Ünite 8: Kamu Borç Yönetimi

Borç Yönetiminin Tanımı ve Kapsamı

Borç yönetimi, genel olarak, devletin ekonomik bir politika oluşturabilmek amacıyla borçların gerek miktarında gerekse yapısında/bileşiminde meydana getirdiği değişikliklerdir. Borç yönetimi politikası, bilimsel anlamda, para politikası ve maliye politikasıyla birlikte ekonomik dengenin sağlanması amacıyla kullanılmaktadır. Borç yönetiminde Kıta Avrupası ve Anglo-Sakson yaklaşım olmak üzere iki yaklaşım hakimdir. Kıta Avrupası yaklaşımında, borç yönetimini daha çok dar anlamda ele alınarak “Borçların süresi geldiğinde ödenmesi.” anlayışı yer almıştır. Anglo-Sakson yaklaşımda ise borç yönetimi; ekonomi politikasının bir parçası olarak kabul edilmiş ve ekonomik dengenin sağlanması amacıyla kamu borçlarının miktar ve bileşiminde değişiklik yapılması olarak gelişim göstermiştir. Borç yönetiminin temel amacı; devletin finansman ihtiyacının ve ödeme yükümlülüklerinin mümkün olan en düşük maliyetle orta ve uzun dönemli, güvenli bir risk unsuruyla sağlanmasının garanti edilmesidir.

Borç Yönetimi Faktörleri

Borçların miktarı ve borçların bileşimindeki değişikliklere, borç yönetimi faktörleri denmektedir. Borç miktarı borcun büyüklüğüdür. Borç miktarı genellikle gelişmekte olan ülkelerde giderek artmaktadır. Ancak borç miktarının sürekli artışı bir noktadan sonra devletin borçlanmasını güçleştirmektedir. Borç miktarının ekonomi üzerinde bazı görüşlere göre enflasyonist bazı görüşlere göre deflasyonisttir. Borçların büyümesi aynı zamanda borç bileşimlerini de etkiler. Borcun bileşimi; borcun alınmasından ödenmesine kadar geçen süre yani vadesi, borca karşılık uygulanan faiz oranı, borcun sahip olduğu ayrıcalık ve garantiler gibi taşıdığı özelliklerdir. Borç miktarının artması borç bileşimlerini değiştirerek ekonomiye farklı etkiler getirmektedir. Bu farklılıkların en önemlisi borçların süresidir. Kısa süreli borçlanmaların likidite olanağı, uzun sürelilerden fazladır. Devletler genel bir ekonomik politika oluşturmak amacıyla borcun büyüklüğü ve yapısıyla ilgili değişiklikler gerçekleştirebilmektedir ve böylece borç yönetimi politikası ile ekonomi politikasını oluşturan maliye ve para politikaları arasında yakın ilişkiler kurabilmektedir.

Borç Yönetimi Politikasının Para ve Maliye Politikalarıyla İlişkileri

Borç yönetiminin temel amaçları, kamu kesimi borçlanma gereği kadar finansman sağlama, uzun vadede risk primi ve dolayısıyla maliyeti minimize etme ve para politikasıyla paralel bir borçlanma yürütmektir. Borç yönetimiyle borcun miktarı, birleşimi, vade yapısı ve alacaklılarına göre dağılımına yön verilebilmektedir bu açıdan borç yönetimi para politikasına daha yakındır. Ancak diğer bir yönden de borç yönetimi ekonomiye yön vermek ve bazı sektörleri etkileyebilmek amacıyla da kullanılmaktadır bu açıdan ise maliye politikasına daha yakındır. Borç yönetimi, maliye politikası ve para politikasının amaçları; ekonominin dengesinin sağlanması ve sürdürülmesinde birleşmektedir. Para politikası fiyat istikrarını hedeflerken maliye politikası kamu gelir ve harcama dengesini gözetmektedir. Ekonomik politikanın amaçlarının daha etkin yerine getirilebilmesi için borç yönetimi para politikası ile maliye politikası arasında bir köprü görevi görmektedir.

Olağan Borç Yönetimi (Borçların Ödenmesi)

Borç yönetimi olağan ve olağanüstü olmak üzere ikiye ayrılır. Olağan borç yönetimi, borç alınması ve normal azaltma yöntemi olan ödemeyi kapsar. Borcun “itfası” ya da “amortismanı”; borcun vadesi yani geri ödeme zamanı geldiğinde alacaklısına ödenmesidir. Borçların ortadan kalkması için olağan yol borcun amortismanıdır. Borçların sona ermesinde iki yol vardır bunlar borcun ödemelerle azaltılarak sonlandırılması veya ödeme yapılmadan azaltılarak sonlandırılmasıdır. Borcun ödenmesi vadesi gelen borcun vadesinde ödendiği zorunlu ödeme; vadesi gelmemiş borcun devletin isteğiyle önceden ödenmesi ihtiyari ödeme olarak gerçekleştirilebilir. Paranın değerindeki düşüşler ile millî gelir ve nüfusun sürekli artışı yoluyla borç miktarındaki azalmayla ise borcun zaman içinde otomatik ödenmesi gerçekleşmiş olur. Borcun ödeme yapılmadan sonlandırılması ise; devlet tarafından alınan tek taraflı bir kararla borcun reddedilmesi ve moratoryum yoluyla sona erdirilmesinin yanı sıra uygulamada borcun kısmen veya tamamen silinmesiyle de sağlanabilir. Vadesi gelen borcun ödenememesine temerrüt denmektedir. Borcun ödenememesinden dolayı devlet tarafından tek taraflı borcun reddi daha çok iç borçlar için geçerlidir dış borçlarda borcun reddi uluslararası ilişkilerden ötürü pek de mümkün değildir. Temerrüt halinde dış borçların ödenememesinde borçların yeniden yapılandırılmasına gidilerek yeni bir ödeme planı izlenir buna moratoryum denilir. Borcun ödenmeden sonlandığı ya da azaldığı bir diğer yöntem ise borcun tamamının veya bir kısmının alacaklı tarafından silinmesidir. Bu yöntem daha çok ödemede güçlükleri olan devletlerin özellikle dış alacaklılarının o devlete yaptıkları bir iyiliktir.

Olağanüstü Borç Yönetimi

Olağanüstü borç yönetimi, hükümetlerin ekonomik açıdan beklenmeyen durumlar ile karşılaşmaları sonucunda ortaya çıkan bir borç yönetim tarzıdır. Olağanüstü borç yönetimi, temel olarak konsolidasyon(tahkim) ve konversiyon(borçların değiştirilmesi) çalışmalarını kapsamaktadır. Konsolidasyon diğer bir ifadeyle tahkim, kısa süreli borçların uzun süreli veya süresiz borç hâline getirilmesidir. Konsolidasyonun asıl amacı borcun vadesini uzatmaktır. Konsolidasyon işlemi isteğe bağlı (ihtiyari) konsolidasyon ve zorunlu(cebri) konsolidasyon olarak iki şekilde gerçekleştirilebilir. İsteğe bağlı konsolidasyonda alacaklılar, kısa vadeli tahvillerini uzun vadeli tahvillerle değiştirmede tamamen serbesttirler. Zorunlu konsolidasyonda devlet, tek taraflı olarak hareket ettiğinden alacaklılara eski borç senetlerini yeni borç senetleriyle değiştirip değiştirmeme konusunda hiçbir seçme hakkı tanımaz. Konversiyon işlemi (borçların değiştirilmesi), borç yükünü hafifletmek amacıyla başvurulan bir işlemdir. Konversiyon ile faiz oranı yüksek olan tahviller, daha düşük faizli tahviller ile değiştirilebileceği gibi borcun diğer özelliklerinde de değişiklik yapılabilir. Konversiyon işleminin başarılı bir şekilde yapılabilmesi için gereken bazı koşullar vardır bunlar;

• Piyasa cari faiz oranının düşmesi gerekir

• Devletin içinde bulunduğu mali durumun sıkışık olmamalıdır.

• Mümkün olduğunca basit ve anlaşılır bir şekilde yapılmalıdır

• Düşürülecek faiz oranının piyasa faiz oranından yine de biraz fazla olması gerekmektedir

Konversiyonlar isteğe bağlı ya da zorlayışla (cebri) olarak uygulanabilmektedir. İsteğe bağlı konversiyon; karşılıklı rıza ile yapıldığından, tahvil sahibi faiz oranının düşürülmesini kabul ya da reddetmek olanağına sahiptir. Zorlayışlı (cebri) konversiyonda ise devlet, bir kanun ile tahvillerin faiz oranlarının düşürüldüğünü ilan eder ya da daha düşük tahviller ihraç ederek eskiden ihraç edilmiş yüksek faizli tahvillerle yeni çıkan düşük faizli tahvillerin değiştirilmesini zorunlu tutar. Borç sözleşmesinin değiştirilmesi şekline göre bazı konversiyonlar;

• Başa baştan yapılan konversiyon

• Başa başın altında yapılan konversiyon

• Kademeli konversiyon

• Fark ödemeyi gerektiren konversiyon

Konversiyon işlemi başarılı olduğu ve devletin borç yükünde önemli bir düşüş sağlandığı zaman millî gelir dağılımı olumlu yönde etkilenir.

Olağanüstü borç yönetiminde izlenebilecek diğer bir yol da monetizasyon ve olağanüstü vergidir. Monetizasyon devlet borçlarının merkez bankasınca para basılarak ödenmesidir. Monetizasyon sadece iç borçlarda uygulanabilir dış borçlar döviz bazlı olduğu için monetizasyon uygulanamaz. Olağanüstü vergi ise yüksek gelirli kesimlere devletçe uygulanan olağan üstü vergiyi ifade eder. Ancak bu verginin uygulanması da son derece güçlü bir siyasi otorite gerektirmektedir.