Ünite 3: Türkiye’de Konut Finansmanı Sistemi

Giriş

Ülkemizde uzmanlaşmış finans kuruluşlarının önemli roller üstlendikleri gelişmiş bir konut finansman sistemine ilişkin ilk adımlar, 2007 yılında Sermaye Piyasası Kurulu tarafından hazırlanan 5582 sayılı “Konut Finansmanı Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanun” ile atılmıştır. Konut finansman sisteminde, 5582 sayılı Kanun ile getirilen işleyiş kısaca şu şekildedir: Sistem, iki aşamadan oluşmaktadır;

• İlk aşama, tüketicilerin konut edinmek için aldıkları krediler karşılığında, satın alınan gayrimenkulün kredi veren kuruluş lehine ipotek ettirilmesine ya da ileride mülkiyeti elde etmek amacıyla tüketicinin finansal kiralama yoluyla konut kiralamasına dayanmakta;
• İkinci aşama ise kredi alacağının veya finansal kiralamada varlık olarak gözüken gayrimenkul değerinin fonlar (konut finansman veya varlık finansman fonu) aracılığıyla menkul kıymete bağlanarak (ipoteğe veya varlığa dayalı menkul kıymet elde edilmesi), bu menkul kıymetlerden elde edilen gelirin tekrar kredi vermek için kullanılmasına dayanmaktadır.

Türkiye’de Konut Finansmanı Sisteminin Gelişimi

Konut edinme hakkı, Anayasamızda yer alan bir hak olup, İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinin 25. maddesinde yerini alan insan hakkı halini almıştır.

Bu sistem, fon fazlası olan ekonomik birimlerden (hane halkı, işletme vb.) gerekli fonların toplanarak, bunların fon talebinde bulunan (konut almak için borçlanma ihtiyacında olanlar) kişilere aktarma fonksiyonunu yerine getirmektedir.

Türk konut finansman sisteminde yer alan kişi veya kuruluşlar şunlardır: Kredi kullanan kişiler (tüketiciler), ipotek finansman kuruluşları (menkul kıymet ihraç edenihraççı), kredi kullandıran konut finansman kuruluşları (banka veya finansal kiralama şirketleri), inşaat şirketleri, sigorta şirketleri, gayrimenkul değerleme uzmanları, büyük yatırımcılar (yatırım fonları veya şirketleri), küçük yatırımcılar ve sistemi düzenleyen kamu kuruluşları (özellikle Sermaye Piyasası Kurulu ile Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu). Türkiye’de özellikle 1950’li yıllarda başlayan köyden kente yoğun göç ve hızlı kentleşme olgusu, zaman içerisinde ağırlaşan ve yoğunlaşan konut sorununu gündeme getirmiş ve bu sorunun çözümü için çeşitli konut politikaları denenmiş ve kurumsal yapılanmalar oluşturulmuştur. 1947 yılında Emlak ve Kredi Bankası’nın kurulması,1958 yılında İmar ve İskan Bakanlığı’nın kurulması, 1965 yılında “Gecekondu Kanununun” çıkarılması, 1984 yılında Toplu Konut ve Kamu İdaresi’nin kurulması ve toplu konut fonunun oluşturulması, 2007 yılında “Konut Finansmanı Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun” kabul edilmesi gibi. Tüm bu uygulamalarda devletin ana strateji şunlar olmuştur:

• Altyapısı hazır arsalar üretmek ve düşük gelir guruplarına konut yapmak üzere uygun fiyatlarla vermek,
• Hızla yoğunlaşan gecekondu ve kaçak yapılaşmayı önlemek,
• Kıt kaynaklarla daha çok konut üretmek,
• Kamu kaynakları ile lüks konut yapımını engellemek,
• Orta ve alt gelir gruplarının konut ihtiyacını karşılayacak konut finansmanı yöntemleri geliştirmek,
• Konut sahipliği oranını artırmak.

Türkiye’de konut finansmanı çoğunlukla kurumsal olmayan finansman yöntemiyle yapılmaktadır. Bu yöntemde halk kendi imkân ve kaynakları ile doğrudan konut edinmekte ya da özelikle gecekondu bölgelerinde plan değişiklikleri ile artırılan imar rantlarından yararlanarak arsalarını kat karşılığında yapsatçı denilen organize olmamış kişilere vererek konut sahibi olmaktadır. Bu yöntem kaynak kullanımı etkinliği açısından çok verimsiz bir yoldur. kurumsal finansman sisteminin gelişmediği ya da talebi karşılayacak düzeyde fon arz edilmediği, yine mevcut finansal kuruluşların verimli bir şekilde çalışmadığı ortamlarda kullanılmaktadır. Toplam konut stoğunun % 89’u bu yolla edinilmiştir. Mevcut stoğun ancak %11’i kurumsal finans yöntemleri ile elde edilmiştir. 1940’lı yıllardan bu yana kurumsal finans sisteminde yer alan kuruluşlar şunlardır:

• Şimdi kaldırılmış olan Türkiye Emlak Bankası,
• Bayındırlık ve İskân Bakanlığı (şimdiki Çevre ve Şehircilik Bakanlığı),
• Toplu Konut İdaresi Başkanlığı,
• Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK), Bağ-Kur gibi sosyal güvenlik kurumları,
• Yerel yönetimler,
• Bankalar,
• Konut finansmanı şirketleri.

2000’li yıllardan bu yana Türkiye’de ipotekli konut finansmanı sistemi (mortgage) yoğun olarak tartışılmaktadır. Çağdaş bir konut finansman sisteminin;

• Konut finansmanında uzman kuruluşlar oluşturması,
• Tasarrufları harekete geçirmesi,
• Toplam tasarruflardan konuta ayrılan payların artırılması,
• Konut finansmanını sağlayan sistemin güvenilir, etkin, verimli ve şeffaf olması,
• Güvenli ve sağlıklı kentleşme ve kentsel dönüşüm uygulamalarına katkıda bulunması,
• Güvenli ve sağlıklı yapılaşmayı esas alması, gibi temel özellikleri olmalıdır.

Türkiye'de, bankaların artan desteğine rağmen, halen gelişmiş ülkeler düzeyinde bir konut finansman sistemi bulunmamaktadır. Türkiye’de konut finansmanı sistemini kurumsal olmayan ve kurumsal olmak üzere iki açıdan incelemek mümkündür. Bunlar Kurumsal olan ve kurumsal olmayan konut finansmanı kaynaklarıdır. Şimdi bu iki finansman kaynağını ayrı ayrı inceleyelim.

Kurumsal  Olmayan Konut  Finansmanı

Geleneksel sektör olarak da ifade edilen kurumsal olmayan finansman, faaliyetlerini düzenleyen kural ve yönetmeliklerin resmi bir şekilde oluşturulmadığı geleneksel yöntemlerin uygulandığı bir finansman yöntemidir.

Kurumsal olmayan yapı içerisinde konut müteahhitlerinden vadeli olarak konut satın alınması, yapı kooperatifleri yoluyla konut edinilmesi ve kişilerin kendi konutlarını kendilerinin inşa etmesi veya ettirmesi yer alır.

Burada Kurumsal olmayan finansman kaynakları aşağıdaki şekilde sınıflandırılır.

• Hane halkının cari gelirinden yaptığı tasarruflar
• Akraba, arkadaş ve yakın aile çevresinden sağlanan fonlar
• İşveren veya iş arkadaşlarından sağlanan fonlar
• Önceden yapılmış olan bireysel tasarruflar sonucu alınmış olan altın vb. gibi değerlerin satılması sonucu sağlanan fonlar.
• Gayri resmi olarak kredi veren kişilerden sağlanan fonlar.
• Müteahhitlerden sağlanan krediler.
• Konut Kooperatifleri.
• Konut kooperatifleri ya da müteahhitler yoluyla da konut sahibi olma imkânı bulamayan gelir düzeyi düşük tarafların başvurduğu bir diğer konut edinme yolu, kişilerin kendi konutlarını kendilerinin inşa etmesi veya ettirmesidir.

Kurumsal Konut Finansmanı

1960’lardan 1990’ların ortalarına kadar olan dönemde Türkiye’de kurumsal konut finansman sistemi üç ayaklı bir yapıya sahiptir. Bunlar sosyal güvenlik kurumları, ticari bankalar ve Toplu Konut İdaresidir (TOKİ). 2007 yılında konut finansmanı sistemi yasasında değişiklikler ile sisteme konut finansmanı şirketleri de katılmıştır.

Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansmanı

Türkiye’de çeşitli dönemlerde sosyal güvenlik kurulumları aracılığıyla konut üretimini artırmak ve konut finansmanı desteklenmek istenmiştir. Üyelerinin daha düşük maliyetlerle daha iyi konutlar edinmesini sağlamak amacıyla; Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Ordu Yardımlaşma Kurumu (OYAK) ve Bağ-Kur çeşitli vade ve faiz oranlarında üyelerine destek sağlamıştır. Konut alıcılarına finansman desteği sağlayan mevcut kurumlardan SSK, Bağ-Kur ve OYAK kurumları hem konut inşa etmişler hem de konut edinmek isteyen üyelerine konut kredisi sağlamıştır.

1949 yılından itibaren SSK, kanunen konut kredisi verme hakkına sahipti. Verilen toplam kredilerin %20’lik kısmı konut kredilerine ayrılmıştı. Bu krediler sadece 100 m²’nin altındaki konutların finansmanı amacıyla konut değerinin %90’lık kısmına denk gelen tutar kadar kullandırılmaktaydı. 85 m²’den küçük konutların finansmanında %4 faiz oranından 20 yıla kadar, 85-100 m² arasındaki konutların finansmanında ise 15 yıla kadar yıllık %5 faiz oranı ile kredi kullandırılmaktaydı. SSK’da toplanan sigorta primlerinin bir kısmı sigortalıların kurduğu kooperatiflere aktarılmıştır, ferdi kredi verilmemiştir.

SSK 1950-1984 yılları arasında konut kredisi kullandırmıştır, 1963-1980 döneminde özel konut yatırımlarının %10 kadarı SSK tarafından finanse edilmiştir. 1984 yılında TOKİ’ye bağlı Toplu Konut Fonu’nun kurulması ile birlikte yeni konut kredisi vermeyi durdurmuş ve üyelerine yeni kredilerin fon aracılığıyla verilmesini istemiştir. Bununla birlikte 1984 öncesinde kredi kullananların geri ödemeleri 1990’lı yıllara kadar devam etmiştir. Esnaf, sanatkâr ve diğer bağımsız çalışanların sigorta kurumu olan Bağ-Kur da konut finansman sisteminin bir parçası olmuştur. Bağ-Kur, prim ödeyen sigortalılarına 1976-1980 yılları arasında ipotekli konut kredisi vermiş, ancak kredi olarak dağıttığı fonların yüksek enflasyon karşısında kısa sürede erimesi nedeniyle finansman sorunları yaşayan kurum, 1980 yılında kredi verme işlemini durdurmuştur.

Krediler ev sahibi olmayan en az 5 yıllık üyelerine ve en az 15 üyenin oluşturduğu kooperatiflere kullandırılmıştır. Konut değerinin %80’ine kadar 15 yıl vade ile yıllık %5 faizden kredi sağlanmıştır. Türkiye'nin özgün ve başarılı bir modeli olan OYAK, 1 Mart 1961 tarihinde 205 sayılı Yasa ile kurulmuştur. Türk Silahlı Kuvvetleri (TSK) mensuplarının yardımlaşma ve emeklilik fonu olan OYAK’ın yapılanması ve faaliyetleri 205 sayılı Yasa ile özel hukuk hükümleri ile Genel Kurul kararlarına tabidir. Üyelerinin konut sahibi olmalarına yardımcı olmak OYAK’ın önemli amaçlarından biridir.

Ticari Bankaların Finansmanı

Türk bankacılık sisteminde kullandırılan krediler içinde konut kredilerinin az olmasının iki nedeni vardır:

• İlki, bankacılık sektörünün özellikle konut sektörünün dışında tutulmak istenmesidir.
• İkinci neden olarak, konut kredilerinin yapısı gereği uzun vadeli oluşu ve sabit faizin tercih edilmesinin yanında enflasyon ve faizlerin uzun yıllar yüksek oranlarda seyretmesi, sektörün bu tür kredilerden uzak durmasına neden olmuştur.

Ülkemizdeki konut kredilerinin özellikleri aşağıda kısaca özetlenmektedir;

• Merkez Bankası verilerine göre Ağustos 2011 sonu itibari ile ülkemizdeki mevduat bankalarının konut kredisi bakiyesi 67,8 milyar T’dir. Bu krediler içindeki geri ödemesinde sorun olan kredilerin (90 gün ve üzeri gecikmeli krediler) oranı yüzde 0,97 olup son derece düşüktür,
• Faiz oranlarının yüksek oluşu sebebiyle (Eylül 2011 itibari ile 10 yıl vadeli kredilerde yıllık yüzde 12-15 faiz seviyeleri) gelir dağılımı bakımından halen üst ve üst orta gelir grubuna hitap edilebilmekte, asıl yoğun talebin bulunduğu orta gelir grubuna ulaşılamamaktadır.
• Her ne kadar 2007 yılında yürürlüğe giren Konut Finansmanı Kanunu ile değişken faizli konut kredisi imkanı bulunsa da tüketicilerin büyük çoğunluğu sabit faiz ödemeli konut kredilerini tercih etmektedir.
• 2009 yılında dövize endeksli konut kredisi kullandırımı yasaklanmış olup, bu tarihten itibaren krediler Türk Lirası cinsinden verilmektedir.
• Kredilerin teminatı, kredi konusu gayrimenkul üzerine ipotek tesis edilmesidir. •
• 2011 yılının başından itibaren kredilendirme oranı azami yüzde 75 olarak kararlaştırılmıştır.
• Konut değerlemeleri konusunda 2011 yılının başından itibaren SPK veya BDDK tarafından lisans verilmiş olan değerleme firmalarınca yapılması zorunlu hale getirilmiş olup kredilerin teminatının doğru bir şekilde tespit edilmesi sağlanmıştır.
• Krediler büyük çoğunlukla mevduat bankaları vasıtası ile kullandırılmakta, fonlaması ise mevduat ile yapılmaktadır, mevduat bankaları dışında kendi imkanları ile fonlama yapan tüketici finansman şirketi gibi finans kurumların piyasa içindeki büyüklüğü son derece düşüktür.
• Krediler sabit faizli olduğu için tüketici üzerinde faiz oranı riski bulunmamaktadır, bu risk bankalar ve finans kurumları üzerindedir, bu kredilerin büyüklüğü şu an çok büyük olmadığı için bilanço içinde çevrilebilmektedir, ayrıca SWAP vb. yollarla hedge işlemleri yapılarak riskten korunulabilmektedir.
• İkincil piyasalarda konut kredilerine dayalı menkul kıymetleştirme işlemleri henüz yapılmamıştır, dolayısı ile ABD’de görülen biçimde riskler bulunmamaktadır.

TOKİ Uygulamaları

Kurumsal sektör konusunda önemli adımlardan biri 1984’te Toplu Konut Kanunu’nun çıkarılması ve sonrasında TOKİ’nin kurulmasıyla atılmıştır. Konut sektörü için finansman temin etmek amacıyla, TOKİ tarafından kaynağını ithalat, akaryakıt, tekel ürünleri ve yurtdışı seyahatlerden alınan vergi türü kesintilerden alan “Toplu Konut Fonu” kurulmuştur.

TOKİ’nin üstlendiği yeni görevler şunlardır:

a. Konut sektörüyle ilgili şirketler kurmak veya kurulmuş şirketlere iştirak etmek,
b. Ferdi ve toplu konut kredisi vermek, köy mimarisinin geliştirilmesine, gecekondu alanlarının dönüşümüne, tarihi doku ve yöresel mimarinin korunup yenilenmesine yönelik projeleri kredilendirmek ve gerektiğinde tüm bu kredilerde faiz sübvansiyonu yapmak,
c. Yurtiçi ve yurtdışında doğrudan veya iştirakleri aracılığıyla proje geliştirmek; konut, altyapı ve sosyal donatı uygulamaları yapmak veya yaptırmak,
d. İdareye kaynak sağlanmasını teminen kâr amaçlı projelerle uygulamalar yapmak veya yaptırmak,
e. Doğal afet meydana gelen bölgelerde gerek görüldüğü taktirde konut ve sosyal donatıları, altyapıları ile birlikte inşa etmek, teşvik etmek ve desteklemek.

TOKİ 2003-2012 arasında 551.552 konut üretmiştir. Üretilen konutların 468.386’i sosyal konut niteliğindedir, 83.166’i ise kaynak geliştirme (60.192’si Emlak Konut Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı) uygulamasıdır.

Konut Finansmanı Şirketleri

Mart 2007 yılında çıkarılan 5582 nolu “Konut Finansmanı Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” ile Türkiye’de bankaların yanı sıra finansman şirketlerinin kurulmasına ve konut kredisi vermelerine olanak sağlanmıştır. 2008 yılında Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’ndan aldığı lisans ile Türkiye’nin ilk konut finansman şirketi DD Mortgage, Deutsche Bank ve Türk Doğan Grubu ortaklığında kurulmuştur.

31 Aralık 2010 tarihli Resmi Gazete´de yer alan BDDK kararına istinaden, Şekerbank´ın Türkiye genelindeki yaygın şube ağı ve alternatif dağıtım kanalları üzerinden müşterilerine ulaşmaktadır. Bu tarih itibariyle faaliyetlerine Şeker Mortgage Finansman AŞ ticari unvanı ile devam eden Şeker Finans’ın amacı, mortgage sisteminin özüne uygun olarak, sağladığı uluslararası uzun vadeli ve uygun kaynakları, ülkemizde konut sahibi olmak isteyen orta düzey gelir sahibi hedef kitleye ulaştırmaktır.

Türkiye’de Yeni Konut Finansman Sistemi

İpotekli konut finansman sistemi adı verilen mortgage, konut edinmeyi kolaylaştırdığı gibi, yapı kalitesinin yükselmesine, şehir planlamacılığın etkin bir noktaya gelmesine, mülkiyetin ve alışverişlerin kayıt altına alınmasına da büyük bir katkı sağlamaktadır. Mortgage sistemi “ipotek teminatına dayalı konut kredisi alacaklarının, ikincil piyasalarda menkul kıymet olarak ihracı ile sermaye piyasalarından fon temin etme esasına dayalı konut finansman sistemi” olarak ifade edilebilir. Mortgage, basit bir konut kredisi değildir. Konut kredisinin mortgage olarak adlandırılabilmesi için, ikincil piyasalar aracılığı ile sermaye piyasalarından fonlama yapılıyor olması gerekmektedir.

Konut finansman sisteminin gelişebilmesi için ülkemizde Sermaye Piyasası’nın yanısıra sigortacılığın da geliştirilmesi gerekmektedir. Kanun konut finansmanı kapsamında yapılacak sigorta sözleşmeleriyle ilgili usul ve esasların belirlenmesinde Hazine ve Maliye’nin yetkili olduğunu belirtmektedir. Konut kredilerinde yapılması zorunlu olan tek sigorta deprem sigortasıdır. Zorunlu Deprem Sigortası, meskenlere yönelik olarak oluşturulan ve teminatı Doğal Afet Sigortaları Kurumu (DASK) tarafından sunulan zorunlu bir sigorta olup, depremin meskenlerde neden olduğu maddi hasarlara karşı teminat sağlamaktadır. Konut finansman sisteminin belirli kurallar çerçevesinde oluşturulması için Sermaye Piyasası Kurulu tarafından hazırlanan kanunlar ile düzenlemeler (2005 ve 2007 yıllarında) gerçekleştirilmiştir. Bu düzenlemelerdeki temel amaç bankalar tarafından sunulan mevcut konut kredilerine belirli bir düzenlemeyle birincil piyasaya destek olacak ikincil piyasa yapısının oluşturulmasıdır.

Konut finansmanı sisteminde, kredilerin yeniden finansmanı amacıyla kullandırılan krediler de konut finansmanı kapsamında yer almaktadır. Yapılan düzenlemede, konut finansmanı tanımında “konutların teminatı altında tüketicilere kredi kullandırılması” ifadesine yer verildiğinden, konutların yenilenmesi ve güçlendirilmesinin de konut finansmanı kapsamında değerlendirilebileceği öngörülmüştür. Böylece, konut sahipliğinin desteklenmesinin yanı sıra, deprem tehlikesinin ve kentsel dönüşüm projelerinin getirdiği ihtiyaçların da, oluşturulan sistemle getirilen avantajlardan faydalanabilmesi amaçlanmıştır.

Hazine ve Maliye Bakanlığı konut finansmanına ilişkin sigorta sözleşmeleri ile ilgili usûl ve esasları Türkiye Sigorta ve Reasürans Şirketleri Birliği’nin, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ise konut finansmanı kapsamındaki kredilerin yeniden finansmanına ilişkin usûl ve esasları Türkiye Bankalar Birliğinin görüşlerini alarak belirlemeye yetkilidir.

Yeni Konut Finansman Sisteminde İpotekli Sermaye Piyasası Araçları

5582 sayılı Kanunun 7. maddesinde ipotekli sermaye piyasası araçlarının konut finansmanında kullanılması öngörülmüştür. İpotekli sermaye piyasası araçları aşağıdaki şekilde tanımlanmıştır:

• İpotek teminatlı menkul kıymetler,
• İpoteğe dayalı menkul kıymetler,
• İpotek finansmanı kuruluşları tarafından ihraç edilen hisse senedi dışındaki sermaye piyasası araçları ve konut finansmanından kaynaklanan alacaklara dayalı olarak veya bu alacakların teminatı altında ihraç edilen diğer sermaye piyasası araçlarıdır.

İpotek teminatlı menkul kıymetler (İTMK), konut finansman sisteminin uzun yıllardır etkin bir biçimde uygulandığı gelişmiş ülkelerde ve kurumsal bir konut finansman sistemi kurma çabasında olan gelişmekte olan ülkelerde, ipotekle teminat altına alınmış konut kredisi veren kurumların en önemli finansman kaynaklarından olan bir sermaye piyasası aracıdır.

Yurtdışında özel amaçlı kurumlar tarafından ihraç edilen ipoteğe dayalı menkul kıymetler (İDMK), menkul kıymetleştirme işlemlerinde kullanılan en önemli finansal araçların başında gelmektedir. İyi yapılandırılmış bir İDMK ihracı, İDMK’e dayanak olan varlıkların ihraççının bilançosu dışına çıkarılmasına ve bu varlıklara ilişkin kredi, likidite ve erken ödeme risklerinin başka bir kuruma devredilmesine imkân tanımakta, finansman maliyetlerini, bilanço içi vade-faiz uyumsuzluğunu ve sermaye gerekliliğini azaltabilmekte, likiditesini ve kârlılığını artırabilmektedir.

Kanunda belirtilen diğer bir araç olan varlık teminatlı menkul kıymetler (VTMK) , yine ihraççının genel yükümlülüğünde olan, alacak ve duran varlıkların teminatı altında ihraç edilen borçlanma senetleridir. Bu menkul kıymetlerin ipotek teminatlı menkul kıymetlerden farkı, teminatı oluşturan alacakların ipotek kredilerinden oluşma şartının olmamasıdır.

SPK’ca düzenlenen menkul kıymetleştirme araçlarının başında varlığa dayalı menkul kıymetler (VDMK) gelmektedir. Eski düzenlemede VDMK, genel finans ortaklıkları, bankalar, finansman şirketleri ve finansal kiralamaya yetkili kuruluşlar ile gayrimenkul yatırım ortaklıklarının kendi ticari işlemlerinden doğmuş olan alacakları veya devralacakları alacaklar karşılığında SPK tarafından kayda alınarak ihraç edilen kıymetli evraktır. 2007 yılında, Sermaye Piyasası Kanunu'nda yapılan değişiklikle varlığa dayalı menkul kıymetler farklı bir yapı kazanmıştır. 2007 yılındaki kanun değişikliği ile varlığa dayalı menkul kıymetler açısından getirilen en önemli değişiklik, söz konusu menkul kıymetlerin bilanço dışı bir enstrüman olarak tasarlanması ve sadece varlık finansmanı fonu tarafından ihraç edilebilmesine imkan tanınmasıdır.