Ünite 2: Finansal Piyasalarda Denetleyici ve Düzenleyici Kurumlar

Genel Olarak Düzenleyici ve Denetleyici Kuruluşlar

Bir finansal sistemin temel öğeleri içinde, fon sunanlar ve fon arz edenler, finansal araçlar ve finansal kurumlar ile finansal sistemin işleyişinden sorumlu denetim ve düzenleme otoritelerine gereksinim vardır. Finansal sistemin yasal ve yönetsel ve denetim çerçevesinden sorumlu olan bu kurumlar para ve sermaye piyasalarının işleyişine ilişkin bir taraftan ilkeleri ve kuralları belilerken, öte taraftan bu piyasalarda denetim ve gözetim işlevini yerine getirirler. Finansal kurumların düzenleme ve denetimlerine ilişkin olarak dünya uygulamalarına bakıldığında bazen sermaye piyasası ile para piyasalarından iki ayrı kurumun sorumlu olduğu, bazen de tüm piyasalar için tek bir üst kurul olduğu görülmektedir.

Ülkemizde bankacılık sisteminin düzenleme, denetim ve gözetim fonksiyonu, ağırlıklı olarak Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu tarafından gerçekleştirilmektedir. Sermaye piyasasının denetleyici ve düzenleyici kuruluşu ise Sermaye Piyasası Kurulu’dur.

Sermaye Piyasası Kanunu ve Sermaye Piyasası Kurulu

Sermaye Piyasası Kanunu: 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 28/07/1981 tarihinde kabul edilerek 30/07/1982 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu Kanunun konusu, tasarrufların menkul kıymetlere yatırılarak halkın iktisadi kalkınmaya etkin ve yaygın bir şekilde katılmasını sağlamak amacıyla; sermaye piyasasının güven, açıklık ve kararlılık içinde çalışmasını, tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarının korunmasını, düzenlemek ve denetlemektir.

30/12/2012 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 6362 sayılı yeni Sermaye Piyasası Kanunun amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir. 6362 Sayılı SPK’nun III. Kısmında sermaye piyasası kurumları aşağıdaki gibi tanımlanmıştır.

• Yatırım kuruluşları
• Kolektif yatırım kuruluşları
• Sermaye piyasasında faaliyette bulunacak bağımsız denetim, değerleme ve derecelendirme kuruluşları
• Portföy yönetim şirketleri
• İpotek finansmanı kuruluşları
• Konut finansmanı ve varlık finansmanı fonları
• Varlık kiralama şirketleri
• Merkezî takas kuruluşları
• Merkezî saklama kuruluşları
• Veri depolama kuruluşları

6362 Sayılı SPK’nun IV.Kısmında ise;

• Borsalar (Borsa İstanbul)
• Türkiye Sermaye Piyasası Birliği ve Diğer Kurumlar yer almaktadır.

Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)

Sermaye Piyasası Kurulu, 1981 yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulmuştur. Yetkilerini kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, idari ve mali özerkliğe sahip düzenleyici bir kamu kurumudur. İlgili olduğu bakanlık, Hazine ve Maliye Bakanlığı’dır. Merkezi Ankara’da olan kurulun İstanbul’da bir temsilciliği bulunmaktadır.

Kurul, Cumhurbaşkanınca atanan yedi üyeden oluşur. Kurul başkanı ve üyelerinin görev süreleri altı yıldır. Süresi bitenlerin tekrar atanmaları mümkündür. Başkan dışındaki üyelerin üçte biri iki yılda bir yenilenir.

Kurulun amacı fon kullanımında etkinliği sağlamak, yatırımcıların hak ve çıkarlarını korumak, piyasaların adil ve etkin çalışmasını sağlamaktır.

Sermaye Piyasası Kurul’unun temel amaçları;

• Sermaye piyasalarının işleyiş kurallarını belirlemek,
• Piyasadan fon kullanan şirketlerin belli kurallara uygun olarak en iyi şekilde yararlanmalarını sağlamak,
• Sermaye piyasasına yatırım yapan tasarruf sahiplerinin hak ve yararlarını korumak,
• Piyasaların adil ve etkin çalışmasını sağlamaktır.

Sermaye Piyasası Kurul’unun düzenleme alanları;

• Menkul kıymetlerle ilgili düzenlemeler,
• Menkul kıymetler borsalarının, kıymetli madenler borsalarının, vadeli işlem ve opsiyon borsalarının kuruluş ve işleyişine ilişkin düzenlemeler.
• Sermaye piyasasından menkul kıymet ihracı yoluyla fon sağlayan şirketlere ilişkin düzenlemeler,
• Sermaye piyasası kurumları ile ilgili düzenlemelerdir.

Kurulun Gözetimi: Sermaye piyasası ile ilgili bütün uygulamalarda menkul kıymet yatırımcısına zarar verecek davranışların incelenmesi Kurul tarafından gerçekleştirilir. Özellikle; borsalardaki fiyat hareketliliği, kamuya açıklanmamış bilgilerin kullanılarak yapıldığı işlemler (içerden öğrenenlerin ticareti), Kanuna aykırı olarak zamanında yapılamayan kamu açıklamaları, hisse senetleri fiyatları üzerinde manipülasyon yapılması veya yanıltıcı veya yanlış bilgiler yayılması, Kurul düzenlemelerine aykırı uygulamalara girişilmesi, Sermaye Piyasası Kanunu ihlalleri: yetkisiz halka arzlar, yanlış bilanço açıklanması bu konular arasında sayılabilir.

Piyasaların Yanıltılması Durumunda Kurul’un Görevleri: Kurul, piyasaya verilen bilgilerin doğruluğunu gözetir.

Eğer görünürde yanlış yanıltıcı bilgilendirme varsa Kurul aşağıdaki yöntemleri kullanarak idari veya cezai yaptırımlar uygular.

• Kurul Başkanı herhangi bir anda denetleme başlatılmasını isteyebilir. Genellikle bir denetim piyasa gözetimi sonucunda ortaya çıkan konularda veya şirket aktivitelerinin takibi sonucunda veya şikayetler sonucunda başlatılır.
• Denetleme sonucunda Kurul; bir yaptırım ortaya koyabileceği gibi, konuyu kapatabilir ya da konuyu kanuni takibat yapılmak üzere mahkemeye verebilir. Kurul sadece uyarıda da bulunabilir.
• Kurul, koruyucu önlemler alabilir. Verdiği izinleri kaldırabilir yani geri çeker, Zararın tazminini isteyebilir, Mahkemeden; varlıkların dondurulmasını isteyebilir, yapılan sermaye piyasası faaliyetini durdurabilir.

Türkiye’de Bankacılık Kanunu İle İlgili Kurumlar

19.10.2005 tarihinde kabul edilerek 1.11.2005’te Resmi Gazetede yayımlanan 5411 Sayılı Bankacılık Kanununun amacı; finansal piyasalarda güven ve istikrarın sağlanmasına, kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasına, tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektedir.

5411 Sayılı Bankacılık Kanunu kapsamı içine giren kurumlar aşağıdaki gibidir:

• Türkiye’de kurulmuş olan mevduat bankaları,
• Katılım bankaları,
• Yurt dışında kurulu bu nitelikteki kuruluşların Türkiye’deki şubeleri,
• Finansal holding şirketleri,
• Türkiye Bankalar Birliği ile Türkiye Katılım Bankaları Birliği,
• Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu,
• Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF)

Mevduat Sigortasının Ülkemizde uygulaması oldukça gecikmiş olup, 1983 yılında tasarruf sahiplerini korumaya yönelik olan bu uygulama Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu ismiyle başlatılmıştır. Bu yıldan önce ise bu gereksinim TCMB bünyesinde oluşturulmuş Tasfiye Fonu uygulamasıyla giderilmeye çalışılmıştır. TMSF, 22.07.1983 tarihinde, bankalardaki tasarruf mevduatını sigorta etmek amacıyla kurulmuş, Fonun yönetimi ise TCMB’ye verilmiştir. Daha sonra Fon yönetimi 31.08.2000 tarihinden itibaren BDDK’ya devredilmiştir.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nun Görev ve Yetkileri;

• Bankacılık Kanunu ve ilgili mevzuat çerçevesinde tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunması amacıyla mevduat ve katılım fonlarının sigorta edilmesi,
• Fon bankalarının (fona devredilen bankaların) yönetilmesi, mali bünyesinin güçlendirilmesi, yeniden yapılandırılması, devri, birleştirilmesi, satışı, tasfiyesi,
• Fon alacaklarının takip ve tahsili işlemlerinin yürütülmesi ve sonuçlandırılması, • Fon varlık ve kaynaklarının idare edilmesi,
• Diğer görevler.

Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nun Misyonu: TMSF, finansal sistemin istikrarına katkıda bulunmak amacıyla;

• Mevduat ve katılım fonunu sigortalamak ve
• Kendisine devredilen bankaları ve varlıkları en etkin şekilde çözümlemektir.

Fonun ana faaliyetleri, mevduat sigortacılığı ve çözümleme faaliyetlerinden oluşmaktadır.

Mevduat sigortacılığına ilişkin politikaların belirlenmesi ve gerekli düzenlemelerin yapılması, mevduat sigortacılığından kaynaklanan risklerin ölçülmesi ve yönetilmesi, bankaların riskinin izlenmesi ve ilgili mevzuata uygun olarak gelirlerin tahsil edilmesine ilişkin faaliyetleri yönetmektedir.

Çözümleme faaliyetleri kapsamında ise Fona devredilmiş, faaliyet izni kaldırılmış bankaları en etkin şekilde çözümleme çabaları yer almaktadır. Bunun yanı sıra Fona devredilme ihtimali beliren bankalar için erken uyarı sistemi geliştirmek faaliyetlerini de kapsamaktadır.

TMSF bu güne kadar, birçok bankanın çözümlemesini yaparak, tasfiye aşamasına gelmiş bu bankaların kaynaklarını ekonomiye tekrar kazandırmıştır. Banka çözümlemesi; Bankanın faaliyet izninin kaldırılması, Fon’a devredilmesi ve bankanın geri kazanımı demektir.

Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu ve Kurulu (BDDK)

BDDK: Tüzel kişiliği olan, idari ve mali özerkliğe sahip, görevlerini bağımsız olarak yerine getiren bir kurumdur. Kurum, Bankacılık kanunu ve Mevzuat ile kendisine verilen düzenleme ve denetleme ile ilgili görev ve yetkileri kendi sorumluluğu altında bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu ise BDDK’nın karar organıdır. Kurulun birincil görevi, sorumlu bulunduğu alanla ilgili uluslar arası ilke ve standartlarla uyumlu ikincil düzenlemeleri yapmak ve kararlar almaktır. Ayrıca Kurumun stratejik planını hazırlamak, performans ölçümü yapmak gibi görevleri de vardır. BDDK’nın vizyonu; finansal piyasalara güven ve istikrar sağlamak, rekabet gücünü arttırmak, kredi sistemlerinin etkinliğini arttırmak ve yatırımcıların menfaatlerini korumaktır.

BDDK’nın Temel Hedef ve Stratejileri

BDDK, üstlendiği misyonu yerine getirmek için gerekli düzenleyici ve denetleyici çerçeveyi yaratacak, uygulayacak ve geliştirecektir. Kurumun görev, yetki ve sorumlulukları aşağıdaki şekilde sıralanmıştır.

5411 Sayılı Bankacılık Kanununa tabi Kuruluşlara ilişkin görevler: Bu şirketlerin kuruluş ve faaliyetlerini, yönetim ve teşkilat yapısını, birleşme ve bölünme, hisse değişimi ve tasfiyelerini uygulamak, uygulanmasını sağlamak, bunu izlemek ve denetlemek.

• 5411 Sayılı Bankacılık kanununun uygulanmasına ilişkin yönetmelikler ve tebliğler çıkarmak.
• Kendi alanıyla ilgili yurt içi ve yurt dışı kuruluşlara üye olmak,
• Finansal hizmetler sektörünün geliştirilmesi amacıyla stratejiler belirlemek,
• Gözetim, denetim ve yerinde denetim yapmak,
• Sektörün etkinliğini ve rekabet kabiliyetini artırmak,
• Sektöre güveni kalıcı kılmak,
• Sektörün ekonomi üzerinde yaratabileceği zararları asgariye indirmek,
• Sektörün dayanıklılığını geliştirmek,
• Tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak,

BDDK Bankacılık Kanunu ile ilgili iç denetim ve risk yönetimi ile ilgili, bilgi sistemleri ve süreçlere, sermaye yeterliliğine ilişkin düzenlemeler yapar.

BDDK’nın düzenleme yaptığı alanlar aşağıdaki gibidir:

• Bankacılık kanunu ile ilgili düzenlemeler.
• İç Denetim ve Risk Yönetimine İlişkin Düzenlemeler
• Bilgi Sistemleri ve Bankacılık Süreçlerine İlişkin Düzenlemeler ve Tebliğler.
• Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesi ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmeliğe İlişkin Tebliğler.
• Diğer Düzenlemeler.

Bireysel Bankacılık Denetim Komitesi (BCBS)

BCBS: Uluslararası bankaların sermaye yeterliliği denetime ilişkin mevzuatı uluslararası olarak yakınlaşmayı amaçlayan, bağımsız bir denetim otoritesidir. Uluslararası yakınlaşmayı sağlamak amacıyla çalışmalar yapmaktadır. Bu amaçla BCBS, Basel I, Basel II ve Basel III Sermaye Uzlaşılarını ortaya koymuştur.

Basel I (Basel Sermaye Yeterlilik Uzlaşısı), bir bankanın batması halinde, mevduat sahiplerinin karşılaşabilecekleri maliyetleri en aza indirmek için asgari olarak tutulması gereken sermaye üzerinde odaklanmıştır ve 1993 yılında uygulamaya girmiştir.

Basel II (Sermaye Yeterliliği Düzenlemesi), Basel Komitesi kredi risk hesaplaması konusundaki eksiklikleri düzenleyecek ve operasyonel riski de kapsayacak yeni bir sermaye yeterlilik düzenlemesi için, 1999 yılında çalışmalarına başlamış ve Basel II Standartlarını geliştirmiştir. Basel II, bankalarda etkin risk yönetimini ve piyasa disiplinini geliştirmek, sermaye yeterliliği ölçümlerinin etkinliğini artırmak ve böylece sağlam ve etkin bir bankacılık sistemi oluşturmak ve finansal istikrara katkıda bulunmak için sunulmuştur.

Ayrıca, 2008 Krizinin ortaya çıkardığı eksiklikleri gidermek amacıyla Basel III olarak adlandırılan düzenleme değişiklikleri gündeme gelmiştir.

Her ne kadar BCBS, uluslararası faaliyet gösteren bankalara yönelik standart uygulamalar önerse de, birçok ülkede bu öneriler tüm bankalar için uygulamaya çalışılmaktadır. Bu Bağlamda BCBS ulusal düzenleme ve denetim kurumlarının üzerinde, bu kurumları yönlendiren bir üst denetim ve düzenleme kurumu niteliğindedir. Bugün BDDK’nın düzenleme ve denetim faaliyetlerine bakıldığında, bu Komitenin geliştirdiği uluslararası standartlarla uyumlu olduğu görülür.

Basel Bankacılık Gözetim Komitesi; BIS, IMF ve Dünya Bankası da dahil bir çok uluslararası ve/veya bölgesel düzeyde faaliyette bulunan kuruluşla birlikte çalışarak bankacılık gözetim ve denetimini etkinleştirmeye yönelik prensipler geliştirmiştir. Bu prensipler arasında en önemlileri; gözetim ve denetim yetkilerinin bağımsız ve özerk statüde bir Kurulda toplanması, Kanunun uygulanmasına yönelik düzenlemelerin bu Kurulca yapılması, bankaların faaliyet izinleri, banka sahipliği ve yönetiminin Kurulun denetimi altında olması, piyasaya girişte yeterli ve sağlıklı özkaynak aranmasıdır.