Ünite 5: Türkiye’de İç Borçlanma

Türkiye’de İç Borçların Gelişimi

Büyüme hızındaki istikrarsızlık, tüketim eğilimindeki yükseklik, kamu harcamalarındaki hızlı artış ve vergilerin harcamaları karşılayacak düzeyde arttırılamaması kaynak yetersizliğine sebep olmuş ve bu durum iç ve dış borçlanmaya gidilerek çözümlenmeye çalışılmıştır.

Cumhuriyetin ilk yıllarında ekonomik kalkınmayı destekleme amaçlı, ikinci dünya savaşı döneminde savunma harcamaları ve sonraki yıllarda altyapı yatırımlarının finansmanı amacıyla borçlanmaya gidilmiştir.

1980’li yıllara kadar borçlanmada ağırlık dış borçlanmaya verilmişken bu tarihten sonra iç borçlanmaya gidildiği görülmektedir.

Cumhuriyetin İlk Yıllarında İç Borçların Gelişimi (1933-1960)

Bu dönemde borçlanma demir yolları finansmanı için yapılmış olup ilk borçlanma 1933 yılında Fevzipaşa- Diyarbakır arasındaki demir yolu inşası için “Ergani İstikrazı (borcu)” olarak gerçekleştirilmiştir.

İkinci Dünya Savaşı yıllarında savunma harcamalarını karşılamak, sonraki yıllarda ise bütçe açıklarını finanse etmek amacıyla iç borçlanmaya gidilmiştir.

1959 döneminde ulaşılan iç borcun önemli bir kısmı Sosyal Güvenlik Kurumlarına, ticari bankalara ve şirketlere Hazine kağıdı alma zorunluluğu getirilerek yapılmıştır.

1950’li yıllarda kamu kesimi finansman açıkları KİT açıklarından oluşmakla birlikte bunları finanse etmek için dolaylı yoldan satılan hazine kağıtları Merkez Bankası tarafından karşılanmıştır.

Planlı Dönemden Sonra İç Borçların Gelişimi(1960-1980)

1960 yılında DPT’nin kurulmasının ardından 1963 yılından itibaren 5 yıllık kalkınma planı devreye sokulmuş fakat vergiler yetersiz kaldığından kamu finansman açığı büyümüştür.

Revaçta olan borçlanma senetlerinin gelirleri vergiden muaf tutulmuş, 20 yıla varan uzun vadeli iç istikraz tahvilleri SSK, emekli sandığı, bankalar ve şirketlere kanuni zorlamayla satılmıştır ve bu borçlanma şekli “ Borç Stoku/GSMH” şeklinde tanımlanan borç yükünün bu kurumlara çıkarılmasına neden olmuştur.

1961 yılında “tasarruf bonosu” adı altında yeni bir borçlanma türü devreye sokulmuş fakat bu senetlerin karaborsası oluşmuş ve büyük kayıplar yaşanmıştır.

1960’lı yıllarda bütçede ve KİT’lerin mali yapılarında meydana gelen bozulmalar açıkların Merkez Bankası kaynaklarından karşılanmasına sebep olmuş, kaynakları Hazineye kısa vadeli avans şeklinde kullandırılmış fakat avansların geri ödenememesi sonucunda enflasyon söz konusu olmuştur.

1970’li yıllarda ise dünya petrol krizi, Kıbrıs Barış Harekatı, iç piyasadaki makroekonomik istikrarsızlıklar etkili olmuştur.

Ulusal paranın dış satın alma gücünün düşürülmesi anlamına gelen devalüasyon ve petrol fiyatlarındaki artış enflasyonun yükselmesine sebep olmuş, petrol fiyatlarındaki artışın yükselmesi ve bir ekonomide yerleşik kişilerin diğer ekonomilerdeki yerleşik kişilerle belli bir dönem içinde yapmış oldukları ekonomik işlemlerin sistematik kayıtlarını elde etmek üzere oluşturulmuş olan istatistiki raporlar olan ödemeler dengesi problemleri enflasyonun daha da tırmanmasına sebep olmuştur.

1970’li yılların başından itibaren iç borçlanmadaki artış eğilimi devam etmiştir (S:101, Tablo 5.1)

1980 öncesinde finansman ihtiyacı Merkez bankası ve Ticari Banka ve SGK’ya satılan senetlerden sağlanmıştır.

1980-1990 Döneminde İç Borçlanma Gelişimi

1980 sonrası dönemde “24 Ocak” kararı ile devletin ekonomik yapıdaki payı azaltılarak piyasa ekonomisi ağırlıklı bir yapıya geçilmiştir.

1985 yılından itibaren sadece faiz ödemeleri bütçe içinde gösterilmeye başlanmış, Hazine tarafından düzenli olarak ihale yönetimiyle borçlanma uygulaması başlanmış, 1991 yılında İMKB bünyesinde tahvil ve bono piyasası kurulmuştur.

1985 yılından itibaren yine iç borçlanmaya yönelim ile birlikte Merkez Bankası kaynaklarının kullanımı fiyat artışlarına sebep olmuş, gittikçe artan kamu açıkları sebebiyle 1989 yılında sermaye hareketleri serbest bırakılarak yurt dışından daha fazla sermaye girişi teşvik edilmiştir.

Borç stokunu arttıran en temel etken kamu kesimi finansman açıklarıdır (S:103, Şekil 5.1)

İç Borç Stokunun Yapısı

Devlet tahvilleri, hazine bonoları, büyük ölçüde tahkim yasalarıyla kamu kuruluşlarından bazılarının kısa vadeli borçlarının konsolide edilerek Hazine tarafından üstlenilmesiyle ortaya çıkan borçlar olan konsolide borçlar ve Merkez Bankasından alınan kısa vadeli avansların toplamından oluşmaktadır.

80 sonrasında borç stoku içindeki en önemli pay konsolide borçlara aittir (S:104, Tablo 5.2).

80’lerin ilk yıllarında borç stoku içinde düşük seyreden bono ve tahvillerin payı dönem sonunda artmışken, Merkez Bankasından kullanılan kısa vadeli avansların payı gerilemiştir.

Bu dönemde faiz ve anapara ödemelerini ifade eden iç borç servisinin GSMH içerisindeki payı sürekli artmıştır ve bu durum kamunun kaynak bulmada zorlandığı anlamını taşımaktadır.

1989 yılında yerel yönetim seçimlerindeki iktidar partisinin siyasi gücünün azalması ve işçi eylemleri sonrasında %100’lerin üzerinde ücret zammı yapılması ile kamu açıklarının artışı hızlanmıştır.

1987 yılında referandum ile eski siyasilerin yasaklarının kalkması siyasi rekabetin tarım kesimi üzerinde yoğunlaşması kamu açıklarının artmasını dolaylı yoldan etkilemiştir.

Borç servisi için ne kadar borçlandığını gösteren oran olan borç çevirme oranı borçların sürdürülebilirliği açısından büyük önem taşımaktadır (S:104, Şekil 5.2).

1990 Sonrası İç Borçların Gelişimi

1990’lı yıllarda sürdürülemez borç dinamiği ve mali sistemdeki dengesiz yapı 1994 ve 1999 krizlerinin yaşanmasına sebep olmuştur.

1994 öncesi bütçe faiz dışı açık verirken bu dönemden itibaren faiz dışı fazla vermeye başlamıştır.

KKBG/GSMH oranının zirve yaptığı yıllarda mali krizler yaşanmıştır(S:105 Şekil 5.3).

1991 yılında çıkarılan erken emeklilik yasası ile sosyal güvenlik açıklarının hızla artması ortaya çıkmıştır(S:106 Tablo 5.3).

• Borç Stokundaki Gelişmeler:İç borç stoku dolar bazında incelendiğinde 1990 yılındaki borcun 19.5 milyar dolarken 2000 yılı sonunda 54.2 milyar dolara yükseldiği görülür.

1990 yılındaki iç borç stoku/GSMH oranının 2000 yılında yükselmesi borç stokunun milli gelirden daha hızlı yükseldiği anlamını ortaya koymuştur (S:106, Tablo 5.4).

Mali piyasaların derinliği, mali sektörün gelişimi ve payları, mali araçlar ile mali fonların kullanım yoğunluğu gibi temel göstergeler olup, bunun ölçümünde M’Y/GSMH ve toplam finansal aktifler /GSMH göstergeleri kullanılır.

• Vade Yapısı Ve Faiz Oranları:1990 sonrası izlenen politikalar nedeniyle sürekli artışta olan iç borç stoku iç borç artışını olumsuz yönde etkilemiştir.

5 Nisan 1994 İstikrar Tedbirleri ile Merkez Bankasından alınan kısa vadeli avans oranları kademeli olarak azaltılmış 2001 yılında tamamen kaldırılmıştır.

Ekonomik ve siyasi istikrarsızlıkların yaşanması sebebiyle vadeler kısalmış ve faiz yükü artmıştır (S:107 Tablo 5.5).

• Borç Servisi Gelişimi:İç borç stokundaki artış faiz ödemelerinin bütçeye olan yükünü de önemli ölçüde arttırmıştır.

Faiz ödemelerinin borç anaparasından daha yüksek olması Hazine’nin borçlandığı miktardan daha fazla oranda bir faiz ödemesi yaptığını da ortaya koymaktadır (S:108 Tablo 5.6).

Faiz ödemelerindeki artışa bakıldığında 1990 ve 200 yılları arasında sadece 1991, 1997, 1999, 2000 yılların da iki haneli olduğu diğer yıllarda %100 üzerinde bir artış olduğu görülür.

Borçlanma faizlerinin reel anlamda ekonomik büyüme hızından yüksek seyretmesi 1994 yılından sonraki dönemde de borçların artış eğiliminde olmasına neden olmuştur (S:108 Şekil 5.4).

• Borç Stokunun Alıcılara Göre Dağılımı:Ülkemizde bankalar devlet borçlanma senetlerinin en büyük alıcısı konumundadır.

1990 yılı sonrasından bono ve tahvillerin %90’ına yakınını bankalar almış en düşük seviyede alımı yapanların tasarruf sahipleri olduğu görülmüştür.

İç borç senetlerinin bankalar dışındaki alıcıları kamu sektörü, özel sektör ve tasarruf sahipleridir (S:109 Tablo 5.7).

Bankaların en büyük alıcı olmaları Hazinenin faiz oranını düşürmesine ve vadeyi uzatmasına engel teşkil etmiştir.

İç borç senetlerinin büyük çoğunluğunun bankaların elinde olmasının ortaya çıkardığı olumsuzluklar devletin iç borçlanmasındaki artışın özel sektör yatırımlarını dışladığı anlamını ortaya koymuştur.

2000’li Yıllarda İç Borçların Gelişimi

9 Aralık 1999 yılında ekonomik istikrar programıyla 2000 yılına girilmiş ve hedef olarak enflasyonu kontrol altına almayı ve ekonomik büyümeyi sürdürülebilir düzeye taşımak konmuştur.

Şubat 2001 krizinden sonra IMF desteği alınarak “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” uygulamaya konmuştur.

2001 yılında yaşanan olumsuzluklar iç borçlanmada artışa sebep olmuştur.

İç borç stokundaki artış eğilimi 2010 yılına kadar artma eğiliminde seyretmiştir.

Borç yönetiminin yüksek düzeydeki iç borç stokunu çevirebilmek için oldukça zorlandığı görülmektedir.

İç borç stok artışı 2009 yılına kadar düşmüş fakat 2009 yılında yaşana küresel kriz nedeniyle yeniden yükselişe geçmiş 2010 yılında yine seviye düşmüştür (S:11 Tablo 5.8).

Döviz cinsinden iç borç stoku artışı da azalma potansiyelini sürdürmüştür.

• Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin (KKBG) Gelişimi:1999 yılında GSMH’ye oranı yüksek olan KKBG, 2000 yılında uygulanan makroekonomik uyum programı ile bu seviyede düşüş gözlenmiştir (S:11, Şekil 5.5).

Borç stokundaki artışla KKBG arasında çok yakın bir ilişki gözlemlenmektedir.

2001 yılına kadar borç stokunun GSMH’ye oranı artmış bu dönemden sonra sıkı mali politikalar sonrasında faiz dışı bütçe fazla vermiş ve bu oranda düşüş gözlenmiştir.

• Bazı Göstergelerin Gelişimi:Ekonomik krizler sonrasında vadeler ciddi boyutlarda kısalmış fakat güçlü ekonomiye geçiş programı ile vade sürelerinde artış sağlanmıştır.

Borç çevirme oranı 2004-2007 yıllarında artış ve azalışlar göstermiş 2009 yılında küresel kriz sebebiyle %156 seviyesine kadar ulaşmış fakat 2010 yılında %89’a kadar gerileme göstermiştir.(S:112 Tablo 5.9).

İç borç faiz ödemelerinin konsolide bütçe harcamaları içindeki payı 2000-2010 arasında düşüş eğiliminde olmuştur.

İç borç faizleri ile vergi gelirleri karşılaştırmasına bakıldığında düşüş seyri gözlenip, iç borç ödemeleri ile GSMH oranı 2003 yılından sonra azalma eğilimi göstermiştir.

• İç Borçların Yapısı:Ülkelerin kendi para birimleriyle yurt dışı ve yurt içi piyasalarda uzun vadeli ve sabit faizle borçlanabilme kabiliyetini kaybetme durumu olan orijinal günah kamunun finansman ihtiyacını karşılamak için kısa vadeli ya da döviz cinsinden borçlanmak zorunda bırakılmasına neden olmaktadır ve iç borçlanmanın artması orijinal günah göstergelerinin bozulmasını beraberinde getirmiştir. (S:113 Tablo 5.10)

İç borçların yapısının değerlendirilmesinde ulusal para ve döviz yapısına bakılması gerekir.

İç borçların alıcılara dağılımı incelendiğinde toplam iç borçlar içinde piyasanın payının 2010’a kadar yükselişte olduğu görülmektedir (S:114 Tablo 5.11).

Vadelerin uzaması, borç çevirme oranının düşmesi, sabit faiz ve Türk Lirası cinsi borçların payının artması Hazinenin borçlanmasını kolaylaştırmıştır.