Ünite 2: Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Süreleri Bakımından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Devlet borçları genel olarak sürelerine, zorunluluk durumlarına ve kaynaklarına göre sınıflandırmalara tabi tutulabilir.

Borçlanmada vade, borcun alınışından ödenmesine kadar geçen süredir. Devlet, gerek mali gerekse ekonomik amaçlarla almış olduğu borçlara değişik vadeler uygular.

Devlet borçları; kısa vadeli, orta vadeli ve uzun vadeli olmak üzere üçlü bir sınıflandırmaya tabi tutulabileceği gibi kısa vadeli ve uzun vadeli olmak üzere ikili bir sınıflandırmaya da tabi tutulabilir.

Genel olarak kabul edilen ve ülkemizde de benimsenen kritere göre süreleri 1 yıl ve daha az olan borçlar kısa vadeli, süreleri 1 yıldan fazla olan borçlar ise orta ve uzun vadeli borçlar olarak nitelendirilmektedir.

Kısa Vadeli Borçlar (Dalgalı Borçlar)

Kısa vadeli borçlar, genellikle devletin gelir ve giderleri arasındaki uyumsuzlukların giderilmesi ve vergi gelirlerinde beklenmedik bir azalma söz konusu olduğunda geçici bir süre için başvurulan finansman türüdür.

Kısa vadeli borçlanmaya gidilmesinin bir nedeni, bir bütçe dönemi içinde gelir ve giderlerin denkleştirilmesidir. Bir yıllık bütçe dönemi içinde zaman zaman dengesizlikler olur. Gelirler belirli dönemlerde tahsil edilirken kamu hizmetlerinin aksamaması için harcamalar sürekli olarak yapılmak zorundadır. Bu durum, bütçenin uygulandığı süre içerisinde bazı dengesizlikleri ortaya çıkarabilir.

Kısa vadeli borçlar, her zaman bütçenin gelir ve gider dengesizliğini gidermek için yapılmaz. Uzun vadeli borçlanmaya zemin hazırlamak için de kısa vadeli borçlar kullanılır. Devlet, önce kısa vadeli borçlanmaya girişir ve sonra bunu konsolide eder. Kısa vadeli olarak alınan bir borcun, geri ödenme zamanı geldiğinde vadesi uzatılarak geri ödenmesi daha ileriki bir tarihe ertelenebilir.

Devlet borçlanması literatüründe bu olaya konsolidasyon veya tahkim adı verilir. Böylece devlet, uzun vadeli finansman sağlamanın güçlüklerinden kurtularak daha ucuz bir borçlanma gerçekleştirmiş olur. Ancak bu uygulamanın güveni sarsmak gibi bir riski de bulunmaktadır.

Kalkınma çabası içindeki ülkeler, çoğu kez iç piyasanın uzun süreli borçlanmaya yeterli olmaması nedeniyle kalkınmayı daha hızlandırmak amacıyla kısa vadeli borçlara başvurmaktadırlar.

Uzun Vadeli Borçlar (Konsolide Borçlar)

Uzun vadeli borçlar, genel olarak sermaye piyasalarından sağlanmakta ve faiz oranları kısa vadeli borçlara oranla biraz daha yüksek olmaktadır. Söz konusu borçların temel kaynağını piyasada uzun süreli yatırım fırsatları bekleyen tasarruflar oluşturmaktadır.

Uzun vadeli borçlar uygulamada;

• Süresiz borçlar (Devamlı borçlar),

• Süreli borçlar (itfa süresi belli borçlar) olmak üzere iki şekilde görülmektedir.

Zorunluluk Durumuna Göre Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Borçlanmanın ana özelliklerinden bir tanesi, alacaklıların serbest iradesinin bulunmasıdır. Devlet, alacaklıların rızaları çerçevesinde hiçbir baskı ve zorlama olmaksızın birey ve kurumlardan borç almaktadır. Ancak kamu borçlanmasının temel özelliklerinden biri bu olmakla birlikte uygulamada bu özelliğin zaman zaman zayıfladığı, hatta hiç kalmadığı görülmektedir. Çünkü bazen çıkarılan tahvillerin satışını sağlamak üzere çeşitli baskılara ve zorlamalara başvurulduğu olmaktadır. Buna göre isteğe bağlılık bakımından devlet borçları, zorlama unsurunun olup olmamasına göre “Gönüllü Devlet Borçları” ve “Zorunlu Devlet Borçları” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

Bireyler ve mali kurumlar hiçbir zorlama olmaksızın kendi iradeleri doğrultusunda devlete borç verdikleri takdirde buna gönüllü ya da ihtiyari borçlanma denir.

Devlete borç veren şahıslar ve kurumlar, belirli bir menfaat karşılığında (faiz geliri) bugünkü gelirlerinden gönüllü olarak vazgeçmektedirler. Kamu borçlanmasında esas olan, gönüllü borçlanmadır.

Zorunlu (Cebri) borçlanmada şahıslar ve mali kurumlar, kendi rızalarının dışında kısmen ya da tamamen zorlanarak devlete borçlu durumda bırakılmaktadır. Zorunlu devlet borçları, kamu borçlanmasının mantığına ters düşmektedir. Çünkü gönüllü borçlarda da belirtildiği üzere borçlanmanın özünde ihtiyari olması gerekmektedir.

Borçlanmanın özünde gönüllülük olmakla birlikte devletler, bazen mali ihtiyaçlarını karşılamak bazen de bireyleri tasarrufa yönlendirmek amacıyla zorunlu borçlara başvurabilmektedir.

Kaynakları Bakımından Devlet Borçlarının Sınıflandırılması

Kamu borçlarının iç ve dış kaynaklardan alınmalarına göre ekonomik etkileri farklı olmaktadır. Borçlanmadan sağlanan kaynaklar, ekonomi içinden elde edilebileceği gibi yabancı ekonomilerden de sağlanabilir. Bu durum dikkate alındığında borçlar, iç ve dış borçlar olmak üzere ikiye ayrılabilir. İç borçlanmada borç verenler, vergilerde olduğu gibi yurt içi kaynakları kamu ekonomisinde kullanılmak üzere serbest bırakırlar. Dış borçlanma ise yurt dışı kaynakların kullanımı söz konusudur. İç ve dış borçların özellikleri; kaynakları, milli gelire etkileri ve ulusal amaçları yönünden ayrı ayrı ele alınıp değerlendirilebilir. Buna göre iç borçlar iç kaynaklardan, dış borçlar dış kaynaklardan sağlanır. İç ve dış borçların sağlandıkları kaynakların farklılığına karşılık her ikisinin geri ödemelerinin de vergi gelirleriyle yapılması, bu borçların benzer yönünü oluşturmaktadır. İç ve dış borçlar arasındaki bir diğer farklılık, bu borçların milli gelire etkisi yönündendir. Dış borçlar, alındıkları zaman milli gelirde artışı sağlamakta, iç borçlar ise yurt içi tasarruflardan sağlandığı için böyle bir etki söz konusu olmamaktadır. Dış borçlar, ulusal tasarruflarla gerçekleştirilmeyecek yatırımların finansmanına katkı sağladıklarından milli geliri artırırlar. Buna karşılık geri ödendiğinde milli gelirde bir azalışa yol açarlar. İç borçlar ise alındığı ve ödendiği zamanlarda sadece milli gelirin dağıtımına etki etmekte, miktarında bir değişiklik olmamaktadır.

İç Borç-Dış Borç Ayırımında Kullanılan Kriterler

İç ve dış borçları ayırabilmek için başlıca iki kriter ileri sürülmüştür. Bunlar alacaklının milliyeti ve borcun sağlandığı piyasanın milliyeti kriterleridir.

İç Borçlar

İç borçlar, ülke içi kaynaklardan elde edilen borçlardır. Devletin vatandaşlarına veya ülkede faaliyette bulunan mali kuruluşlara, ülke parası ile borçlanmasına iç borçlanma denmektedir. İç borçlanmalarda alacaklı ve borçlu aynı ekonomi, aynı toplumdur. İç borçlar bir bakıma kullanılabilecek milli gelirin bir kısmının bireylerden, özel teşebbüs ve kamu kurumlarından devlete veya onun yetki gösterdiği kamu kuruluşlarına transferini ifade eder.

İç Borçlanmanın Nedenleri

Devletlerin iç borçlanmaya yönelmesinin başlıca nedenleri şu şekilde sıralanabilir:

• Mevcut vergi oranlarını artırma ve yeni vergiler koyma imkânlarının siyasi, ekonomik ve sosyal sebeplerle sınırlı olması durumlarında,

• Devlet gelir ve giderleri arasında yer ve zaman bakımından ortaya çıkan uyumsuzlukları gidermek için,

• Normal gelir kaynakları ile ödenemeyen, vadesi gelmiş iç borcun ödenmesi amacıyla,

• Kamu kuruluşlarının finansman ihtiyaçlarının karşılanması ve kamu kesimi finansman açıklarının kapatılması için,

• Ekonomide ortaya çıkan dengesizliklerle mücadele edebilmek için bir mali politika aracı olarak,

• Uluslararası piyasalarda yaşanan olumsuz ekonomik şartlar dolayısıyla dış piyasalardan fon bulma imkânının olmaması durumlarında iç borçlanmaya başvurulabilmektedir.

Devlet, iç borçlanmasını değişik kaynaklardan gerçekleştirilebilir. Devletin iç borç alabileceği kaynaklar; özel kişi ve kurumlar, sosyal güvenlik kurumları ve ekonomik kurumlar, ticari bankalar ve sigorta şirketleri ile Merkez Bankası olmak üzere dört grup altında değerlendirilebilir.

İç Borçların Sınıflandırılması

Ülkemizde hazine tarafından ihraç edilen iç borçlanma senetleri çeşitli şekillerde sınıflandırılmaktadır. Hazine tarafından yurt içi piyasada ihraç edilen her türlü borçlanma senedine Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS) adı verilmektedir. DİBS’ler vadelerine, ihraç yöntemlerine, ihraç edildikleri para birimi cinsine, faiz ödeme türlerine, üzerlerinde kupon taşıyıp taşımamalarına ve ihraç amacına göre sınıflandırılabilmektedir.

Dış Borçlar

Dış borçlar, bir ülkenin belli bir süre sonunda anapara ve faizini geri ödemek koşuluyla yabancı ülkelerden sağladığı kaynaklardır. Devlet, tahvilini yabancı sermaye piyasasına ihraç edip karşılığında yabancı para alıyorsa bu borçlanma, dış borçlanmadır. Dış borçların borç faiz ödemeleri de döviz ile olur.

Uluslararası Para Fonu (IMF), Uluslararası Ödemeler Bankası (BIS), Dünya Bankası (WB) ve Ekonomik işbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) tarafından 1984 yılında kurulan Uluslararası Çalışma Grubu dış borcu “Ülke yerleşiklerinin, yerleşik olmayan kişilerden sözleşmeye bağlı olarak sağladıkları ve söz konusu kişilere, geri ödenmemiş tutarlar üzerinden yapmak zorunda oldukları anapara ve/veya faiz ödemeleri toplamı” olarak tanımlamıştır.

Dış borçlanma, iç borçlanmada bulunmayan bir özelliğe de sahiptir. İç borçlanmada ülkenin kullanabileceği kaynakların toplam miktarını artırmak imkânı yoktur. Oysa dış borçlanma, iç kaynaklara ek yeni kaynaklar getirmektedir. Bu konu, iç kaynakları büyüme ve kalkınma sürecinde yetersiz kalacak olan az gelişmiş ülkeler açısından son derece önemlidir.

Dış Borçlanmanın Nedenleri

Devletlerin dış borçlanmaya yönelmesinin başlıca nedenleri şu şekilde sıralanabilir:

• Devletin kendi sermaye piyasasından borçlanma olanağının olmayışı,

• Sanayileşme ve kalkınma çabalarının büyük miktarda finansmanı zorunlu kılması,

• Üretimi gerçekleştirmek için ham madde, ara ve yatırım mallarının zorunlu kıldığı ithalatın finansmanında karşılaşılan güçlükleri aşma ihtiyacı,

• Ulusal paranın değerini koruma isteği (dışardan yabancı fon girdiğinde fon arzı artacak, döviz kurları ya eski düzeyini koruyacak ya da daha düşecektir. Bu sayede ulusal paranın değeri korunmuş olacaktır.),

• Gelişmiş olan ülkelerde sermaye birikiminin had safhaya ulaşması sonucunda, borçlanmak için eskisine oranla daha elverişli olanaklarının ortaya çıkması,

• Ekonominin kısa vadeli sermaye akımlarına açık olması,

• Olağanüstü harcamaların (savaş, doğal afet vb.) finansmanı,

• Büyük ölçekli yatırımlar ve ekonomik reformların finansmanı,

• Savunma harcamalarının finansmanı,

• Genellikle silahlar ithal edilmekte ve önemli bir finansman ihtiyacı doğurmaktadır.

• Dış ticaret ve ödemeler dengesindeki açıkların finansmanı,

• Kronikleşen bütçe açıklarının (kamu tüketiminin) finanse edilmesi,

• Vadesi gelmiş borçların yeni dış borçlanmayla çevrilmesi,

• Gelişmiş ve siyasal açıdan güçlü olan ülkelerin, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeleri kendi çıkarları doğrultusunda borçlandırmaları.

Dış Borçların Sınıflandırılması

Dış borçlar; vadelerine, alındığı kaynaklara, borçlularına, geri ödeme şekillerine ve finansman türlerine göre sınıflandırılabilir:

1.Vadelerine göre Dış Borçlar

Vadeleri 1-5 yıl arasında olan borçlar orta vadeli, 5 yıldan fazla süreli vadeye sahip olanlar ise uzun vadeli borçlardır. Uzun vadeli borçlanmalar, sermaye hareketleri içerisinde değerlendirilmektedir. Başlıca uzun vade borçlanma araçları; banka kredileri, tahvil borçları, ipotekli borçlar, takside bağlanmış gümrük vergileridir.

2.Alındığı Kaynaklara (Alacaklılara) Göre Dış Borçlar

Dış borçlar, alındığı kaynaklar yönünden temel olarakresmî kaynaklıveözel kaynaklı dış borçlardır.

3.Borçlulara Göre Dış Borçlar

Borcu alanlara göre yapılan ayırımda ekonomik birimler, kamu ve kamu garantisi altında borçlanan (merkezî yönetim, mahalli idareler, fonlar, KİT’ler vb.) kurumlar ile kamu garantisi olmaksızın borçlanan özel sektör (büyük ölçekli firmalar, bankalar vb.) şeklinde ikiye ayrılmaktadır.

4.Geri Ödeme Şekillerine Göre Dış Borçlar

Dış borçlar geri ödeme şekline göre, dövizle ödenecek borçlar ve ulusal parayla ödenecek borçlar olmak üzere iki grupta incelenmektedir. Dış borçlar genellikle dövizle ödenmesi gereken borçlardan oluşur.

5.Finansman Türlerine Göre Dış Borçlar

Finansman türlerine göre dış borçlar;

• Kalkınma kredileri,

• Teknik yardımlar,

• Bağışlar,

• Savunma kredileri şeklinde dörde ayrılabilmektedir.

Kalkınma Kredileri: Kalkınma için verilen finansman kredileridir. Daha çok kalkınma planlarında yer alan bu krediler, program ve projelerin finansmanında kullanılır. Genelde sermaye malı niteliğinde olan bu krediler; proje-program kredileri, serbest krediler-bağlı krediler, satıcı kredileri, borç ertelemeleri ve röfinansman kredileri şeklinde incelenebilir.