Ünite 1: Devlet Borçlanmasının Genel Özellikleri

Devlet Borcu Kavramı

Borçlanma, belli bir süre sonra ödenmek üzere para ve/veya benzeri değerli şeylerin ödünç alınmasıdır. Borç kavramı kelime olarak taraflar arasında varılan bir anlaşma ile bir tarafın para gibi değerli bir şeyi belirli bir süre için diğer tarafa ödünç vermesi anlamını taşımaktadır. Başka bir şekilde tanımlamak gerekirse bir amacı gerçekleştirme sebebiyle veya başka sebeplerle, eldeki kaynakların yetersizliğinden dolayı kişi veya kurumlardan kaynak sağlanmasıdır.

Devlet borcu ise devlet veya kamu tüzel kişileri tarafından borçlu sıfatı ile taraf olunan ya da üstlenilen her türlü mali yükümlülüğü ifade etmektedir. Devlet borcu devletin, bir takvime göre, önceden belirlenen hakların sahiplerine faiz ve/veya anapara ödemeleri yapmasına ilişkin yasal bir yükümlülüğüdür.

Kamu olarak görünen ve toplam kamu sektörünü oluşturan temel alt sektörlerin belirlenmesi toplam kamu borcunu belirlemek açısından önemlidir. Kılavuza göre kamu sektörü genel olarak genel yönetim, finansal olmayan kamu kuruluşları ve finansal kamu kuruluşlarından oluşmaktadır. Dolayısıyla bu kurumların toplam borçları kamu sektörünün toplam borcunu oluşturmaktadır.

Kamu borç stokunun belirlenmesinde kamu borcuna dâhil edilecek kurumsal birimlerin belirlenmesi kadar, borç olarak tanımlanan finansal yükümlülüklerin tanımının yapılması ve kapsamının çizilmesi de önemlidir. Kılavuzda borçlanma araçları; gelecekte bir veya birden fazla tarihte borçludan kreditöre faiz ve/veya anapara ödemesi zorunluluğu yaratan mali hak iddiası olarak tanımlanmakta ve aşağıdaki şekilde listelenmektedir:

• Özel çekim hakkı (SDR)
• Para ve mevduat
• Borçlanma senetleri
• Krediler
• Sigorta, emeklilik planları ve garantili planlar
• Diğer borçlar

Kamu Gelirleri İçerisinde Borçlanmanın Yeri

Kamusal faaliyetlerin finansmanında devletlerin elinde çok çeşitli finansman araçları bulunmaktadır. Kamu gelirleri, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının, kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla kanuna dayanarak çeşitli kaynaklardan elde ettiği gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet mal ve hizmetleri satın alır ve bunlarla kamusal hizmeti gerçekleştirir. Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayanılarak değişik kaynaklardan elde edilir. Devletin finansman kaynakları; vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parafiskal gelirler,, para işlemlerinden sağlanan gelirler, bağışlardan, mülk ve teşebbüs gelirleri, para ve vergi cezaları ve borçlanma gelirlerinden oluşmaktadır.

Zaman içerisinde yaşanan ekonomik gelişmelerin de etkisiyle borçlanmanın da devlet gelirleri içindeki önemi artmış ve borçlanma neredeyse vergilemenin alternatifi konumuna gelmiştir. Son yıllarda hemen hemen tüm ülkelerde devlet borçlarının sürekli ve hızla arttığı gözlenmektedir. Günümüzde devletler, kamusal faaliyetleri finanse etmek amacıyla ek kaynağa ihtiyaç duydukları zaman, borçlanmayı vergilemeye bir alternatif olarak görmektedir. Ülkeleri bu duruma iten en önemli neden, kamu harcamalarının giderek artmasından dolayı bunları karşılayacak vergi kaynaklarının sınırlı duruma gelmesidir. Ancak kamusal hizmetlerin gerçekleştirilebilmesi için borçlanmayı ya da vergilemeyi tercih etmenin ekonomi üzerinde farklı etkileri bulunmaktadır. Borçlanma ve vergilemenin ekonomik sistemin işleyişi üzerindeki etkilerinin farklı olması nedeniyle hükümetler, devletler, uygulamayı düşündükleri gelirler politikasına bağlı olarak borçlanma ile mi yoksa vergileme ile mi gelir sağlanacağına titizlikle karar vermeli ve bu kararını özenle uygulamalıdır.

Devlet Borçlanması ile Özel Borçlanma Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar

Devlet borçları ile özel borçlar arasında temel bazı farklılıklar bulunmaktadır. Devletin borçlanmasının özel borçlanmalardan ayrıldığı başlıca noktalar söyle sıralanabilir:

• Devlet borçlanmaları kamusal ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılır. Borçlu taraf devlet veya bir diğer kamu kuruluşudur. Borçlanmada maliyet ve kârlılık gibi amaçlar göz önüne alınmaz. Temel amaç topluma hizmettir ve toplumun ihtiyaçlarını gidererek toplumsal refaha bir katkıda bulunmaktadır. Özel borçlanmalar ise özel ihtiyaçların giderilmesine yöneliktir. Özel borçlanmalarda kâr amacı da güdülebilir.
• Devlet borçlanmaları büyük miktarlarda olur. Özel borçlanmaların miktarı ise genellikle sınırlıdır.
• Devlet borçlarının vadesi özel borçların vadesi ile karşılaştırılamayacak kadar uzun olabilir.
• Devlet borçlarının zorunlu veya yarı zorunlu bir biçimde alınabilmesine karşılık özel borçlarda böyle bir durum söz konusu değildir. Özel borçlanmalarda gönüllülük esastır.
• Özel borçlarda borç alan kişiler borcunu belirli bir süre sonunda geri ödemekle yükümlüdür. Aksi durumda borç veren yasal yollara başvurarak hakkını arayabilir. Devletten alacaklı olanların bu konuda devleti borcunu ödemesi için sıkıştırmaları, devletin iflası için karar almaları veya icra yoluna başvurmaları mümkün değildir.

Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Devlet borçları değişik özelliklerine göre sınıflandırılabilir. Devlet borçlarının yapısı hakkında bilgilere borçları sınıflandırarak ulaşabiliriz. Devlet borçlanmasıyla ilgili olarak yapılacak sınıflandırmalar vadeye, zorunluluk durumuna ve, kaynaklarına göredir. Borçlanma ile elde edilen kaynağın kullanılmasının farklılığı bakımından, hangi tip borç alınacağı konusunda borçların türlerini ve miktarını bilmek önemlidir. Borçlanmanın niteliğini ve etkilerini tam olarak anlayabilmek için belirli bazı ölçütlere göre borçların bir sınıflandırmaya tabi tutulması gerekmektedir.

Vadelerine Göre Devlet Borçları

Devlet borçlarının sınıflandırılmasında en sık kullanılan ayrım vadelerine göre yapılan sınıflandırmadır. Borçlanmada vade, borcun alınmasından ödenmesine kadar geçen süredir. Her borçlanmada gerek borç veren gerek borçlanan yönünden üzerinde en fazla durulan konulardan biri borcun vadesidir. Borçlanmanın vadesi borcun diğer koşullarını da etkilemektedir. Devlet borçları vadeleri bakımından genellikle kısa vadeli ve uzun vadeli borçlar olarak ikiye ayrılmaktadır. Bu ikili ayrımın yerine bazen kısa vadeli, orta vadeli ve uzun vadeli borçlar olarak üçlü bir sınıflandırma da yapılmaktadır.

Kısa vadeli borçlar süreleri bir yıla kadar olan devlet borçlarıdır. Kısa vadeli borçlar genellikle bütçenin geçici gelir-gider dengesizliklerini gidermek için yapılan borçlanmalardır. Kısa vadeli borçlara dalgalı borçlar adı da verilmektedir. Çünkü bu borçlar, miktar olarak sürekli dalgalanmalar (azalış ve yükselişler) göstermektedir. Kısa vadeli veya dalgalı borçlar genellikle para piyasalarından sağlanmaktadır. Kısa vadeli borçların mali yıl içinde hazinenin gelir-gider denkliğini sağlamak için alınması nedeniyle yıl sonunda ödenmesi gerekmektedir. Görüldüğü gibi kısa vadeli borçlanmaya geçici süreler için başvurulmaktadır. Vadeleri kısa olan bu borçların faiz oranları, uzun vadeli borçlara oranla daha düşük olmaktadır.

Uzun vadeli borçlar ise genel olarak kabul edilen ölçüte göre süresi 1 yılı aşan borçlardır. Uzun vadeli borçlar aynı zamanda konsolide borçlar olarak da adlandırılmaktadır. Uzun vadeli borçlar genel olarak sermaye piyasasından sağlanmaktadır. Diğer bir deyişle kaynağını uzun dönemlerde yapılacak olan yatırımlar için ayrılan tasarruflardan almaktadır. Ancak tasarruf sahipleri devlete uzun bir süreliğine verdikleri tasarrufları karşılığında yüksek bir getiri talep etmektedirler. Bu nedenle uzun vadeli borçların faiz oranları kısa vadeli borçlara göre daha yüksek oranlarda gerçekleşmektedir.

Zorunluluk Durumuna Göre Devlet Borçları

Normal şartlarda devlet borçlanması, özel borçlanmalarda da olduğu gibi devlete borç verebilecek durumda olan ve vermek isteyenlerden ödünç alınarak yapılmaktadır. Fakat bazı durumlarda devlet zorla da borç alabilmektedir. Bu durum daha önce de belirtildiği gibi devlet borçlanmasını özel borçlanmadan ayıran önemli farklılıklardan biridir. Buna göre, zorunluluk durumuna göre devlet borçları, gönüllü ve zorunlu borçlar olarak ikiye ayrılmaktadır.

Zorunlu borçlanmada kişiler ve mali kurumlar, kendi rızalarının dışında kısmen ya da tamamen zorlanarak devlete borçlu durumda bırakılmaktadır. Borç verecek kesimin iradesi hiç dikkate alınmayarak gerçekleştirilen zorunlu borçlanmada borcun tüm şartları tek taraflı olarak devlet tarafından belirlendiğinden bu kaynaktan elde edilen gelir vergi gelirlerine benzemektedir. Bu tür borçlanmalar tam zorlama ile alınan borç olarak adlandırılabilir. Devletin zorlama unsurunu kullanarak borçlanması bundan farklı şekillerde de gerçekleşebilmektedir. Zorunlu borçların bir başka çeşidi de zorlama tehdidi ile alınan borçlardır. Bu borçlanmada, borçlanma kâğıtlarının satılmayan kısmının zorla satılacağı devlet tarafından borçlanma yapılmadan önce ilan edilmektedir. Bu şekilde kişi veya kurumlar, böyle bir durumda daha fazla borçlanma senedi satın almak zorunda olabileceklerini düşünerek kendi iradeleriyle senetleri satın almaktadırlar. Manevi zorlama ile alınan borçlarda ise piyasaya sürülen tahvilleri almak karşı tarafın iradesine bırakılmaktadır. Ancak devlet, kişi ve kurumlar üzerinde manevi bir baskı oluşturulması suretiyle bu borçlanma senetlerinin alınmasını sağlamaya çalışmaktadır.

Kaynaklarına Göre Devlet Borçları

Devlet borçları, elde edildikleri kaynaklar bakımından iç ve dış borç olarak ikili bir sınıflandırmaya tabi tutulmaktadır. İç borç, devletin yurt içi alacaklılara borçlanması iken dış borç, ülke dışındaki yabancı hükümet ya da finans kuruluşlarından borçlanmayı ifade etmektedir. İç borçlanmada devletin ülke sınırları içerisindeki kişi ve kurumlardan borçlanması söz konusu iken dış borçlanmada yabancı ülke kaynaklarının kullanılması söz konusudur. Gelişmekte olan ülkelerin birikim yetersizliği dolayısıyla iç borçlanma kaynakları yetersiz kaldığında dış borçlanmaya başvurmaları kaçınılmaz olmaktadır.

İç borçlanma ve dış borçlanma arasında kaynaklar, milli gelir, ulusal amaçlar ve kredi riski yönünden farklılıklar bulunmaktadır. İç borçlanma ülke içi kaynaklardan sağlandığından alacaklı ve borçlu aynı toplum iken dış borçlanmada alacaklının uyruğu değişmektedir. Bu, iki tür borçlanma arasındaki kaynaklar bakımından farklılıktır.

İç ve dış borçlar arasındaki bir diğer farklılık, bu borçların milli gelire etkisidir. İç borçlar ülke içinden sağlanan borçlar olması nedeniyle milli gelirin kapsamı içerisindedir. Dış borçlar ulusal tasarruflarla gerçekleştirilmeyecek yatırımların finansmanına katkı sağladıklarından milli gelirde bir artış yaratmaktadır. . Buna karşılık geri ödendiğinde milli gelirde bir azalışa yol açmaktadır. Çünkü borcun ödenmesiyle milli gelirin bir kısmı ülke dışına transfer edilmektedir. İç borçlar ise alındığı ve ödendiği zamanlarda sadece milli gelirin dağılımına etki etmekte, miktarında bir değişiklik yaratmamaktadır.

Borçlanmanın Sınırı

Devletin borçlanabilme yetkisine sahip olması, borçlanma konusunda sınırsız yetkilere sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Yetki sınırları aşılarak gerçekleştirilen devlet borçlanmaları, borçlanma ile sağlanması planlanan ekonomik yararları gerçekleştirmeyecek hatta zararların ortaya çıkmasına neden olabilecektir. Buradaki en büyük sorun borçların sürdürülemez hâle gelmesidir. Kamu borç stokunun sürdürülebilirliği genel olarak kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalması biçiminde tanımlanabilir. Sürdürülebilir borç stoku oranı bir ekonominin borçlanmaya devam edip edemeyeceğini ya da vadesi gelen borçlarını yeniden borçlanarak ödeyip ödemeyeceğini ifade eder. Sürdürülebilir borç oranı her ekonomi için ve üstelik dünyada oluşan ekonomik koşulların değişimine paralel olarak değişim gösteren bir kavramdır. Sonuç olarak belirli bir düzeyi aşan borç, eğer milli ekonomi açısından ekonomik dengeyi bozucu etkilere sahip düzeye gelmişse bu durumda borçlanma açısından sınırlandırma getirmenin zorunluluğu inkâr edilemez.

Devlet borçlanmasında yasal sınırlandırma mali kurallar aracılığıyla olur. Mali konularla ilgili belirlenebilecek mali kurallar borçlanma konusu ile ilgili olarak da yasalarda yer alabilmektedir. Hükümete borçlanma yetkisi veren yasalarda ve anayasada, devlet borçlarının ulaşabileceği üst seviye ile alınan borçların hangi amaçlarla kullanılması gerektiği gibi konular da dâhil olmak üzere borçlanmaya ilişkin bazı sınırlandırmalar ve mali yıl sonunda toplam gelirler ile toplam giderlerin denk olması gerektiğini ifade eden maddeler bulunabilir. Aynı şekilde borçlanmanın en önemli nedeni olarak belirtilen bütçe açıklarıyla ilgili olarak da mali kurallar belirlenmektedir.

Devlet borçlanmasında sınırı belirleyen bir diğer faktör, ekonominin içinde bulunduğu koşullardır. Güçlü bir ekonomik ve mali yapıya sahip olan ülkeler daha kolay, düşük maliyetli ve yüksek miktarlarda borçlanma imkânına sahip olacaktır. Buna göre borçlanmanın sınırını belirleyen ekonomik faktörler içerisinde; milli gelir düzeyi, vergilendirme kapasitesi, finansal piyasaların derinliği, kamu harcamaları düzeyi, enflasyon ve işsizlik oranları ile reel faiz düzeyi sayılabilmektedir.

Devlet borçlanmasına sınır getirilmemesi ve devletlerin borç ödeyebilme kapasitelerinin üzerinde borçlanmaları, ekonomiler üzerinde önemli olumsuz etkiler yaratabilmektedir. Kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin tehlikeye girmesi ülkelerin uluslararası bir güven kriziyle karşı karşıya kalmasına neden olmaktadır. Devlet borçlarının tehlikeli düzeye gelmemesi yani sürdürülebilir düzeyde olması büyük ölçüde ekonominin büyümesine ve mali disipline bağlıdır. Borçların sürdürülebilirliği için bir ekonomide faiz dışı fazla/ GSMH oranı ile ekonomik büyüme oranı toplamının borçlanma için ödenen reel faizlerden büyük olması ya da ona en azından eşit olması gerekmektedir. Reel faizlerin yüksek ve büyüme oranının düşük olması borç stokunun artma ihtimalini yükseltir. Diğer yandan faiz dışı bütçe fazlası verilmesi, borç faizlerinin en azından bir bölümünün borçlanma olmadan ödenebileceğini gösterdiğinden borç stokundaki artışı yavaşlatabilir.