Ünite 5: İdare Hukukunun Esasları

İdare Hukukunun Konusu

İdare hukukunun konusunu idarenin kuruluş ve işleyişi oluşturur. İdare hukukunun konusunun ortaya konulmasında öncelikle idare kavramından ne anlaşılması gerektiği ele alınmalıdır. İdare kavramı, organik ve fonksiyonel olmak üzere iki anlamda kullanılmaktadır.

Organik Anlamda İdare:

Devlet organları yasama, yürütme ve yargıdır. İdare, Anayasa’da yürütme organı içinde düzenlenmiştir. Organik anlamda idarenin öncelikle yasama ve yargı organlarından ayırt edilmesi daha sonra da yürütme organı içindeki yerinin belirlenmesi gerekmektedir.

Fonksiyonel Anlamda İdare:

Fonksiyonel anlamda idare kavramı ile idarenin faaliyetleri esas alınarak idare hukukunun konusu belirlenir. İdarenin yerine getirdiği işlev ya da üstlendiği faaliyetler idare işlevi ya da idari fonksiyon olarak adlandırılır. İdari fonksiyon olumsuz bir şekilde kısaca yasama, yargı ve yürütme işlevleri dışında kalan tüm kamusal faaliyetler olarak tanımlanmaktadır. Ancak belirtildiği üzere idare, organik olarak yürütme organının içinde yer almaktadır ve Cumhurbaşkanı, cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlıklar aynı zamanda merkezi idare teşkilatında yer almaktadırlar. Dolayısıyla fonksiyonel anlamda idarenin belirlenmesinde yürütmenin her türlü işleminin idari fonksiyona dâhil olup olmadığının ele alınması gerekmektedir. Yürütme organının hükümet fonksiyonu kapsamında üstlendiği salt siyasal nitelikli işlevleri, idari fonksiyon kapsamında kabul edilmezler. Örneğin Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların Cumhurbaşkanınca atanması ve görevden alınması, Cumhurbaşkanının TBMM tarafından kabul edilen kanunu bir kez daha görüşülmek üzere geri göndermesi, Cumhurbaşkanının TBMM seçimlerinin yenilenmesine karar vermesi, Cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesinde dava açması ve yürütme organının başka devletlerle olan ilişkiler çerçevesinde yaptığı işlemler. Yürütme organının siyasal nitelikte olmayan faaliyetleri idari fonksiyonun konusunu oluşturduğu gibi yasama ve yargı organlarının bazı işlemleri de idari fonksiyonun konusunu oluştururlar. Yasama organının geleneksel işlevleri yasa yapmak, devlet bütçesini kesinleştirmek ve hükümeti denetlemektir. Ancak yasama organının yaptığı bazı işlemler yasama fonksiyonu çerçevesinde yaptığı işlemler olarak kabul edilmeyip idari işlemler olarak kabul edilirler. Örneğin TBMM Başkanlık Divanı’nın yaptığı düzenleyici işlemler, TBMM’nin bazı kurullarına üye seçme işlemleri, milli saraylara ilişkin işlemleri ya da personele ilişkin işlemleri, Meclis Başkanlığının Meclisin bina, tesis ve arazisine ilişkin kolluk ve yönetim hizmetlerine ilişkin işlemleri ile Sayıştay, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) üyelerinin seçimi idari fonksiyon kapsamında yapılan idari işlemlerdir. Yargısal fonksiyon ise yargı organlarının yargısal usullerle bir uyuşmazlık ya da bir hukuka aykırılık iddiası konusunda verdiği kararlardır. Ancak yargı organlarının tüm işlemleri yargısal nitelikte değildir. Örneğin adli yargı adalet komisyonlarının yargıda çalışan görevlilerin özlük haklarına ilişkin işlemleri, yüksek mahkemelerin üyelerinin dairelerinin değiştirilmesi yönündeki işlemleri, yazı işlerine, yargı organlarının iç çalışma düzenlerine ve yüksek mahkemelerin dairelerin görev dağılımına ilişkin işlemleri idari fonksiyon çerçevesinde yapılan idari işlemlerdir. Belirtmek gerekir ki idari fonksiyon kavramının ortaya konulup idare dışında yürütme, yasama ve yargı organlarının yaptıkları bazı işlemlerin idari işlem olarak nitelenmesi bu işlemlerin yargısal denetimini mümkün kılarak hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırmaktadır. Tüm bu açıklamalardan sonra idari fonksiyon kavramı; yasama ve yargı fonksiyonları ile yürütme organının siyasi nitelikteki işlevleri dışında kalan, toplumun günlük yaşamını sürdürebilmesi için kamu yararı amacıyla devlet tarafından üstlenilen tüm kamusal faaliyetler olarak tanımlanabilir.

İdarenin Faaliyetleri

İdare hukuku kitaplarında idarenin faaliyetleri kolluk ve kamu hizmeti başlıkları altında incelenmektedir. Kolluk faaliyetleri gerek Danıştay ve Anayasa Mahkemesi kararlarında gerekse öğretideki hâkim görüşe göre kamu hizmeti olarak nitelenmekle birlikte kamu hizmetlerinden farklı olarak kamu düzeninin sağlanması amacıyla yerine getirilmesi ve görülüş usullerinin kamu hizmetinin görülüş usullerinden farklı olması nedenleriyle ayrı bir başlık olarak ele alınmaktadır. Gerçekten de kolluk faaliyetlerinin amacı olan kamu düzeni kavramı da kamu yararının unsurlarından biridir ve kamu düzeni sağlanarak kamu yararı gerçekleştirileceğinden kolluk faaliyetlerini, amaç unsuru esas alınarak ayrı bir idari faaliyet türü olarak ele almak mümkün görünmemektedir.

• Kamu Hizmeti: Kamu hizmeti teorisi Fransa’da Blanco kararıyla ortaya çıkmış ve daha sonra içtihat ve öğreti tarafından sistematik hale getirilmiştir. Kamu Hizmeti ya da Bordeaux Okulu adı verilen Fransız Hukukçu Léon Duguit tarafından kurulan okul, kamu hizmeti kavramını devletin varlık sebebi ve idare hukukunun uygulama alanını belirlemede ölçüt kavram olarak ele almıştır. Ancak belirtmek gerekir ki kamu hizmeti kavramı tanımlanması zor bir kavramdır. Kamu hizmetinin tanımlanmasındaki zorluk büyük ölçüde kamuya yararlı faaliyetlerin belirlenmesinden kaynaklanmaktadır. Kamu hizmeti kavramı kanun koyucu tarafından kamuya yararlı olarak kabul edilen, devlet veya diğer kamu tüzelkişilerince ya da bunların gözetim ve denetimi altında özel hukuk kişilerince yerine getirilen faaliyetler olarak tanımlanabilir. Bu tanımdan kamu hizmetinin amacının tatmininde kamu yararı olan bir ihtiyacın karşılanması olduğu ve kamu hizmetini kurma yetkisinin de kanun koyucuya ait olduğu sonuçları çıkarılabilir. Çalışma ve özel teşebbüs kurma özgürlüğünü kaldırdığı ya da sınırlandırdığı gerekçesiyle Anayasa’nın 13. maddesi gereğince kanunla kurulması gereken kamu hizmetleri kurulmasındaki usul izlenerek yetki ve usulde paralellik ilkesi gereğince kanun koyucu tarafından çıkarılacak kanunla kaldırılabilir.
• Kolluk: Kolluk idarenin kamu düzeninin sağlanması amacıyla üstlendiği faaliyettir. Kolluk faaliyeti amaç unsurunu oluşturan kamu düzeni kavramı ile belirlenmektedir. Kamu düzeni kavramı ise unsurları esas alınarak ortaya konulmaktadır. Kamu düzeni kavramı Fransız Hukukçu Hauriou tarafından kısaca toplumun maddi ve dış düzeni olarak ifade edilmektedir. Bu çerçevede bireylerin ahlaki tutum ve davranışları dışa yansımadığı ve kamu düzeni için açık ve yakın bir tehdit oluşturmadığı sürece kolluk işlemlerine konu olamazlar. Nitekim kamu düzeni kavramının güvenlik, dirlik ve esenlik ile genel sağlıktan oluşan klasik unsurları arasında genel ahlâk unsuru yer almaz. Ancak kamu düzeni kavramının genişleyen içeriğine yeni unsurlar eklenmiştir. Yeni unsurlar arasında sadece genel ahlâk yer almamakta bunun yanında insan onuru ve kamusal estetik amacıyla da kolluk işlemleri yapılabileceği kabul edilmektedir.

İdarenin Hareket Araçları

1. Kamu Görevlileri: Kamu görevlileri idarenin insan unsurunu oluşturur. İdarenin üstlendiği kamu hizmetleri kamu görevlileri eliyle yürütülür. Kamu görevlilerine ilişkin gerek Anayasa’da gerekse mevzuatta bir tanımlama getirilmemiş olmakla birlikte memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yerine getirecekleri görevin niteliği belirlenmiştir (madde 128/1). Buna gore “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür”.
2. Kamu Malları: Kamu malları kamu hizmetlerinin yürütülmesi için idarenin ihtiyaç duyduğu taşınır ve taşınmaz mallara tanınan statüdür. İdarenin mülkiyetinde bulunmakla birlikte kamunun kullanımına ya da kamu hizmetine tahsis edilmemiş mallar idarenin özel malları olarak kabul edilir ve bu mallar kamu malı statüsünde değildirler. İdarenin özel malları kural olarak özel hukuk kurallarına tabidir ve bu mallardan kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda çözümlenir.

İdarenin Denetlenmesi

Hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kamu gücü ayrıcalıkları kullanan idarenin denetlenmesi gerekmektedir. İdareye uygulanan denetim çeşitli ayrımlara tabi tutulabilir. Bunlar denetimin yapıldığı zamana göre: ön, anında ve sonradan denetim, denetimin kapsamına göre: hukuka uygunluk, performans denetimi ile mali denetim, denetimin idarece ya da başka bir kuruluş tarafından yapılmasına göre: iç ya da dış denetimdir. Denetimi yapanlar esas alındığında ise idarenin denetimi, yargısal ve yargı dışı yollarla denetim üst başlıkları altında ele alınabilir. Hukuk devleti ilkesi gereği olarak idarenin yargısal denetime tabi olması bir zorunluluktur. Nitekim Anayasa’nın 125. maddesine göre idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açık olduğu düzenlendikten başka idarenin eylem veya işlemi nedeniyle zarara uğrayanların zararından devletin sorumlu olduğu da düzenlenmiştir. İdarenin hukuka uygun hareket etmesi için yargısal denetimden başka yollarla da denetlenmesi söz konusudur.

• İdarenin Yargı Dışı Yollarla Denetlenmesi: İdarenin yargı dışı yollarla denetlenmesi, denetleyenler esas alındığında siyasal denetim, idari denetim ve kamuoyu denetimi başlıkları altında ele alınabilir.
• İdarenin Yargısal Denetimi: İdarenin yargısal denetimi, adli idare sisteminin uygulandığı Anglo-Sakson ülkelerinde genel mahkemelerde gerçekleştirilirken, idari rejimin uygulandığı Türkiye’nin de dahil olduğu kara Avrupası’nda genel mahkemelerden ayrı bir yargı düzeninde, idari yargıda gerçekleştirilmektedir. Türkiye’de idari yargı örgütlenmesi üç dereceli olup; ilk derece mahkemeleri idare ve vergi mahkemeleri ile Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinde sayılan uyuşmazlıklar için Danıştay Dava Daireleridir. İstinaf mercii bölge idare mahkemeleri ile temyiz mercii Danıştay’dır. İdari yargıda iptal davası ve tam yargı davası olmak üzere iki dava türü bulunmaktadır. İdari sözleşmelere ilişkin davalar da İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (madde 2/c) ayrı bir dava türü olarak düzenlense de sözleşmelere karşı açılacak davaların da iptal ya da tam yargı davası olarak açılması nedeniyle ayrı bir dava türü olarak kabul edilmemektedir. İptal davası idari işlemlere karşı hukuka aykırılık iddiasıyla açılan davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/a). İptal davalarıyla idarenin yapacağı bireysel ve düzenleyici işlemlerin hukuka uygunlukları denetlenmek ve hukuka aykırı işlemleri iptal edilmek suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır. Nitekim idarenin yargısal yolla denetlenmesi ve bu çerçevede özel olarak iptal davaları, hukuk devleti kavramının sadece bir unsuru olarak değil onunla eşanlamlı olarak ele alınmış, hukuk devleti, idare hukuku ve idari yargı arasında özdeşlik kurulmuştur. İptal davası açmak için menfaat ihlali koşulunun yeterli sayılması ve menfaatin geniş yorumlanması halinde idarenin yargısal yolla hukuka uygun hareket edip etmediğinin denetlenmesinin kolaylaştırılması suretiyle hukuk devleti ilkesine işlerlik kazandırılmaktadır. Ayrıca iptal davası sonucu verilen iptal kararlarının geriye yürüyerek hukuka aykırı işlemi yapıldığı andan itibaren hükümsüz kılması ve düzenleyici işlemlere karşı verilen iptal kararlarının üçüncü kişileri de etkilemesi hukuk devleti ilkesine etkinlik kazandıran diğer özellikler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bununla birlikte idari işlemler başlığında ele alındığı üzere anayasa koyucunun iradesiyle hukuk devleti ilkesine aykırı şekilde bazı işlemlere karşı iptal davası yolu kapatılmak suretiyle iptal davasının etkinliği azaltılmıştır. Tam yargı davaları ise idari işlem ya da eylemlerden dolayı kişisel hakkı zarara uğrayanların açtıkları idari davalardır (İdari Yargılama Usulü Kanunu, madde 2/b). Tam yargı davası açabilmek için iptal davasında olduğu gibi menfaat ihlali yeterli sayılmamakta, bir hakkın ihlal edilmesi gerekmektedir. Tam yargı davası hakkın yerine getirilmesi ya da uğranılan zararların tazmini olarak tanımlansa da uygulamada idarenin ihlal edilen hakkın yerine getirilmesine değil verdiği zararların tazminine mahkûm edildiği tazminat davaları olarak karşımıza çıkmaktadır. İdarenin mali sorumluluğu, kusurlu hareket etmesi halinde hizmet kusuruna ya da hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kusuru olmasa dahi kimi durumlarda verdiği zararlardan sorumlu tutulmasını içeren kusursuz sorumluluk esasına dayanmaktadır.