Ünite 7: Hazine ve Maliye Politikaları: 1980-2010 Dönemi Türkiye Deneyimi Neler Söylüyor?

Hazine ve Hazine Kavramı

Hazinenin birinci anlamı kişi kurum veya devletlerin sahip oldukları taşınır ve taşınmaz değerli mal varlıkları ile çeşitli hakları gösteren belgelerdir. İkinci anlamı devlete ait değerlerin saklandığı yerler ve bunların yönetiminden sorumlu kurumlardır. Devletin tüzel kişiliğinin mali yönünü hazine temsil eder. Devletin bütün taşınmaz mallarının hatta teorideki taşınır mallarının sahibi ve devlet adına borçlanmanın yetkilisi de yine hazinedir. Hazine, devletin mal varlığını temsil eder. Devletin nakit akımını düzenler, parasının yabancı paralarla değişimi konusunda kural koyucu ve başlıca uygulayıcılarından birisidir. Madeni para basımının tek yetkilisidir. Devletin tüzel kişiliğini temsil ettiğinden kamu teşebbüslerinde devletin sermayedarlık haklarının temsilcisidir. Devlet adına borçlanmanın karar vericisi ve uygulayıcısıdır. Tüm bu açıklamalara göre hazinenin iki temel ve farklı kurumsal anlamı vardır. Hazine devletin kasası olarak parasal akımları ile her türlü mali hak ve yükümlülükleri yönetir.

Hazinenin Tarihçesi

Devlet hazinesiyle yöneticinin özel hazinesi arasındaki ilk ayrımın MÖ ikinci binin ortalarında, Mısır’da orta dönem firavunluğunun on ikinci hanedanı sırasında ortaya çıktığı görülmektedir. Hazine kavramına ise tarihte açık şekilde ilk kez imparatorluk döneminde Roma’da rastlanır. Bu dönemde devlet işlerinde kullanılmak üzere tahsis olunan ama yine de imparatorun mülkiyetinde bulunan hazineye “Fiscus Principis” veya “Fiscus Caesaris” deniyordu. İmparatorluk dönemi boyunca Roma halkına ait olan gelirlerin toplandığı “Aerium Publicum”u da içine alan Fiscus Pricipis zamanla imparatorun mal varlığından ayrı, tüzel kişiliğe sahip bir devlet hazinesi niteliği kazandı. Bu gelişme, imparatorun özel kişiliğinden ayrılan devletin tüzel kişiliğini, hazinenin temsil etmesi gibi önemli bir gelişmeye yol açmıştır.

19. yüzyıla gelinceye kadar hiçbir Avrupa hükumetinin giderlerin denetimi ve gelirlerin planlaması konusunda herhangi bir merkezi düzenlemesi yoktu.

Osmanlı Hazine sisteminin başlangıcını ise “Beytülmal” oluşturur. Fatih Sultan Mehmed’e kadar Osmanlı hazinesi tümüyle İslam geleneğine uygun, üst düzeyde Beytülmal anlayışı çerçevesinde yönetilmiştir. İstanbul’un fethiyle birlikte Bizans’ın kurumlarından ve hazine düzeninden etkilenen Fatih Sultan Mehmed, hazineyi yeniden sistematize etmiştir. Roma İmparatorluğu’nun yarattığı özel hazine – devlet hazinesi ayrımını sürdüren Bizans’ın etkisi ve geleneksel İslam Beytülmal düzeninin bir araya gelmesi sonucu devlet hazinesi ile Padişah’ın özel hazinesi birbirinden ayrı ve en üst düzeyde yönetilen kurumlar olarak düzenlenmiştir. 17. yüzyılın ikinci yarısından itibaren Osmanlı İmparatorluğu daha önceleri pek karşılaşmadığı uzun süreli savaşlar ve isyanlar yaşamış, sonuçta bunların neden olduğu bütçe açıklarıyla tanışmaya başlamıştır. Hazineyi büyük mali sıkıntılara sokan bir başka etken de 1617’den sonra sıklıkla değişen padişahların dağıttıkları “cülus bahşişleri” olmuştur. Artan giderleri karşılamak için başvurulan çözüm yolları arasında, padişahın özel hazinesinden borçlanmak ve paranın değerinin düşürülmesi (tağşiş) en yaygın kullanılan yöntemler olmuştur. Padişahın özel hazinesi (Hazine-i Hassa) ve harem hazinesinin gelişiminde en önemli aşama, Tanzimat Fermanı ile ortaya çıkmıştır. 1840 yılında her iki hazinenin varlıkları ve gelirleri, maliye hazinesine devredilmiş, padişah ve ailesine bu hazineden maaş bağlanmıştır. Bu işlem yalnızca hazinelerin birleştirilmesinin ötesinde, padişahın mali gücünün elinden alınması yoluyla hükmetme gücünün de kısıtlanması anlamına gelen ilginç bir gelişmedir.

Cumhuriyetin ilanından sonra hazine, Maliye Bakanlığı’nın bünyesi içinde yer almıştır. O dönemde bugünkü anlamda hazine işlerinden sorumlu iki birim vardı: Muamelat-ı Nakdiye Müdürlüğü ve Vezne Müdürlüğü. Daha sonra bu iki birim birleştirilmiş ve bunlara Düyun-u Muntazame Müdürlüğü ile Darphane eklenmiştir.1946 yılında Hazine Genel Müdürlüğü adını alan Hazine ve Darphane ve Damga Matbaası Müdürlüğü sonraki yapının temel taşlarını oluşturmuştur. 1960 yılında çıkarılan 13 sayılı kanunla hazinenin yapısı tamamen değiştirilmiş ve yine Maliye Bakanlığı bünyesinde bir genel sekreterin yönetimi altında üç hazine genel müdürünün bulunduğu, Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği kurulmuştur. 1994 yılı sonunda müsteşarlık Dış Ticaret’ten ayrılarak Başbakanlığa bağlı Hazine Müsteşarlığı adlı bir idare haline dönüşmüş, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü de Hazinenin bağlı kuruluşu haline getirilmiştir.

Hazinenin Görevleri Ve Örgütü

Hazinenin görev ve işlevlerini dünya uygulamalarından yararlanarak şu şekilde sıralamak mümkündür:

1. Devletin taşınır ve taşınmaz her türlü mal varlığını korumak, yönetmek ve değerlendirmek,
2. Devlet gelirlerini toplamak, giderleri yapacak olan kurum ve kuruluşlara gerekli parayı göndermek, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibarıyla uyumlandırılmasını sağlamak,
3. Devletin iç ve dış borçlanmasını yürütmek,
4. Devlet borçlarının servisini yapmak,
5. Kamu teşebbüslerinin devlet adına sermayedarlık işlemlerini yerine getirmek,
6. Madeni paranın basım ve dağıtımını yapmak, dolaşımını sağlamaktır.

Devletin parasal akımlarının yönetimi; diğer bir ifade ile devletin gelir ve giderlerinin yer ve zaman itibarıyla denkleştirilmesi hazinenin klasik görevidir. Bunun yanı sıra sermaye piyasalarının gelişimi ve uluslararası ekonomik kuruluşların sayısının artması ise hazinenin klasik görevlerinin yanına eklenen görevlerdir.

Hazine uygulamasına bakıldığında hazinenin örgütlenmesinde değişik yaklaşımlar olduğu görülmektedir. En yaygın olarak karşılaşılan uygulamaları iki kategoride toplamak mümkündür. Hazine, ya kendi adıyla anılan bir örgüt şeklindedir (Hazine Bakanlığı gibi) ya da maliye ve/veya ekonomi bakanlığının bir parçası olarak örgütlenmektedir. Bugün Türkiye açısından baktığımızda hazinenin en bilinen temel görevlerini üç başlık altında toplayabiliriz: (1)Kamu para akımı yönetimi, (2) Kamu kesimi borç yönetimi, (3) Kamu paylarının mali açıdan yönetimi.

Kamu Para Akımı ve Yönetimi

Hazineye çeşitli kaynaklardan ve çeşitli nedenlerle para girişi olmaktadır. Bu kaynaklar:

• Vergi, resim, harç gibi zorunlu gelirlerin tahsil edilmesi,
• Devletin taşınmaz mallarının satışı, kiralanması veya başka bir şekilde işletilmesinden sağlanan gelirler,
• Devletin çeşitli iktisadi işletmelerinden elde edilen ve hazineye devredilen karlar,
• Kamu mülkiyetindeki iktisadi işletmelerin özelleştirilmesinden elde edilen gelirler,
• İç ve dış borçlanmalarla sağlanan imkânlar,
• Çeşitli iç ve dış hibeler ve yardımlar,
• Devletin mülkiyetinde bulunan taşınır malların satış, kiralama veya diğer şekillerde işletilmesinden sağlanan gelirler,
• Kamu parasının yatırıldığı bankalardaki hesaplar ve tahvil gibi kaynaklardan elde edilen faiz vb. getiriler,
• Devlete ait bazı tekel hakların ve imtiyazların belirli kurum ve kuruluşlara kullandırılmasından elde edilen gelirler,
• Değerli kâğıtların satışından elde edilen gelirler,
• Vergi cezaları, trafik cezaları ve diğer para cezalarıdır.

Devletin süreklilik gösteren giderlerini başlıca şu kalemler altında toplamak mümkündür;

• Kamu kesiminde görevli memur ve işçilerin maaş, ücret, yolluk, hastalık ve tedavi giderleri,
• Devletin doğrudan yürüttüğü yatırım faaliyetlerinin gerektirdiği giderler,
• Çeşitli sübvansiyonlar ve destekleme giderleri,
• Devlet hizmetlerinin gerektirdiği mal ve hizmetlerin satın alınması veya kiralanması karşılığı yapılan ödemeler,
• Devletin iç ve dış borçlanmalarının vadesi gelen anapara ve faiz ödemeleridir.

Geçici yapı sergileyen giderlere örnekler:

• Başka devletlere veya uluslararası kurumlara yönelik hibeler ve yardımlar,
• Savaş, deprem, doğal afet ve diğer olağanüstü hallerin gerektirdiği çeşitli giderler,
• Çeşitli tazminatlardır.

Kamu para akımının yönetimi, kamu kesiminin veya daha dar anlamda devletin elinde bulunan para veya parayı temsil eden belgelerin saklanması, değerlendirilmesi (nemalandırılması), kullanımının planlanması ve yürütülmesi faaliyetidir.

Türkiye’de, gelir ve giderlerin zaman ve yer itibarıyla uyumlandırılması, uzun süre “Tek Hazine Hesabı” adı verilen bir yöntem çerçevesinde yürütülmüştür. 2007 yılında Hazine Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı ve Merkez Bankası aralarında bir protokol yapılarak Tek Hazine Hesabı yöntemi yerine Tek Hazine Cari Hesabı yöntemine geçildi. Bu yöntemin taşra tahsilat ve ödemeleri açısından eski yöntemden en önemli farkı hazinenin günlük nakit programında bulunmayan bir ödemenin yapılmaması ve tahsilatın herhangi bir ödemeye tahsis edilmeden hazineye aktarılması olarak ortaya çıkmaktadır.

2011 yılından başlayarak devreye giren Kamu Elektronik Ödeme Sistemi ile (KEÖS) birlikte taşra ve merkezdeki bütün muhasebe birimlerinin bütün ödeme ve tahsilat işlemleri tek bir yerde toplanmaya ve bu işlemler elektronik ortamda gerçekleşmeye başlamıştır.

Borç Yönetimi

Kamu kesiminin borçlanma gereği, kamu giderlerinin kamu gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan açıktan dolayı meydan gelmektedir. Bunun sonucunda ortaya çıkan kamu finansman açığı, iç borçlanma yani özel kesim finansman fazlasından borçlanma ve dış borçlanma yani yurt dışı finansman fazlasından borçlanma yolu ile kapatılmaktadır.

Kamu kesiminin borçlanma gereğini ölçmek amacıyla 1980’lerde geliştirilen ve PSBR (public sector borrowing requirement) adı verilen bir yöntem son yıllarda yaygın biçimde kullanılmaya başlanmıştır.

Hazinenin iç borçlanmasını, kamu finansman açığının yurt içi kaynaklardan karşılanması biçiminde tanımlamak mümkündür. İç borçlanmanın vadeleri açısından değişik sınıflandırmalar söz konusu olmakla birlikte, 1 yıl ve daha kısa vadeli borçlanma şekline kısa vadeli borçlanma, 1 yıldan daha uzun vadeli borçlanmaya ise orta-uzun vadeli borçlanma adı verilmektedir. Devlet tahvili, hazinenin bir yıl ve daha uzun vadeli borçlanma senetlerine verilen addır. Hazine iç borçlanması doğrudan doğruya kurumlara yönelebileceği gibi piyasaya da yönelebilir.

İhale yöntemi genel olarak dört şekilde uygulanabilir; yükselen fiyat yöntemi ya da en çok arttırana ihale (İngiliz Yöntemi); azalan fiyat yöntemi ya da en düşük fiyatı verene ihale (Hollanda Yöntemi); çoklu fiyat yöntemi (ya da çeşitli fiyatlardan ihale) ve ortalama fiyattan ihaledir. İhalesiz olarak piyasadan borçlanma, ihale yöntemindeki ihale dönemlerine ve ilan edilen vadelere bağlı olarak borçlanma yerine zaman zaman satışa çıkarılan tahvillerle çeşitli vadelerde borçlanmayı mümkün kılan bir yöntemdir.

Hazinenin Merkez Bankası’ndan borçlanması iki şekilde olur; doğrudan borçlanma ve dolaylı borçlanma. Doğrudan borçlanma, hazinenin, Merkez Bankası’ndan doğrudan doğruya nakit borçlanmasıdır. Buna parasal avans ya da hazineye avans adı verilmektedir. Avans yoluyla borçlanma, devletin para basarak giderlerini karşılamasına imkân sağlar. Bu imkâna “hükümranlık hakkı” (seignorage) adı verilmektedir. Dolaylı borçlanma ise hazinenin borçlanmak amacıyla çıkardığı hazine kâğıtlarının, Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleriyle satın alınması suretiyle gerçekleşir.

Türkiye’de, Hazinenin Merkez Bankası’nda doğrudan borçlanması 2002 yılında kaldırılmıştır. Merkez bankası, ikinci elden, hazine kâğıdı alış verişi yapabilmektedir.

Kredi değerliliği genel olarak kredi açılacak devlet, şirket veya kişinin, alacağı bu borcu zamanında ve tam olarak geri ödeyip ödemeyeceğinin belirlenmesi amacıyla ölçülür. Uluslararası kuruluşların raporları kredi değerliliğini etkiler ve kredi verecekler açısından referans niteliği taşır.

Bu tür genel değerlendirmelerin yanı sıra bazı özellikli tahvil piyasalarına tahvil ihraç edebilmenin ön koşulu bağımsız kredi ölçümleme kuruluşlarından kredi değerlendirme notu almaktır. Bu piyasalar arasında en önemlileri ABD’de kurulmuş olan Yankee Tahvil Piyasası ve Japonya’da Samurai Tahvil Piyasasıdır. Eurobond ve Eurodolar piyasalarına tahvil ihracı için kredibilite ölçümüne gerek duyulmaz.

Hazinenin dış borçlanması, kaynakları yönünden ikiye ayrılır. Birincisi, yabancı devletler veya uluslararası kuruluşlardan sağlanan dış borçlar; ikincisi, uluslararası para veya sermaye piyasalarından sağlanan dış borçlardır. İlk grup genellikle imtiyazlı borçlar adı verilen ve daha uzun vade ve daha düşük faizle borçlanmaya olanak sağlayan bir borçlanma türü olduğu halde, ikinci grup piyasa koşullarına göre borçlanma imkânını ifade eder.

Hazine dış borçlanmasının genelde iki amacı olduğu söylenebilir. Bunlardan ilki ödemeler dengesinin finansmanı, ikincisi ise belirli projelerin yürütülmesi için gerekli olan dış kaynağın sağlanmasıdır. Dış borçlanma ülkeye dışarıdan bir kaynak girişi sağladığı için ekonomide derhal olumlu bir etki yaratmaktadır.

Birden çok banka ve/veya kredi kuruluşunun bir araya gelerek, çeşitli hükümler çerçevesinde hem borçlunun yapacağı geri ödemeleri hem de kredinin koşullarındaki değişmeleri birlikte kararlaştıracak şekilde ortaklaşa kredi açmaları işlemine “sendikasyon”; bu tür kredilere de “sendikasyon kredisi” adı verilir.

Bir ülkenin borç stoku denildiği zaman, o ülkenin herhangi bir dönemdeki iç ve dış borçlarının toplam miktarı anlaşılmaktadır. Bu hesaba kamu kesiminin iç ve dış borç stoku ile özel kesimin iç ve dış stoku dâhil edilmektedir. Bir ülkenin borç yükü ise ülkenin belirli bir dönemdeki toplam borç stokunun o dönemdeki GSYH’sine oranı demektir. Faizler bu iki kavrama dâhil edilmez. Uluslararası karşılaştırmalarda ülkenin toplam borç stoku değil, kamu kesiminin borç stoku ve borç yükü ele alınır. Borç ve faizler zamanında ödenmezse borç verenler çekingen davranır ve kreditörler yeni kredi açma konusunda tereddüde düşerler.

Borç servisinin normal dışı yollarından birisi tahkim veya aynı anlamda kullanılan Konsolidasyon’dur. Tahkimin kelime anlamı “sağlamlaştırma”dır. Tahkimi basit olarak kısa vadeli borçların uzun vadeli veya süresiz borç haline getirilmesi olarak tanımlamak mümkündür. Borçların değiştirilmesi, borç yükünün hafifletilmesi amacıyla borçlunun ödeyeceği faiz oranında bir indirim yapılması işlemini ifade eder. Borç ertelemesi, geniş ölçüde tahkim ile aynı anlama gelir ancak, bazen değiştirmeyi de kapsayacak şekilde faiz indirimine de yol açabilecek şekilde uygulanmaktadır. Yeniden finansman, borç ertelemesinin özel bir şekli olup süresi dolan bir borcun bir başka kredi ile değiştirilmesidir. Borcun sermayeye dönüştürülmesi ya da borç-sermaye swapı borçlunun alacaklıya, borcu karşılığında sahip olduğu bazı ticari kuruluşlardaki sermaye paylarını vermesi şeklinde ortaya çıkmaktadır.

Hazinenin iç borçlanma uygulamalarına gelirsek, Türkiye 1985 yılından başlayarak ABD’de uygulanan ihale yöntemine benzer bir yöntemi yürürlüğe sokmuştur. Bu yeni düzene geçişle birlikte hazine iç borçlanması önemli oranlarda artış göstermiştir. Hazine, iç borçlanma yapacak olan bazı kamu kurum ve kuruluşlarına, bu borçlanmayı mümkün kılabilmek amacıyla garantör (kefil) olduğu zaman, hazine garantisi denilen uygulama ortaya çıkmaktadır.

Türkiye’nin yabancı devletlere yönelik dış borçlanması, dış borç ertelemeleri ve körfez krizi gibi özelliği olan dönemlerde hızlı; diğer dönemlerde normal bir artış trendi izlemektedir. Türkiye uygulamasında, uluslararası kuruluşlardan alınan krediyi hazine genel amaçlı olarak kullanıyorsa buna hazine dış borcu, eğer alıp da bir başka kuruma devrediyorsa buna devirli dış borç, bir başka kurumun doğrudan kendi sorumluluğu altında aldığı krediyi hazine garanti veriyorsa buna da garantili dış borç adı verilmektedir. Hazinenin uluslararası kuruluşlardan borçlanmasında ilk kaynak Uluslararası Para Fonu’dur (IMF). Türkiye’nin IMF’nin mali desteğinden en geniş şekilde yararlandığı dönem 1999-2008 dönemidir. 2000 yılına iç ve dış ekonomik dengeleri bozuk olarak giren Türkiye, yeni bir ekonomik istikrar programını IMF’nin de desteği ile yürürlüğe koymuş ve bu çerçevede IMF’den mali destek sağlamıştır.

Kamu Paylarının Yönetimi

Kamu payı deyimi ile kastedilen, kamu kesiminin çeşitli iktisadi nitelikteki kuruluşlardaki mevcut sermaye paylarıdır. Devletin bir şirketteki sermaye payı azaldıkça o şirkete müdahale imkânı da azalmaktadır. O nedenle sermaye payı bu tür şirketlerin devletle ilişkisinde çok önemli bir belirleyici olmaktadır.

Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin bir genel yatırım ve finansman programı çerçevesinde ele alınması, 1961 Anayasası ile gelen planlama kavramı ve planlı ekonomi ilkesinin sonucu olarak ortaya çıkmıştır.

Yıllık genel yatırım ve finansman programı hazırlanırken kamu iktisadi teşebbüslerinden çeşitli tablolar ve o arada bilanço ve kar zarar cetvelleri alınmaktadır. Söz konusu tablolar cari yılın sonuç tahminlerinin yanı sıra bir sonraki yıla ilişkin tahminleri de içerdiğinden, teşebbüslere, gelecek yıla ilişkin döviz kuru tahmini, GSYH deflatörü, GSYH büyüme hızı tahmini gibi makroekonomik büyüklükler önceden açıklanarak bunlarla uyumlu tablolar hazırlamaları talimatı verilmektedir.

Diğer kamu payları, kamu iktisadi teşebbüsleri dışında kalan, özel şirketlerde kamuya ait bulunan sermaye paylarıdır. Geçmişte, tümüyle hazine tarafından temsil edilen ve yönetilen bu paylar, daha sonraları özelleştirme kapsamına alınmak suretiyle Kamu Ortaklığı İdaresi’ne bırakılmıştır.