Ünite 8: Türkiye’de Konut Politikaları

Konut ve Konut Politikası Kavramları

Konut kavramı Kentbilim Terimleri Sözlüğü’nde “bir ya da birkaç ev halkının yaşaması için yapılmış, insan yaşamasının gerekli kıldığı uyuma, yemek pişirme, soğuktan ve sıcaktan korunma, yıkanma ve ayakyolu gibi temel gereksinme konularında kolaylıkları bulunan barınak” olarak tanımlanmaktadır. Hak olarak algılanmakta olsa da, olmasa da, ailelerin barınma sorunlarının çözümü konusunda her zaman devlete düşen bir sorumluluk vardır. Devlet, bu sorumluluğunun gereğini belirleyeceği bir konut politikası çerçevesinde yerine getirir.

Konut politikası ise, konut gereksinmesinin karşılanabilmesi için ulaşılmak istenen hedeflerin neler olduğunun ortaya koyan ve bu hedeflere ulaşılmasına yardımcı olacak araçları belirleyen bir belge anlamına gelmektedir.

Genel olarak, ulusal bir konut politikası belirlemek amacıyla yola çıkıldığında, böyle bir politikanın dayanması gereken ve gözden uzak tutulmaması gereken birkaç nokta vardır. Bunlar:

• Konut politikasının ülkenin ekonomik kalkınma politikasıyla uyum içinde olması, eğer varsa, kalkınma planlarının çizdiği genel çerçeve içine oturtulması.
• Konut politikasının, nüfusun ve yatırımların ülke geneline nasıl dağılacağına, bölgeler arasındaki dengesizliklerin nasıl azaltılacağına ilişkin kentsel ve bölgesel gelişme politikalarıyla da ilişkisinin kurulması şartı.
• Toplumsal sınıflar, yerine göre gelir grupları, yerine göre de konut ölçünleri (standartları) temel alınarak belirlenen birtakım önceliklere sahip olması.

Konut Politikasının Tüzel Çerçevesi

Konut politikasının tüzel çerçevesini çizerken dayanılması gereken temel belgeler:

• Uluslararası Belgeler,
• Anayasa
• Yasalar
• Kalkınma Planları

Uluslararası Belgeler: Konutun temel insan haklarından biri sayılabilmesi, onun uluslararası hukuk belgelerinde yer almasına ve bu belgelerdeki kuralların devletlerce onaylanmış, bir başka deyişle iç hukuk yönünden bağlayıcı duruma getirilmiş olmasına bağlıdır.

Uluslararası hukuk belgelerinde, genellikle, devletlerin, her isteyene konut sağlamak zorunda olmaksızın, ellerindeki olanakların olabildiğince çoğunu, barınma hakkının adım adım gerçekleştirilmesi amacına yöneltmelerini gerektirmektedir.

Bu konuda temel kaynak olan 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisi’nin 25. maddesine göre; “herkesin, gerek kendisi, gerekse ailesi için, yeterli beslenme, barınma, sağlık bakımı ve gerekli toplumsal hizmetler de içinde olmak üzere, esenlik ve gönencini (refahını) sağlayacak uygun bir yaşam düzeyine; işsizlik, hastalık, sakatlık, dulluk, yaşlılık ya da geçim olanaklarından, kendi isteği dışında yoksun kalacağı başka durumlarda, güvenlik içinde olmaya hakkı vardır”.

İnsan Hakları Evrensel Bildirisi ve benzeri belgeler, “yumuşak yasa” olarak adlandırılmakta ve devletler için “bağlayıcı” olmak yerine “yönlendirici” bir işlev görmektedirler.

İnsan Hakları Evrensel Bildirisi’nde yer alan haklardan tüm insanlığın yararlanabilmesi, Birleşmiş Milletler Örgütü’nce hazırlanan ve İkiz Sözleşmeler diye bilinen sözleşmelerden biri olan 1966 tarihli, Ekonomik, Toplumsal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nin üye devletlerce onaylanmasına bağlıdır. Türkiye, bu Sözleşmeyi Birleşmiş Millet Örgütü’nce kabul edilmesinin üzerinden 37 yıl geçtikten sonra, 2003 yılında onaylamıştır.

Birçok uluslararası hukuk belgesinde de konutun bir hak olarak yer aldığını görülmektedir. Bunlar; Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa Kentli Hakları Şartı, Avrupa Birliği Lizbon Antlaşması, Her Türlü Ayrımcılığın Ortadan Kaldırılması Sözleşmesi, Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Giderilmesi Sözleşmesi, Birleşmiş Milletler Çocuk Hakları Sözleşmesi, Göçmen İşçilerle Ailelerinin Barınma Hakları Sözleşmesi, İşçilerin Barınma Haklarına İlişkin Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmeleri ve Mültecilerin Barınma Hakları Sözleşmesi bunlar arasında sayılabilir.

Anayasa: 1982 tarihli Anayasanın 57. maddesi “konut hakkı” başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre, “Devlet, şehirlerin özelliklerini ve çevre şartlarını gözeten bir planlama çerçevesinde, konut ihtiyacını karşılayacak tedbirleri alır. Ayrıca, toplu konut teşebbüslerini destekler”.

1961 Anayasası, konut politikasında önceliğin devletçe “yoksul ve dar gelirli ailelere” verileceğini belirtmekte olmasına karşın, 1982 Anayasası’nda böylesine bir gelir ve toplumsal sınıf önceliğine yer verildiğine rastlanmaz.

Yasalar: Cumhuriyet’in kurulduğu yıllardan bu yana, bu amaca hizmet etmek üzere çıkarılmış olan çok sayıda yasa vardır. Örnek olarak;

• Ankara’nın başkent yapılması üzerine artan konut gereksinmesinin karşılanmasına ilişkin 1925 tarih ve 583 sayılı yasanın gerekçesi,
• Lojmanlarla, konut kiralarıyla, kat mülkiyetiyle ilgili yasalar,
• Arsa Ofisi kurulmasına ilişkin yasa,
• Belediyeleri de konut sektöründe devreye sokmak üzere belediye yasalarında yapılan değişiklikler,
• Konut kooperatiflerinin etkinliklerini arttırmaya yönelik düzenlemeler,
• Gecekondu Yasası
• Kat Mülkiyeti Yasası,
• Toplu Konut Yasası
• Kentsel dönüşümle ilgili yasal düzenlemeler

Günümüzde yürürlükte olan üç temel yasadan kısaca söz etmek gerekirse;

1966 tarih ve 775 sayılı Gecekondu Yasası’ nın dayandığı üç temel ilke önleme, yıkma (tasfiye) ve iyileştirme (islah) olarak adlandırılır. Önleme, yoksul ve dar geliri olup gecekondu yapmaya aday olanların gecekondu yapmalarını önleyerek, yerine toplumsal konut edinmelerini sağlamak için kendilerine ucuz arsa, konut kredisi ve teknik yardımlar sağlanmasıdır. Yıkma , içinde insanca yaşama olanağı bulunmayan derme çatma barınakların ortadan kaldırılmasını, o yapıların bulunduğu alanların temizlenmesini anlatmaktadır. İyileştirme ise, daha önce yapılmış olan gecekonduların bir “olup bitti” sayılarak yasallaştırılması, iyeliğe ve altyapı eksikliğine ilişkin sorunlarının giderilmesine çalışılmasıdır.

2005 tarih ve 5393 sayılı yeni Belediye Yasası’nın 69. maddesi’ ne göre, belediyelere şu yeni görevler verilmiş bulunuyor: “Belediye, düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı gereksinmesini karşılamak amacıyla belediyelerin ve komşu alanlarının sınırları içinde, özel yasalara göre korunması gereken yerlerle tarım toprakları dışında kalan yerlerde, “imarlı ve altyapılı arsalar üretmek”, konut, toplu konut yapmak, satmak, kiralamak ve bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma yapmak, bu arsaları trampa etmek ve bu amaçla başka kamu kurum ve kuruluşları ve bankalarla işbirliği yapmak, gerektiği takdirde ortak projeler oluşturmak.”

1984 tarih ve 2985 sayılı Toplu Konut Yasası’ na göre ise yasanın amacı toplu konut gereksinmesinin karşılanması, konut yapımının bağlı olacağı esasların düzenlenmesi, ülkenin koşullarına ve yapı gereçlerine uygun endüstriyel yapım tekniklerinin, araç ve gereçlerin geliştirilmesi ve devletin yapacağı desteklemeler için bir Toplu Konut Fonu’nun kurulması”dır.

Konut Politikasının Uygulanmasında Görevi Olan Kuruluşlar

Konut politikasının uygulanmasında Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Belediyeler, TOKİ (Toplu Konut Yönetimi), Konut Kooperatifleri, Bankalar, Özel Kesimdeki Firmalar, Taşınmaz Yatırım Ortaklıkları (GYO), Toplumsal Güvenlik Kurumları gibi kuruluşlar görev almaktadır.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı: 2011 yılında 644, 645 ve 648 sayılı Yasa Gücündeki Kararnamelerle yapılan düzenlemeler sonucunda kurulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’na bu konuda verilmiş olan görevlere rastlanılmamakta bu Bakanlığın çatısı altında da konut politikasına ilişkin görevleri yerine getirecek bir Genel Müdürlük yoktur. Eski bakanlığın bünyesinde bulunan ve konut politikası uygulamalarıyla yakından ilgili bulunan Arsa Ofisi de 2000’li yılların başlarında kaldırılmıştır.

Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı: 1960 yılında, hükümete, aralarında konut ver gecekondu gibi konuların da yer aldığı, ekonomik ve toplumsal politika konularında danışmanlık yapmak ve kalkınma planları hazırlamak amacıyla kurulmuş olan Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı 2011 yılında kaldırılmış, yeni kurulan Kalkınma Bakanlığı’na devredilmiştir. DPT’nin katkıları, konut kesimini dolaylı olarak ilgilendiren arsa, gecekondu, altyapı, çevre gibi konulardaki politikaları içine alacak genişlikte olmuştur. Benzeri hizmetlerin Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı bünyesinde de sürmesi ve planlar kanalıyla hükümet politikalarına yön vermesi beklenebilir.

Belediyeler: 2005 yılına değin yürürlükte kalan 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Yasası, “Belediyelerin ucuz belediye meskenleri yapmak ve bu meskenleri belde sakinlerine kiraya vermek” görevlerini belediyelerin “isteğe bağlı” görevi olarak tanımlıyordu. 1950 yılında çıkarılan 5656 sayılı yasa, belediyelerin konut yapma ve bunları kiraya verme ve satma konularında daha aktif bir rol oynayabilmeleri için bahsedilen görevlerini belediye meclisi kararıyla zorunlu görevleri arasına alabilecekleri kuralını getirmiştir.

TOKİ’nin 1985 ile 2003 arasında toplu konut kuruluşu olarak konut kooperatiflerine sağladığı kredi desteğinin de bu gelişmede önemli payı vardır. 2005 yılında kabul edilen 4966 sayılı yasa ile TOKİ’nin elindeki kaynakların kullanım alanları daha da genişletilmiş bulunmaktadır.

Konut Kooperatifleri: Kar amacı gütmeyen ve ortaklarının barınma gereksinmelerini kendi çabalarıyla karşılamaya çalışan toplumsal örgütler olarak yıllık toplam konut üretimi içinde önemli bir yer tutabilecek kuruluşlardır. 1985 ile 2000 yılları arasını kapsayan dönemde, 30’dan çok konut kooperatifi birliği, Türkkent adını taşıyan bir ulusal birlik çatısı altında konut politikasının amaçlarına ulaştırılmasında önemli katkılar yapmıştır.

Bankalar, Özel Kesimdeki Firmalar, Taşınmaz Yatırım Ortaklıkları (GYO), Toplumsal Güvenlik Kurumları: 1980’lere kadar konut kredisi vermeye yetkili tek banka (Türkiye Emlak Kredi Bankası) varken günümüzde çok sayıda banka, Bankalar Yasasında yapılan değişiklikle verilen yetkiyle, konut kredisi verebilmektedirler.

Ayrıca, özel kesimdeki firmalar ve büyüklü küçüklü ortaklıklar da, toplu konut üretimi alanında etkili çalışmalar yapmaktadırlar.

Konut politikasının uygulanması açısından, taşınmaz yatırım ortaklılarının da belirli bir rol oynamakta oldukları öne sürülse de, bu kuruluşların konuttan çok, alışveriş özeklerine yatırımla ilgilendiklerinden konut politikasının başarısına katkılarının çok olmayacağı anlaşılabilir.

İşçi Sigortaları Kurumu (Sosyal Sigortalar Kurumu, daha sonra da Sosyal Güvenlik Kurumu) olmak üzere, Emekli Sandığı’nın ve Bağkur’un yanı sıra, OYAK gibi kimi meslek biriktirim sandıkları da konut yapımı konusuna ilgi göstermişler ve yakın tarihlere gelinceye değin konut için ipotek kredileri vermişlerdir.

Konut Politikasının Gelişim Süreci

Ülkemizde konut politikasının gelişim sürecini üç döneme ayırmak mümkündür. Bunlar:

• Plansız Dönem (1960 Öncesi)
• Yarı Planlı Dönem (1960-1983 Dönemi)
• Yeni Plansız Dönem (1984 Sonrası Dönem)

Plansız Dönem (1960 Öncesi): Cumhuriyetin ilk yıllarında Ankara’nın başkent yapılmasının ve Ankara için uluslararası yarışmayla bir imar planı hazırlatılmasının ardından, kentin nüfusu hızla artınca, büyüyen konut açığının kapatılması için önlem alınması konut politikasının başlıca hedefi olmuştur.

1945 ile 1960 arasında devleti en çok uğraştıran konut politikası sorunu, yoksul ve dar gelirlilerin barınma sorunlarının çözümü olmuştur. 1948 ve 1966 yılları arasında çıkarılan 5218, 5218, 6188 sayılı yasaların hepsinin amacı, konut yapımını özendirme, gecekondu yapımını önleme ve daha önce yapılmış olan gecekonduların ve bu barınakların topluca bulunduğu bölgelerin iyileştirilmesiydi.

1966’da 775 sayılı Gecekondu Yasası’nın çıkarılmasıyla, bir gecekondu adı bir yasa metninde resmen kullanılmıştır.

Bu dönemin dikkat çeken özelliği, bir ekonomik ve toplumsal kesim (sektör) olan konutun ulusal ekonominin temel büyüme hedefleriyle bağlantılı bir biçimde ele alınamamış olmasıdır.

Yarı Planlı Dönem (1960-1983 Dönemi): Bu döneme “Yarı Planlı Dönem” adının verilmesi, 1961 Anayasası ile ekonomik ve toplumsal kalkınmanın kalkınma planlarına bağlı duruma getirilmesini öngören bir yaklaşım değişikliğini simgeleyen bir dönem olmasına karşın, belli bir tarihten sonra, kalkınma planının yalnızca biçimsel olarak yürürlükte kalması, öngördüğü adımların atılmasından sistemli olarak kaçınılmasıdır.

Yine de ilk üç beş yıllık plan döneminde, konut, kentleşme, gecekondu ve yerleşme sorunlarına ilişkin olarak planlama ilkelerine bir ölçüde uyulmaya çalışıldığı söylenebilir.

Birinci Beş Yıllık Plan (1963-1967) döneminde konut politikasının temel hedefi, toplam yatırımlardan konuta ayrılan payı artırmaksızın üretilen konut birimi sayısını artırmaktır.

İkinci Beş Yıllık Plan (1968-1972) döneminde de, toplam yatırımlardan konut için ayrılacak payın sınırlandırılması önerilmiş olmasına karşın, plan dönemi içinde bu kurala uyulabildiğini söylemek olanağı yoktur.

Üçüncü Beş Yıllık Plan (1973-1977) dar gelirlilerin konut sorununa öncelik tanınması kuralını getirmiş, ama kuralın gereği gibi uygulanması sağlanamamıştır.

Dördüncü Beş Yıllık Planda (1978-1983), daha önceki üç Kalkınma Planında konut politikasının hedefleri konusunda dile getirilen “iyi dilekler” yinelenmiştir. Gecekondu bölgelerinin altyapı hizmetlerine ilişkin önerilerin yanı sıra, gecekondu iyileştirme bölgelerindeki kamu arsaları üzerinde gecekondusu bulunan ailelere, işgal ettikleri arsaların uzun süreli kullanma hakkının tanınması da planın önerileri arasında yer almıştır.

Yeni Plansız Dönem (1984 ve Sonrası Dönem): Bu döneme Yeni Plansız Dönem adı verilmesinin nedeni, özellikle 24 Ocak 1984 tarihinden itibaren, uluslararası finans kuruluşlarının da dolaylı ya da dolaysız zorlamaları sonucunda, hükümetin tam bir plan karşıtı tavır benimsemesi, liberalizmi en katı biçimiyle toplum yaşamına ve ekonomiye egemen kılmaya çalışmasıdır. Konut politikası üzerindeki etkileri yönünden ise önemli bir değişikliğe rastlanmamaktadır.

Beşinci Beş Yıllık Plan (1985-1989) , döneminin başlangıcı, 2487 sayılı ilk Toplu Konut Yasasının yerine 2985 sayılı yeni bir Toplu Konut Yasasının yürürlüğe konduğu yıldır.

Altıncı Beş Yıllık Plan (1990-1994), Kalkınmada Öncelikli Yöreler ile konut bunalımı içinde olan küçük belediyelerin konut sorunlarının öncelikle ele alınmasını da önermiştir.

Yedinci Beş Yıllık Plan (1996-2000) , dikkati çeken ve genel politikalarla bir ölçüde çelişmekte olduğu izlenimini veren öneri, gecekonduların dönüştürülmesi sürecinde sağlanan rantın kamuya mal edilmesi ve gecekondu yapımının önlenmesi amacıyla belediyelere arsa sağlanması için 775 sayılı Gecekondu Yasası’nda değişiklik yapılmasıdır.

Sekizinci Beş Yıllık Plan (2001-2005) , 1999’da Marmara’da ve Düzce’de yaşanan depremlerin ardından hazırlanan bu Plan’da, bu depremlerin etkilerinin giderilmesine dönük önlemlerin yanı sıra, konut üretimini ve konut sahipliğini artırma amacı da yer almıştır.

Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013) ile konut politikasını ilgilendiren tek husus, toplam sabit sermaye yatırımları içinde konutun payının, plan dönemi içinde, %0,6’dan % 0,9’a yükseltilmesi isteğidir.