Ünite 8: Ekonominin Kamusal Boyutu

Giriş

Devletler ekonomik dünyanın vazgeçilmez aktörleridir. Devletler kamu hizmetlerini yerine getirirlerken sahip oldukları kaynaklarla ekonomi için büyük bir güç haline gelmişlerdir. Dolayısıyla günümüzde devletler çok etkili organizasyonlardır ve kamu hizmetinden öte ekonomik faaliyetler için vazgeçilmez oyuncular haline gelmişlerdir.

Devletin gelir ve giderleri arasında dengeyi sağlamaktan öte fonksiyonları vardır. Bu fonksiyonlar genel olarak;

• Ekonomik büyüme,
• Fiyat istikrarı,
• Dış denge,
• Gelir dağılımında adaletin sağlanması,
• Yoksulluğun azaltılması, olarak sıralanır.

Kamu Maliyesi

Ekonomik sorunları, nasıl tamamıyla piyasa ekonomisi çözemezse, tek başına devlet de çözemez. Kaynak tahsisini plânlama otoritesinin çözdüğü “merkezi planlı ekonomiler” başarısızlıkla sonuçlanan deneyimlerinin ardından, 1980’li yılların sonlarında birer birer kumanda ekonomisini terk ettiler ve piyasa ekonomisine geçtiler.

Bir toplumda kamu sektörünün ekonomiye katılmasının birçok sebebi vardır. Savunma hizmetlerinin, kanun ve düzenin sağlanması, sel kontrolü için gerekli yapıların (baraj vb.) tesisi gibi mallara kamu malları; eğitim ve sağlık gibi mallara yetkinlik malları adı verilir. Kamu mallarının iki temel özelliği bulunmaktadır. Bunlardan birisi hariç tutamamadır. Yani bu mallar bir kişiye sağlanırsa herkese de sağlanmış olur. Örneğin millî savunma hizmetinden toplumun sadece bir kesimi yararlanmaz. Diğer özelliği ise birinin bir malı tüketmesi diğerlerinin tüketmesini engellemiyorsa o zaman rekabetin yokluğu anlamına gelir. Örneğin bir kişinin iç güvenlik hizmetinden yararlanması diğerlerinin yararlanmasının önünde bir engel değildir.

Negatif dışsallıkların kontrolü: Özel sektörün maliyetlerine dâhil etmediği ama topluma yük getiren trafik sorunu, çevre kirliliği ve gürültü gibi maliyetlere negatif dışsallıklar denir. Devlet kurallar koyarak veya vergi alarak negatif dışsallıkların bedelini özel sektöre ödetmeye çalışır.

Gelir ve servetin yeniden bölüştürülmesi: Serbest piyasa ekonomisinin işleyişi sırasında bozulan gelir ve servet dağılımını daha eşit hale getirmek için kamusal müdahaleler yapılabilir. Transfer harcamaları (emekli aylıkları, işsizlik yardımı, çocuk yardımı vb.)

Rekabetin özendirilmesi: Piyasa ekonomisi ve sınırsız rekabet zamanla kamu çıkarına aykırı olan tekellerin ortaya çıkmasına yol açabilir. Bu durumda devletin müdahalesi gerekir. Birçok ülkede bu amaçla “rekabet komisyonları” görev yapmaktadır.

Ekonomik faaliyet seviyesinin düzenlenmesi: Ülkelerin makroekonomik faaliyet hacimlerinde görülen dalgalanmaların istikrarlı hale getirilmesi ve bunların olumsuz etkilerinin giderilmesi için ekonomi politikası izlenmesi de kamu sektörünün varlık sebepleri arasındadır. Örneğin kamu harcamalarını ve vergileri değiştirerek uygulanan maliye politikası ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve ödemeler dengesini sağlamak için uygulanan önemli bir iktisat politikası türüdür. Gerçek hayatta ne tamamıyla piyasa ekonomisi, ne de tamamıyla merkezi planlı ekonomiyle (kumanda ekonomisi) yönetilen bir ekonomik düzen yoktur. Bugün dünya üzerinde var olan ülkelerin neredeyse tamamında plânlı ekonominin ve piyasa ekonomisinin üstün taraflarını bir araya getiren karma ekonomi sistemi uygulanmaktadır. Karma ekonomilerde piyasanın üstün taraflarıyla planlı ekonominin üstün tarafları birleştirilmeye çalışılmaktadır. Devlet piyasada sunulmayan hizmetleri yapar ve vatandaşların hizmetine sunar. Bu hizmetlere kamu hizmeti adı verilir.

Devletin gelirlerinden, giderlerinden ve bunların plânlanması ve bütçelendirilmesinden doğan olaylar ile birlikte mali sorunları, mali yüklerin kişiler arasında nasıl dağıtılacağını ve kamu harcamalarının nasıl yürütüleceğini de kapsayan olaylara mali olay denilmektedir. Kamu maliyesi; devletin görevlerini yerine getirebilmesi için, gerekli olan mali araçların elde edilmesi ve kullanılması sanatıdır. Ayrıca devlet faaliyetlerinin iktisadi ve sosyal açıdan incelenmesi, devlet faaliyetlerinin sınırlarının araştırılması ve bu faaliyetlerin gerektirdiği harcamaların ve gelirlerin ne olması gerektiğinin incelenmesi şeklinde geniş tanımı da yapılabilir.

Kamu harcamaları , kamu kurumlarının siyasal karar alma sürecinde belirlenen kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla yaptığı parasal harcamalardır.

Kamu harcamalarını birbirinden ayırabilmek için ortak nitelikte olanların bir araya getirilerek bazı sınıflandırmalar yapılmıştır.

İdari Sınıflamalar: Bu tür sınıflandırmada devlet örgütlenmesine, harcama yapacak birimlerin isim ve yapısına göre hareket edilir. Burada sınıflandırmanın temelini devletin yapısı ve organları oluşturur.

Bu nedenle bu sınıflandırma türüne “organik” sınıflandırma adı da verilmektedir. Türkiye’de merkezî bütçe içinde harcamacı dairelerin TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Sayıştay, Anayasa Mahkemesi, Başbakanlık, Çevre ve Orman Bakanlığı, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü şeklindeki bölünüşü merkeziyetçi kamu kesiminin mevcut yapısından kaynaklanan idari sınıflamadır.

Fonksiyonel Sınıflamalar: Kamu harcamalarını yapan birimler yerine devletin ulaşmak istediği amaçlar ve üstlendiği görevler için ne kadar harcama yapıldığına odaklanıldığında fonksiyonel sınıflandırma gerçekleştirilmiş olur. Örneğin millî eğitimle ilgili harcamalar Milli Eğitim Bakanlığı bütçesinde yer alır.

Ekonomik Sınıflamalar: Devlet harcamalarının doğurduğu etkilerin ekonomik analizine dayalı olan çok sayıda sınıflandırma bulunmaktadır. Burada sınıflamanın temelini belli bir dönemdeki kamu harcamaları ile o dönemin üretimi arasındaki ilişki dikkate alınacaktır.

Kamu harcamaları veya aynı anlamda olmak üzere kamu giderleri genellikle üç temel başlık altında ele alınır. Bunlar;

• Kamu kesimi cari harcamaları, kamu kesiminin günlük faaliyetlerini sürdürebilmesi için sürekli olarak yapması gereken giderlerden oluşmaktadır. Personel harcamaları ve diğer cari harcamalar olarak iki önemli kalemi bulunmaktadır.
• Kamu kesimi yatırım harcamaları, yollar, barajlar, köprüler, havaalanları, okul ve hastane binaları ve kamu iktisadi teşebbüslerinin fabrika binaları gibi unsurların gerçekleştirilmesi için devletin yapmış olduğu harcamalardır.
• Transfer harcamalarıdır, karşılıksız veya geçmişte yapılan bir işlemin cari dönemdeki karşılığı olarak ya da ileride verilecek bir hizmete karşılık olmak üzere yapılan ödemelerden oluşmaktadır.

Devlet Bütçesi, devlet kamu hizmetlerini yerine getirirken bir bütçe çerçevesinde faaliyette bulunmak zorundadır. Bu bütçe kamu bütçesi olarak adlandırılır. Bütçe, devletin belirli bir süre içindeki gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, giderlerin yapılmasına izin veren bir tasarruftur. Tahdit: Bütçe kanunu genellikle bir yılı kapsayan geçici bir kanundur. Tasdik: Bütçe, hükümete gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına önceden yetki veren bir yetki kanunudur. Tahmin: Bütçe, diğer kanunlardan farklı olarak tahminleri içerir ve devletin geleceğe ait gelir ve gider tahminlerini gösterir. Tevzin: Bütçede yer alan kamu gelir ve gider tahminleri denk olmalıdır.

Bütçenin önemli işlevleri bulunmaktadır. Bu işlevleri siyasal, hukuki, mali ve iktisadi işlevlerdir.

Bütçenin siyasal işlevi: Demokrasilerde iktidara gelen parti veya partilerin harcama yapma ve vergilendirme yetkilerinin sınırsızca kullanılmasını önlemek için bütçe her yıl parlamento onayından geçmelidir. Aslında bu onay hükümetin her yıl güvenoyu tazelemesi anlamına gelmektedir.

Bütçenin hukuki işlevi: Bütçe nihai olarak bir kanundur ve bir kanun hangi aşamalardan sonra çıkıyorsa bütçe de aynı aşamalardan geçerek çıkar. Ancak bağlayıcılığı diğer kanunlar kadar katı değildir. Yıl içerisinde bazı ödenek kısıntıları ve ödenek kaydırmaları yapılabilir.

Bütçenin mali işlevi: Hükümetin kamu mal ve hizmetlerini sunabilmesi için gerekli olan finansman kaynağı bütçede gösterilmek zorundadır. En önemli finansman kaynağı olan vergilerin hangi türüne ağırlık verileceği oldukça önemli bir konudur. Çünkü her vergi farklı etkiler ortaya çıkarmaktadır.

Bütçenin iktisadi işlevi: Devletin kamu harcamalarının finansmanında kullanmak üzere topladığı vergiler türlerine göre ekonomik büyüklükler üzerinde farklı etkiler oluşturur. Bu bağlamda bütçe, ilgili yıl içinde uygulanacak olan iktisat politikalarının çerçevesini ortaya koymaktadır.

Türkiye’de Bütçe Süreci

Bütçenin hazırlanması, Bütçe kanun tasarısının TBMM’de görüşülmesi ve onaylanması, Bütçenin uygulanmasıdır.

Kamu Kesimi Borçlanması

• Borçlanma Gereği, Kamu kesimi finansman gereksinimi veya kamu sektörü net nakit ihtiyacı şeklinde de ifade edilen KKBG; kamu giderlerinin kamu gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan olumsuz durumdan kaynaklanır ve bütçesi açık veren bir devletin hangi miktarda borçlanması gerektiğini gösterir. KKBG, merkezi yönetim bütçesi ile beraber Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) kâr ve zararlarını, mahallî idarelerin açıklarını, fonlar, döner sermayeli kuruluşlar ve sosyal güvenlik kuruluşlarının bütçe dengelerini kapsamaktadır.

Merkezi Yönetim Bütçe Açığı + KİT’lerin Finansman Açığı +Bütçe Dışı Fonların Finansman Açıkları + Mahalli İdarelerin Finansman Açıkları + Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Açıkları + Döner Sermayeli Kuruluşların Finansman Açıkları = Toplam Kamu Kesimi Açığı.

Toplam Kamu Kesimi Açığı/ GSMH oranı ise Kamu Kesimi Borçlanma Gereğini (KKBG) oluşturmaktadır. KKBG’nin GSYİH’ye oranı (KKBG/GSYİH) kamunun sağlıklı bir gelir gider yapısına sahip olup olmadığını gösterir. Bu oran ne kadar düşük ise ekonomi için olumlu bir durum diye nitelendirilir.

Eğer bütçe gelirleri bütçenin faiz dışında kalan giderlerinden büyükse “faiz dışı fazla” adı verilen olgu ortaya çıkar. Eğer faiz dışı dengede açık varsa bu olumsuz bir duruma işaret eder ve bütçe gelirleri faiz dışındaki bütçe giderlerini bile karşılayamıyor anlamına gelir. Bu durum bütçe dengesinin sürdürülemezliğinin bir göstergesidir.

• İç ve Dış Borçlanma, kamu gelir ve giderleri arasındaki negatif yöndeki fark üç kaynağa başvurularak kapatılabilir. Bunlar; İç borçlanma, dış borçlanma ve merkez bankasından borçlanmadır. Kamu finansman açığının yurtiçi kaynaklardan karşılanması biçiminde tanımlanabilecek olan iç borçlanmanın temel araçları, devlet tahvilleri ve hazine bonoları yani “devlet iç borçlanma senetleridir. Borçlanmada Hazine” kamu kesimi adına hangi vadeyle ve ne miktar borçlanma yapacağını belirleyerek ihale açar. İhale sonuçlarına göre ihale için konulmuş olan maksimum miktara ulaşılıncaya kadar, yapılan teklifler kabul edilir ve ödenecek faiz oranı meydana gelir. Kamu kesimi bu tür ihaleli borçlanma dışında, iç borçlanma yoluna da gidebilir. Bu yöntemde hazine belirli miktar ve vadelerle çıkaracağı sabit veya değişken faizli tahvilleri satışa sunar. Hazine merkez bankasından da borçlanabilir. Ama ortaya çıkardığı makroekonomik sorunlar ve özellikle de enflasyon nedeniyle bu borçlanmaya genellikle izin verilmemekte ve yasal önlemler alınmaktadır. Devlet dış borçlanma yoluna da başvurabilir. Dış borçlanma yurt dışı kaynakları ve özellikle ödünç yabancı paranın kullanılabildiği ülkelerdeki kaynakları kullanma yetkisi veren, hazinenin geçici açıklarını kapatması dışında dış ticaret açıklarını da geçici kapatmaya yarayan bir finansman yöntemidir.
• Borç Stoku, Borç Yükü ve Borçların Sürdürülebilirliği, ülkenin borç stoku o ülkenin herhangi bir dönemdeki iç ve dış borçlarının toplam miktarıdır. Bir ülkenin borçlanma gereğinin makroekonomik açıdan değerlendirilebilmesi için kullanılan en önemli göstergelerin arasında borç yükü de denilen iç borç/GSYH ve dış borç/GSYH oranları yer almaktadır. Toplam Borç Stoku, bir ülkenin belirli bir tarihteki, iç ve dış borçlarının toplam miktarı, Toplam Borç Yükü ise bir ülkenin belirli bir önemindeki toplam borç stokunun aynı dönemin GSYH’sine oranıdır. Bir ülkenin dış borç alması demek o ülkenin başka milletlerin tasarruf ettiği parayı alması demektir. Ama borcun faiziyle birlikte ödenme zamanı geldiğinde para akışı bu kez borç alınan ülkeye doğru olacaktır. Eğer bir ülke herhangi bir yılda dışarıya yapması gereken ödeme kadar yeni borcu yurt dışından bulamıyorsa, ülkede üretilen gelirin bir kısmını yurt dışına transfer etmek zorunda kalır. Bu durumda ülkeden dışarıya net sermaye çıkışı vardır. İşte bu duruma “dış borç tuzağı” adı verilir. Dış borçlar konusunda ülkenin statüsünün değerlendirilmesi konusunda IMF ve Dünya Bankası’nın belirlediği bazı kriterler vardır. Buna göre; • Dış Borç/GSMH oranı %30 ile %50 arasında bir değer almalı,
  • Dış Borç/İhracat Gelirleri % 165- %275 arasında olmalı,
  • Dış Borç Servisi / İhracat Gelirleri %18- %30 arasında olmalı,
  • Faiz Servisi/İhracat Gelirleri %12-%20 arasında olmalıdır.

Borç stokundaki değişmeyi “ ?B”, reel faizi “r”, ekonominin büyüme oranını “g” ve faiz dışı bütçe fazlasını da “F” ile sembolize edersek, eşitliği şu şekilde yazabiliriz:

?B= B×(r -g)-F

Buna göre faiz dışı bütçe dengede ise (F = 0), borç stokunun değişmemesi için reel faizlerin ekonomik büyümeye eşit olması gerekir (r = g). Bu şart sağlandığında faiz dışı fazla veriliyorsa, borç stokunun azaltılması mümkün olacaktır. Eğer reel faizler ekonomik büyüme oranından fazla ise, ek faiz ödemesi için borçlanma gereğinin faiz dışı fazla verilerek telafi edilmesi gerekecektir.

Özelleştirme

Özelleştirme kamu işletmelerinin ya da varlıklarının özel sektöre ya da pay sahiplerine satılması sürecidir. Bir başka açıdan bakarsak özelleştirme, dar anlamda Kamu İktisadi Kuruluşlarının mülkiyet ve yönetimlerinin özel kesime devri, geniş anlamda ise, siyasal, sosyal, mali ve ekonomik sebeplerle ulusal ekonomide kamu kesiminin ekonomik faaliyet hacminin küçültülmesi anlamına gelir. Özelleştirme yanlıların savunduğu 3 teori vardır. Bunlar: Kamu Seçimi Teorisi, politikacıların ve devlet memurlarının halkın değil kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalıştıklarını, Mülkiyet Hakları Teorisi kamunun şirket üzerinde sınırlı bir mülkiyet hakkı ve bu nedenle sınırlı bir kontrolünün olduğunu, X Etkinsizliği Teorisi ise rekabet eksikliğinin kamu şirketlerini verimsizleştirdiğini ileri sürmektedir.