Ünite 3: Devlet Borçlarının Ekonomik Etkileri

Devlet Borçlarının Ekonomik Etkileri

Borçlanma politikası, ekonomik istikrarı sağlamak üzere kullanılan bir araçtır. Bu nedenle devlet borçlanmasının da kamu harcamaları ve vergiler gibi ekonomi üzerinde çeşitli etkileri bulunmaktadır. Günümüzde kamu kesiminin olağan finansman kaynakları arasına giren ve sıklıkla kullanılan bir finansman aracı olan borçlanma, ekonomi üzerinde oldukça etkili bir araç haline gelmiştir.

Devlet borçlanması; bir ekonomide fiyatlar genel seviyesi,

gelir dağılımı, büyüme, ödemeler dengesi üzerinde etkili olmaktadır. Bu nedenle borçlanmanın miktarının, şeklinin, süresinin, maliyet yapısının ve ödeme şekillerinin ekonomik etkilerinin oldukça dikkatli şekilde göz önünde bulundurulması gerekmektedir.

Borçlanma, iç ve dış kaynaklardan elde edilmesine göre de farklı etkiler yaratmaktadır. Borçlanmanın, belirlenen politikalara uygun sonuçlar verebilmesi ve istenmeyen

olumsuz etkilerin meydana gelmemesi için tüm ekonomik etkilerinin dikkatle analiz edilmesi gerekmektedir; çünkü farklı kesimlerden borçlanmanın etkileri ve sonuçlar› da birbirinden farklı olacaktır. Örneğin iç borçlanma; özel kişilerden, bankalardan, sosyal güvenlik kurumlarından ya da Merkez Bankasından elde edilebilir. Dış borçlanmada elde edilen kaynak, bağış veya hibe şeklinde olabilir. Borcun vadesi, uzun ya da kısa olabilir. Bununla birlikte faiz oranı yüksek veya düşük olabilir. Verilen borç, bir ülkeye veya bazı mallara bağlılık koşullarıyla verilmiş olabilir.

Borçlanmanın ekonomik etkilerini belirleyen faktörler;

• Borcun hangi kaynaktan elde edildiği

• Borçlanma ile elde edilen kaynağın kullanım şekli

• Borcun miktarı

• Borcun vadesi

• Borcun ödeme şekli olarak sıralanabilir.

Borçlanmanın Fiyatlar Genel Seviyesi Üzerindeki Etkileri

Bir ekonomide mevcut olan bütçe açıklarının vergiler yerine borçlanma ile finanse edilmesinin ekonomide enflasyonist etkiler yaratacağı söylenebilir. Özellikle Merkez Bankası kaynaklarından elde edilecek karşılıksız avanslar yoluyla açığın kapatılması, tartışmasız olarak enflasyonu körükleyecektir. Ancak pek çok ekonomiste göre para basımı yoluyla sağlanan bu finansman yönteminin dışında, devletin diğer borçlanma kaynaklarından borçlanması da ekonomi üzerinde önemli baskılar yaratacaktır. Bu etkilerden bir tanesi, yüksek bütçe açıklarının devlet borçlanmasıile finanse edilmesinin özel yatırımları dışlamasıdır. Yatırımların azalması üretim miktarının azalmasına ve fiyatların artmasına neden olabilir.

Borçlanmanın fiyat seviyesi üzerinde meydana getireceği etkiler, aslında borcun hangi kaynaktan sağlandığına ve elde edilen borcun nerede ve nasıl harcandığına bağlı olarak değişecektir. Borçlanmanın enflasyonist mi yoksa deflasyonist etkiler mi oluşturacağını görebilmek için borçlanma yoluyla elde edilen fonların ne şekilde kullanıldığına bakılması gerekmektedir. Eğer borçlanma ile elde edilen fonlar; mal ve hizmet alımı yoluyla tekrar ekonomiye aktarılıyorsa bu durum, fiyatlar genel düzeyinin artmasına neden olarak enflastyonist etkiler meydana getirilebilir. Ancak borçlanma yoluyla sağlanan fonlar harcanmıyorsa bu durum, durgunluk yaratacaktır. Bununla birlikte alınan bu borçların hangi kaynaklardan elde edildiğinin de önemi büyüktür. Devlet, borç olarak aldığı kaynağı ekonomiye aktarmıyorsa sağlanan bu kaynağın kimlerden alındığına bağlı olarak farklı etkiler ortaya çıkacaktır. Örneğin borç bireylerden sağlanmışsa ve bireyler de atıl durumda olan tasarruflarından devlete borç vermişlerse bu kaynağın devlet eliyle mal ve hizmet alımında kullanılması dolayısıyla enflastyonist etki meydana gelecektir. Ancak devlet, elde ettiği kaynağı kullanmazsa para hacminde ve tüketim düzeyinde düşme meydana gelecektir. Ticari bankalardan borçlanma da benzer etkilere sahip olacaktır. Kamu açıklarının finansmanı için gerekli fonlar bankacılık kesiminden sağlandığında ekonomide meydana gelecek etki, borç verilen fonların yapısına bağlı olarak değişecektir. Devlete borç olarak verilen miktar, atıl fonlardan verilmişse ve devletin bunu harcadığı düşünülürse ekonomi üzerinde genişletici etki meydana gelecektir.

Bir ekonomide borçlanmanın Merkez Bankası kaynaklarından yapılması ise daima enflastyonist bir etki meydana getirecektir. Gelişmekte olan ülkeler, iç ve dış borçlanma olanaklarının sınırlı olması ve sermaye piyasalarının gelişmemiş olması nedeniyle, finansman ihtiyaçlarını daha çok Merkez Bankası kaynaklarına başvurarak karşılamaktadırlar. Finansman ihtiyacının bu şekilde karşılanması; para arzının artmasına, fiyatlar genel düzeyinin yükselmesine ve para değerinin düşmesine neden olmaktadır. Para değerindeki bu düşme ise bir tür vergi olarak kabul edilmektedir.

Vergi ile karşılaştırıldığında borçlanmanın daraltıcı etkisinin genellikle daha az olacağı savunulabilir; çünkü borçlanma ile sağlanan kaynaklar, daha çok tasarruflardan elde edilmektedir. Bu kaynakların tüketimi etkileme durumu bu nedenle oldukça düşüktür.

Dış borçlanmanın da fiyatlar genel düzeyi üzerindeki etkisi, enflasyonist ya da deflasyonist olabilmektedir. Dış borçlanmanın enflasyon üzerindeki etkileri çeşitli şekillerde meydana gelmektedir. Bilindiği gibi dış borçlanma, döviz cinsinden yapılmakta ve borçların ödenme zamanlarında ülkelerin döviz ihtiyacı artmaktadır.

Gittikçe artan dış borçların ödenmesi, ülkenin döviz gelirlerine bağlıdır. Bu durum, özellikle ihracat üzerinde bir baskı oluşturmaktadır. Çünkü ihracatı artırma baskısı, uluslararası piyasada ihraç mallarının fiyatını ciddi bir şekilde düşürmektedir. Bu durum ise ihracat gelirlerini olumsuz etkilemektedir. İhracattan sağlanan döviz girişi azaldıkça ihracat miktarını artırmak gerekecektir. Dışarıya satılan mal ve hizmet miktarının yükselmesi ise, üretim kapasitesinin borçlu ülkelerde sınırlı olması sebebiyle, iç pazarda mal arzını azaltmaktadır. Arzdaki yetersizlik nedeniyle karşılanamayan talep, fiyatlar genel seviyesinin yükselmesine yol açmaktadır. Dış borçlanma yoluyla elde edilen kaynakların, özellikle döviz yaratacak verimli yatırımlarda kullanılmayıp mal ve hizmet alınarak ekonomiye aktarılması halinde de toplam talep artırılarak fiyatlar genel düzeyinin yükselmesi söz konusu olacaktır.

Diğer taraftan iç borçlanma ile finansmanın uzun dönemde stagflasyona da neden olma olasılığı bulunmaktadır. Bilindiği gibi faizler, yatırımcılar ve üreticiler açısından bir maliyet unsurudur. Dolayısıyla faizlerdeki artışın yatırımcılar ve üreticiler açısından anlamı, girdi maliyetlerinin artmasıdır. Girdi maliyetlerindeki artış ise ister istemez üretim maliyetlerinin artmasına sebep olacağından uzun dönemde maliyet enflasyonu kaçınılmaz olacaktır. Bu durum enflasyona neden olması yanında ihraç mallarının fiyatlarını yükseltmek yoluyla ülkenin rekabet gücünün zayıflamasına yol açmakta ve ödemeler dengesi sorununu derinleştirebilmektedir.

İç ve Dış borçlanmanın enflasyonist/deflasyonist etkileri Şekil 3.2’de verilmektedir (S:54).

Borçlanmanın Gelir Dağılımı Üzerindeki Etkileri

Borçlanma nedeniyle gelir dağılımında ortaya çıkabilecek etkiler; öncelikle borç olarak alınan miktarın büyüklüğüne, borç karşılığında uygulanan faiz oranının seviyesine ve borç veren kişilere sağlanan çeşitli ayrıcalıklara (vergi oranları, istisna ve muafiyetler gibi) bağlıdır. Diğer yandan borcun anaparasının ödenmesi için gerekli olan finansmanın nasıl ve nereden sağlandığı ile ekonominin enflasyonist ve deflasyonist süreç içerisinde bulunmasına göre gelir dağılımı üzerinde farklı etkiler ortaya çıkmaktadır.

Devlet iç borçlanması, milli gelirin dağılımı üzerinde dolaylı ve dolaysız olmak üzere iki tür etkiye sahiptir. Dolaysız etki, borçların anapara ve faizlerinin ödenmesi sırasında doğrudan gelir aktarımıyla gerçekleşir. Ödenen yüksek reel faizler ise gelir dağılımının bozulmasına sebep olmaktadır. Ödenecek faizlerin kaynağının vergi gelirleri olduğu düşünüldüğünde ise, vergi ödeyenler ile borç faizi elde edenlerin ayrı kişiler olduğu düşünüldüğünde ise vergi ödeyicilerinden borç verenlere bir gelir transferi yapılmış olacaktır. Bu durumun, vergi verenler aleyhine gelir dağılımını bozacağı açıktır. Ayrıca bir ekonomide yüksek reel faiz ödemeleri, tüketimi artırarak enflasyona da neden olacaktır. Ülkemizde iç borçlanma için ödenen reel faizlerin oranları Tablo 3.1’de gösterilmektedir (S:55).

Devlet borçlanma senetlerine yüksek reel faizler ödenmesinin çeşitli nedenleri şu şekilde sıralanabilir:

• Yüksek enflasyon

• Borçların milli gelire oranının yüksekliği

• Borç baskısı

• İç piyasadan daha fazla borçlanılması

• Siyasal istikrarsızlık

• Kamu harcamalarının aşırı artışı

• Birincil ve ikincil piyasaların yapısı

• Vergilerin yeterli ölçüde toplanamaması

• Ödeme riski

• Sağlam bir mali sistemin bulunmayışı

Yüksek reelfaiz ödemeleri dolayısıyla gerçekleşecek gelir dağılımında adaletsizlik durumu, aslında borçlanma faiz gelirlerinin vergilendirme politikası ile dengelenebilir. Devletler, sadece vergilendirme konusunda değil, ayrıca yatırımcıya faiz dışında başka birçok ayrıcalıklar (yan çıkarlar) da tanıyarak borçlanmayı cazip hale getirmeye çalışmaktadırlar. Faiz dışındaki yan çıkarlar da gelir dağılımındaki dengesizliği artırmakta ve sosyal adaleti zedelemektedir.

İç borçlanmanın gelir dağılımı üzerindeki dolaylı etkilerinden de söz edilebilir. Dolaylı etkiler; ya piyasada alışverişe konu olan kısa vadeli iç borç senetlerinin fiyatlarındaki dalgalanmalar sonucunda kişilerin zarar veya kâr etmeleri, enflasyon nedeniyle yaşanan gelir dağılımı eşitsizlikleri ya da devlet iç borçlanması ile elde edilen gelirlerin kullanım yerlerine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır. Devlet iç borçlanmasının dolaylı etkileri, gelir dağılımını çok çeşitli şekillerde etkileyebilmektedir. Dış borçlanmanın gelir dağılımı üzerindeki etkileri de dış borç alındığında yapılan kamu harcamalarından kimin faydalandığına ve bu borcun ödenmesi sırasında vergi yüküne kimin katlandığına bağlı olarak belirlenecektir. Dış borçlanmayla elde edilen kaynak anapara ve faizlerini aşan miktarda bir üretim artışı sağlıyorsa ödemeyi yapacak olan neslin herhangi bir kaybı olmayacaktır. Bu durumda, alınan dış borçlar, üretimi artırıcı alanlarda kullanılmış ve milli gelir artırılmış olacaktır. Artan bu milli gelir borcun hem anaparasını hem de faizlerini ödemek için yeterli olacaktır. Bunlarla birlikte, yeterli düzeyde üretim artışı sağlanamaması durumunda, borç yükünün bir sonraki nesle aktarılması, nesiller arası gelir dağılımını etkileyerek

gelir dağılımının gelecek nesiller aleyhine bozulmasına yol açabilmektedir. Dış borçlanmanın, faiz ve anapara ödemelerinin vergilerden karşılandığı düşünüldüğünde ise dış borçlanma nedeniyle doğacak yük; vergi mükelleflerinin üzerinde kalacaktır.

Borçlanmanın Kalkınma Üzerindeki Etkileri

Bir ekonomide oluşturulan reel millî gelirin yıldan yıla artmasına ekonomik büyüme, bu artışın oransal büyüklüğüne de büyüme hızı denir. Sermaye stokundaki artış, teknolojik ilerleme, doğal kaynakların gelişimi ve üretim faktörleri kullanımında etkinliğin sağlanması; ekonomik büyümeyi artırmaktadır. Ekonomik kalkınma,

ekonomik büyümeyi de içine alarak ekonominin nitelik ve nicelik açısından gelişmesidir. Gelişmekte olan ülkelerin en temel hedefleri, ekonomik kalkınmadır.

İç borçlanma ile elde edilen kaynakların, büyüme üzerinde olumlu katkısının olabilmesi için de verimli alanlarda kullanılmaları şarttır. Elde edilen kaynağın, bütçe açıklarının kapatılması ya da kamu mal ve hizmet alımı harcamalarında kullanılması durumunda borçlanmanın ekonomik kalkınmaya katkı sağladığı ileri sürülemez. Gelişmekte olan ülkelerin pek çoğunda iç borçlanma ile sağlanan kaynakların yoğun olarak bütçe açıklarının finansmanında kullanıldığı bilinmektedir. Bu anlamda ülkemizde de iç borçlanma ile elde edilen kaynakların kalkınmayı sağlamak amacına yönelik olduğu söylenemez. Bütçe harcamaları içerisinde yatırım harcamalarının payı, oldukça düşüktür ve bu yolla sağlanan fonlar bütçe açıklarının finansmanı amacıyla kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin kalkınma sürecinde ithalatın ve dövizin önemli rolü bulunmaktadır. Sermaye birikimindeki yetersizlik nedeniyle özellikle iç kaynak sıkıntısı yaşayan ülkeler, kalkınma için daha çok dış borçlara başvurmaktadır. Dolayısıyla dış borçlanma, ekonomik kalkınma açısından önem taşımaktadır.

Dış borçlanma sayesinde gelişmekte olan ülkeler, kalkınmalarını sağlayacak sanayi üretiminin ham madde, teçhizat, yedek parça gibi ihtiyaçlarını karşılayacak gerekli dövizi sağlayacaklardır. Ancak alınan her dış borcun ülkeler açısından önemli bazı maliyetler getirdiği de unutulmamalıdır. Bu anlamda dışardan borçlanmanın gerekliliği ya da geçerliliği, bu borçlanmanın toplumsal fayda ve toplumsal maliyetinin karşılaştırılması sonucu ortaya çıkacaktır. Dış borçlanma konusunda verimliliğin nasıl ölçüleceği ya da dış borçlanmanın hangi noktaya kadar devam ettirilebilir olduğu konusunda kesin ölçütler bulunmamakla birlikte iki temel ölçütün gösterge niteliğinde olduğu söylenebilir. Bunlardan birincisi, faiz yükünün millî gelirdeki büyümeyi geçip geçmediğidir. İkincisi ise eski borçları ödemek için ayrılan kaynakların yeni yatırımlar oranının önemli olmasıdır.

Bir ülkede dış kaynaklarla elde edilen borcun verimli yatırımlarda kullanılması; bir ülkenin “Massetme Kapasitesine” bağlıdır. Massetme kapasitesi; ülkelerin ne kadar dış borç kullanabileceklerini, dış borçları verimli kullanabilme kısıtları altında hesaplayan bir ölçüttür. Ekonominin massetme kapasitesi, dış borçlara ödenecek giderler (anapara ödemeleri ve faiz ödemeleri) ile sınırlandırılmaktadır. Dış tasarrufların marjinal katkısı, dış

borçlara ödenecek gider haddine eşit olduğu zaman massetme kapasitesinin tamamı kullanılmış olacaktır.

Borçlanmanın Ödemeler Dengesi Üzerindeki Etkileri

Ödemeler dengesi, geniş anlamıyla, bir ekonomideki yerleşik kişilerin (merkezi hükümet, parasal otorite, bankalar, gerçek ve tüzel kişiler) diğer ekonomilerdeki yerleşik kişiler (yurt dışında yerleşikler) ile belli bir dönem içinde yapmış oldukları ekonomik işlemlerin sistematik kayıtlarını elde etmek üzere hazırlanan istatistiki bir rapordur. Ekonomik işlemler;

• Mal, hizmet ve gelirle ilgili işlemleri

• Finansal varlık ve yükümlülüklerle ilgili işlemleri

• Bir ekonomideki yerleşik kişilerden diğer bir ekonomideki yerleşik kişilere karşılıksız olarak reel ya da finansal kaynakların sağlandığı transferleri kapsar

Ödemeler dengesi istatistikleri, iki önemli sınıflama olan “Cari İşlemler” ile “Sermaye ve Finans” hesaplarından oluşmaktadır. Özetle cari işlemler reel kaynaklarla (mal, hizmet, gelir) ilgili işlemleri ve cari transferleri; sermaye ve finans hesaplar› da reel kaynak akımlarının finansmanını (genellikle sermaye transferi ya da finansal

araçlara ilişkin işlemler aracılığıyla) gösterir.

Borçlanmanın ödemeler dengesi üzerindeki etkileri, iç borçlanma yerine dış borçlanmanın kullanılması durumunda söz konusu olacaktır. Dış borçlanmanın kullanılması durumunda kısa dönemde ülkeye net sermaye girişi olurken uzun dönemde ülke dışına kaynak transferi söz konusu olacaktır. Gelişmekte olan ülkeler açısından dış borçlanmanın en önemli etkisi, dış borçlanmanın ödemeler dengesinin cari işlemler açısından idare edilebilir büyüklükten çıkmasıdır.

Devletin, ödemeler bilançosu dengesizliğini gidermek ve dış ticaret fazlası oluşturmak için bazı önlemler alması gerekmektedir. Bu konuda başvurulabilecek önlemlerden biri, ülkeye döviz kazandırıcı işlemler gerçekleştirmektir. Finansman kaynakları, portföy yatırımları (sıcak para) şeklinde sağlanabildiği gibi doğrudan yabanı sermaye yatırımı şeklinde de gerçekleşebilir. Kısa vadede uygulanabilecek bir diğer yol, iç borçlanmaya yüksek faiz önererek ülkeye sıcak para girişini hızlandırmak olabilir. Bu durum, ülkenin dış borç yükünün artması pahasına da olsa, ihracat yolu ile ödemeler dengesini sağlayamayan ülkeler için kısa vadeli ve geçici bir rahatlama sağlayabilir.

Türkiye’de cari işlemler açığının finansmanına yönelik veriler Tablo 3.2’de verilmiştir(S:60).

Borç yükü

Borçlanmanın ekonomi üzerinde yarattığı önemli etkiler bulunmaktadır. Devletin borçlanmasıyla toplum refahı ya artmakta ya da azalmaktadır. Borçlanmanın toplum refahını azaltıcı etkisine, borç yükü denmektedir. Borç yükü, mikro ve makroekonomik anlamda düşünülebilir. Mikro ekonomik anlamda borç yükü, bireylerin borçlanma nedeniyle tüketimlerinde katlanmak zorunda kaldıkları fedakârlık demektir. Makro anlamda borç yükü ise borçlanmanın toplum üzerinde yarattığı yüktür.

Devlet borçlarının yükü ile ilgili tartışmalarda daha çok “borç yükünün ağırlığı” ve “bu yükün dağılışı” üzerinde durulur. Devletin toplam borç yükü, belirli bir dönemdeki toplam borç stokunun GSYH içerisindeki oranı ile ölçülebilir. Eğer bir ülkede GSYH’nin artışı borç artışından fazla ise borç yükü zamanla azalacaktır. Bunun tersi bir durum ise borçlanma açısından tehlikeli bir gidişi gösterir. Bir başka borç yükü kavramı, bireyselborç yüküdür. Bireysel borç yükü, ülkenin toplam borç miktarı ülke nüfusuna bölünerek hesaplanır. Bireysel borç yükü, birey başına ulusal borçtur. Tablo 3.3’te (S:61) Avrupa Birliği üyesi ülkelerde ve Türkiye’de AB tanımlı toplam borç stoklarının GSYH’leleri içerisindeki payları yer almaktadır.

İç borçyükü; iç borç stoku/GSYH, dış borç yükü ise dış borç stoku/GSYH oranlarıyla ölçülebilir.

Türkiye’de faiz harcamaların GSYH içerisindeki oranları Şekil 3.3’te (S:61), toplam vergi gelirleri içerisindeki oranlar› ise Şekil 3.4.’te (S:62) verilmiştir.

Dış borçlanmada ödeme yükünün ağırlığı, yıllık borç servisinin döviz gelirlerine oranlanması ile bulunur. Uygulamada, dış borç yükü oranının belirlenmesinde sadece ihracat gelirleri ele alınmaktadır. Bunun nedeni, birçok ülkede ihracat gelirlerinin döviz kazancının tamamına yakın bir kısmını oluşturması ve ihracat dışında

sağlanan dövizlerin belirlenmesinin çoğunlukla zor olmasıdır. Dış borç yükü oranın yükselmesi, genellikle, dış ödeme güçlüklerinin artmasına yol açar.

Borç yükü ve Gelecek Nesiller

Devlet borçlarında, vadenin yapısına göre, borcun alındığı dönem ile ödendiği dönem arasında önemli farklılıklar olabilir. Bu nedenle maliyeciler, borç yükünün borcun alındığı dönem nesillerine mi yoksa ödendiği dönem nesillerine mi yükleneceğini tartışmaktadırlar. Borç yükü tartışmasında iki görüş bulunmaktadır. Bilindiği gibi klasik maliyecilere göre borçlanma, gerçek bir kamu geliri değildir; ertelenmiş, yükünü bugünkü nesillerden gelecek nesillere yükleyen bir vergidir. Örneğin; klasik iktisatçılardan D. Ricardo’ya göre vergi ve borçlanma aynı şeydir. Borcun yükü, borçlanmayı yapan nesilce taşınmaktadır (Ricardian Denklik Teoremi). Bu nedenle vergi ile borçlanma yönünden gelecek nesiller için önemli bir fark olmaması gerekir.

Modern mali görüşe göre ise borçlanma, sadece bütçe açığı olduğu durumda değil; devletin ekonomiye müdahalede bulunmak istediği her durumda kullanılabilecek gerçek bir gelir kaynağıdır. Durum böyle olunca modern maliyeciler kamu harcamalarının yükünü bugünkü nesillerin taşıdığı ve gelecek nesillere yük yüklemediği kanısındadırlar. Özellikle Keynesyen iktisatçılara göre iç borçlarda borç yükü, gelecek nesillere geçmemektedir. Çünkü onlar, borçlanmanın bir ekonomide denge unsuru olarak kullanılabileceğini ve gelecek nesillere yeni birtakım yükün yüklenmeyeceğini; aksine hizmetler üreterek bu yükün hafifleyeceğini belirtmişlerdir.