Ünite 1: Devlet Borçlarının Genel Özellikleri

Devlet Borcu Kavramı

Devlet borcu; devletin, bir takvime göre, önceden belirlenen hakların sahiplerine faiz ve/veya anapara ödemeleri yapmasına ilişkin yasal bir yükümlülüğüdür.

Devletin gelir gider dengesini kurmada kullandığı önemli bir araç olarak da tanımlanabilecek devlet borçlanması, günümüzde devletin gelir kaynakları içerisinde oldukça önemli bir yere sahiptir.

Kamu Gelirleri İçerisinde Borçlanmanın Yeri

Kamu Gelirleri

Kamu gelirleri, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla kanuna dayanarak çeşitli kaynaklardan elde ettikleri gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet, mal ve hizmetleri satın alır ve bunlarla kamusal hizmeti gerçekleştirir.

Kamu Gelirlerini aşağıdaki gibi sıralayabiliriz:

• Vergiler

• Harçlar

• Resimler

• Şerefiyeler

• Parafiskal gelirler

• Mülk ve teşebbüs gelirleri

• Para işlemlerinden sağlanan gelirler

• Bağışlar

• Para ve vergi cezaları

• Borçlanma

Borçlanma ile Vergi Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar

Vergi ve borçlanmanın her ikisi de kamu geliridir ve temel olarak kamunun finansman ihtiyacının karşılanması amacıyla kullanılır. Devlet, ihtiyaç duyduğu finansmanı asli ve sürekli gelir kaynakları olan vergi ve diğer yasal yükümlülüklerden elde etmeye çalışırken bu kaynakların yetersiz kalması durumunda borçlanmaya başvuracaktır. Ancak devletin borçlanma gelirleri ve vergilendirme gelirleri arasında önemli bazı farklılıklar da bulunmaktadır:

1.Vergilendirmenin devlet için sürekli ve kesin bir finansman kaynağı olmasına rağmen borçlanmanın geçici bir finansman kaynağı olmasıdır.

2.Verginin vatandaşlardan gönüllü olup olmadıklarına bakılmaksızın zorla alınırken borçlanmanın, cebren alındığı durumlar dışında, genel olarak gönüllülük esasına dayalı olarak yapılmasıdır. Kişiler veya kuruluşlar ellerindeki borç verilebilir fonları, genellikle kendi rızaları ile devlete vermektedirler.

3.Borçlanma yoluyla elde edilen kaynağın nerede kullanılacağının genellikle belli olmasıdır.

4.Vergilerin bireylerin tüketim ve yatırımlarının azalmasına neden olmasına rağmen borçlanmanın özellikle sağladığı faiz geliri nedeniyle bireylerin gelirlerinin artmasını sağlamasıdır.

5.Vergilerin yükü doğrudan yaşayan nesiller üzerinde kaldığı hâlde borçların yükü gelecek kuşaklar üzerine de yansıyabilmektedir.

6.Borçlanma, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan elde edilebilir. Vergiler ise genelde yurt içi kaynaklardan elde edilir. Borçlanmanın yurt dışı kaynaklardan elde edildiği durumda bu borçlanmadan sağlanan kaynak, borcu alan ülkenin milli gelirine ilave bir kaynak niteliğindedir.

Devlet Borcu ile Özel Borç Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar

Her iki borçlanma da ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılmaktadır. Her ikisinde de borç olarak alınan değer belli bir zaman sonra geri ödenecektir. Borç alan ve veren arasındaki güven ilişkisi, borçlanmanın temelini oluşturmaktadır.

• Devletin borçlanmasının özel borçlanmalardan ayrıldığı başlıca noktalar söyle sıralanabilir:

• Devlet borçlanmaları, kamusal ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılır. Borçlu taraf, devlet veya bir diğer kamu kuruluşudur. Borçlanmada maliyet ve kârlılık gibi amaçlar göz önüne alınmaz. Temel amaç, topluma hizmettir ve toplumun ihtiyaçlarını gidererek toplumsal refaha bir katkıda bulunmaktır. Özel borçlanmalar ise özel ihtiyaçların giderilmesine yöneliktir. Özel borçlanmalarda kâr amacı da güdülebilir.

• Devlet borçlanmaları büyük miktarlarda olur. Özel borçlanmaların miktarı ise genellikle sınırlıdır.

• Devlet borçlarının vadesi, özel borçların vadesi ile karşılaştırılamayacak kadar uzun olabilir.

• Devlet borçlarının zorunlu veya yarı zorunlu bir biçimde alınabilmesine karşılık özel borçlarda böyle bir durum söz konusu değildir. Özel borçlanmalarda gönüllülük esastır.

• Özel borçlarda borç alan kişiler, borcunu belirli bir süre sonunda geri ödemekle yükümlüdür. Aksi durumda borç veren, yasal yollara başvurarak hakkını arayabilir. Devletten alacaklı olanların bu konuda devleti borcunu ödemesi için sıkıştırmaları, devletin ifşası için karar almaları veya icra yoluna başvurmaları mümkün değildir.

Devletin Borçlanma Nedenleri

Bütçe açıkları

• Kalkınmanın finansmanı

• Olağanüstü giderlerin finansmanı

• Kamu gelirlerinin zaman bakımından denkleştirilmesi

• Borç ödemek için borçlanma

• Maliye politikası aracı olarak borçlanma

Bütçe açığının nedeni, kamu harcamaları artış eğiliminde iken kamu gelirlerinde azalma meydana gelmesi ya da kamu gelirlerinin kamu harcamalarından daha az artması olarak ifade edilebilir.

Bütçe açıklarının ortaya çıkmasının gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler yönünden farklı nedenleri bulunmakla birlikte hemen hemen bütün ülkeler açısından bütçe açıklarını yaratan temel nedenler zaman içerisinde kamusal ihtiyaçların artması ve devlet anlayışında meydana gelen değişimle beraber (refah devleti anlayışının benimsenmesi ile birlikte sosyal refahla ilgili harcamaların artışı) devletlerin daha çok mal ve hizmet üretir duruma gelmeleridir.

Harcamalardaki artışlar karşısında kamu gelirlerinin yetersizliği ya da etkisizliği ise bütçe açıklarını yaratan diğer nedenler olarak gösterilebilir. Bunlara ilave olarak hızlı nüfus artışı, mali disiplinin sağlanamaması, harcama ve gelirler konusunda denetim eksikliği, tasarrufların büyüme hızını karşılamada yetersiz kalması, kamu işletmelerinin ve sosyal güvenlik harcamalarının bütçeler üzerinde yarattığı yükler, ekonomik krizler, yüksek enflasyon ve faiz oranlarının yüksekliğinin bütçe üzerinde yarattığı baskılar, vergi sisteminden kaynaklanan bazı sorunların varlığı (vergi bilincinin yaygın olmaması, vergi idaresinden kaynaklanan sorunlar, kayıt dışılık, vergi gelirlerindeki istikrarsızlık, vergileme kapasitesinin azlığı vb.) gibi nedenler de bütçe açıklarını oluşturan temel nedenler arasında sayılabilir.

Borçlanmanın Sınırı

Devletin borçlanabilme yetkisine sahip olması, borçlanma konusunda sınırsız yetkilere sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Yetki sınırları aşılarak gerçekleştirilen devlet borçlanmaları, borçlanma ile sağlanması planlanan ekonomik yararların gerçekleşmemesine ve hatta zararların ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Buradaki en büyük sorun, borçların sürdürülemez hâle gelmesidir. Kamu borç stokunun sürdürülebilirliği, genel olarak, kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalması olarak tanımlanabilir. Sürdürülebilir borç stoku oranı, bir ekonominin borçlanmaya devam edip edemeyeceğini ya da vadesi gelen borçlarını yeniden borçlanarak ödeyip ödeyemeyeceğini ifade eder. Sürdürülebilir borç stoku oranı, her ekonomi için ve üstelik dünyada oluşan ekonomik koşulların değişimine paralel olarak değişim gösteren bir kavramdır. Sonuç olarak belirli bir düzeyi aşan borç, eğer milli ekonomi açısından ekonomik dengeyi bozucu etkilere sahip düzeye gelmişse bu durumda borçlanma açısından sınırlandırma getirmenin zorunluluğu inkâr edilemez. Yasal sınırlandırma mali kurallar aracılığı ile olur. Mali konularla ilgili belirlenebilecek mali kurallar, borçlanma konusu ile ilgili olarak da yasalarda yer alabilmektedir.

Hükümete borçlanma yetkisi veren yasalarda ve anayasada, devlet borçlarının ulaşabileceği üst seviye ile alınan borçların hangi amaçlarla kullanılması gerektiği gibi konular da dâhil olmak üzere borçlanmaya ilişkin bazı sınırlandırmalar ve mali yılsonunda toplam gelirler ile toplam giderlerin denk olması gerektiğini ifade eden maddeler bulunabilir. Aynı şekilde borçlanmanın en önemli nedeni olarak belirtilen bütçe açıklarıyla ilgili olarak da mali kurallar belirlenebilir.

Bütçe dengesine ve bütçe açığına ilişkin olarak uygulanabilecek önemli mali kuralların bazıları; toplam harcama ve toplam gelirlerin denkliğinin sağlanması, açık düzeyinin GSYH’nin belirli bir oranıyla sınırlandırılması ve faiz dışı denge için belirli bir hedef konması olarak sıralanabilir. Borçlanma ve borç politikası ile ilgili uygulanabilecek mali kurallar ise özellikle borcun miktarı ve kaynağı ile ilgili sınırlandırmalar içermektedir. Bu kapsamda yurt içi kaynaklardan borçlanmaya belirli sınırlamalar konulabilir ve nominal bazda ya da GSYH’nin belli bir oranı şeklinde toplam borçlanma limitleri belirlenebilir. Borç stoku seviyesine ilişkin sınırlamalar getirilebilir. Borçlanma, parlamentonun belirli oranda çoğunluğunun kararıyla gerçekleştirilebilir.

Hükümetlerin Merkez Bankası kaynaklarından borçlanması üzerine sınırlamalar getirilebilir. Hazine yönetiminin Merkez Bankasından kısa vadeli avans alımı tamamen ortadan kaldırılabilir ya da sınırlandırılabilir. Kısa vadeli avansların, toplam kamu harcamalarının belirli bir yüzdesini aşamayacağı ve yıl içinde Merkez Bankasına geri ödenmesi şartı kural olarak düzenlenebilir. Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi ve sınırları anayasada veya kanunlarda açık olarak belirlenebilir.

Devlet borçlanmasında sınırı belirleyen bir diğer faktör, ekonominin içinde bulunduğu koşullardır. Güçlü bir ekonomik ve mali yapıya sahip olan ülkeler daha kolay, düşük maliyetli ve yüksek miktarlarda borçlanma olanağına sahiptir. Buna göre borçlanmanın sınırını belirleyen ekonomik faktörler içerisinde; milli gelir düzeyi, vergilendirme kapasitesi, finansal piyasaların derinliği, kamu harcamaları düzeyi, enflasyon ve işsizlik oranları ile reel faiz düzeyi sayılabilir.

Borçlanma Yetkisi

Devletin gerek harcama yapmasında gerekse gelir toplamasında olduğu gibi borçlanmasında da bir keyfilik söz konusu olamaz. Devletin gereksinim duyduğu borçlanmayı gerçekleştirebilmesi için de birtakım yetkilerle donatılması gereklidir. Parlamenter rejim ile yönetilen ülkelerde borçlanma yetkisi parlamento tarafından kullanılmaktadır. Ancak borçlanmanın gerçekleştirilebilmesi için öncelikle borçlanma ihtiyacının ortaya çıkması ve bu ihtiyacın giderilmesi amacıyla borçlanma kararının hükümetler tarafından alınması gereklidir. Devletler borçlanma yetkisini yasalardan alır.