göre ayrılmıştır.

Afetleri ilgilendiren kanunlarda 2 farklı durum ortaya çıkmaktadır. İlki, afet olaylarını doğrudan ilgilendiren yasalar, diğeri ise afet olaylarını dolaylı yoldan ilgilendiren yasalardır.

1998 yılında yürürlüğe giren Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkında Yönetmelik , deprem riski taşıyan bölgelerde inşa edilecek yapıların malzeme ve işçilik bakımından Türk standartlarına ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı genel teknik şartnamesi kurallarına ve ayrıca içerisinde tarif edilen şartlara uyma zorunluluğu getirmektedir.

Afet yönetimi mevzuatının ana kaynaklarından olan beş yıllık kalkınma planları bağlayıcı niteliktedir. Tüm kamu kurum ve kuruluşlarının bu planlara göre hareket etme zorunlulukları bulunmaktadır. 1963 yılında başlayan beş yıllık kalkınma planları günümüze kadar senelik programlar hâlinde uygulanmıştır.

Afet Yönetimi Mevzuatı ve CBS İlişkisi

Afet yönetimi, farklı disiplinlerin çalışmalarının aynı anda yürütülmesini ve çeşitli verilerin değerlendirilmesini gerektiren çalışmaları kapsar. Etkili bir afet yönetiminde, bir yandan afet alanının demografik, jeolojik özellikleri gibi birçok alanda detaylı veriler elde edilirken, diğer yandan bu verileri kullanarak mevzuatın yol gösterdiği ölçüde afet yönetim stratejileri ve acil durum eylem planları yapılmaktadır.

CBS’nin afet yönetiminde kullanılmasını sağlayan en önemli özelliği mekâna bağlı olarak kaydedilen verilerin arasındaki ilişkilerin korunarak her türlü analizin yapılabilmesi ve gerektiği zaman yapay zekânın kullanılarak senaryoların ve sonuçlarının üretilebilmesidir. Bu çok çeşitli analizlere ve sorgulamalara imkân tanıyan ve verilerin/sonuçların haritalar şeklinde görüntülenmesine olanak tanıyan CBS, afetlerle ilgili araştırmalarda ve afet yönetimi ile ilgili tüm çalışmalarda kullanılabilecek en önemli bilgi sistemini oluşturmaktadır.

CBS’nin mevzuatın sınırlarını belirlediği afet yönetim sistemi ile kullanılmasının avantajları bulunmaktadır. Bunları şu şekilde sıralayabiliriz:

1. Etkili bir veri paylaşım aracı olması
2. Güncellenebilmesi
3. Hızlı veri analizleri yapabilmesi ve kolay çözümler sunabilmesi
4. Çok yönlü görselleştirme imkânı sunması

Yürürlükteki ulusal mevzuata göre, afetlerde öncelikli sırayı depremler almaktadır. Bu nedenle mevzuattaki düzenlemelerin tamamına yakını, afet yönetimini deprem öncesi ve sonrası alınacak tedbirlere ilişkin düzenlemeler olarak ortaya koymaktadır.

Afet yönetimindeki en etkili araçlardan olan CBS konusunda henüz mevzuatta kesin hükümler olmamakla beraber, coğrafi verilerin merkezi bir veri tabanı yapısı içerisinde güncel olarak tutulması ve anlık yapılacak müdahalelerde CBS’nin yol gösterici olması yönündeki bilinç ülkemizde her geçen gün artmaktadır.