Ünite 4: Türkiye Cumhuriyeti Devlet İdaresinin Görevleri ve Kamu Hizmeti

Türkiye Cumhuriyeti Devlet İdaresinin Görevleri

Toplumun gündelik ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve böylece kamu yararını, toplumun iyiliğini gerçekleştirmek için yürüttüğü faaliyetlerin tümü Türkiye Cumhuriyeti devlet idarenin görevlerini oluşturur. Bu günlük ihtiyaçların belirlenmesinde esas itibari ile yasama organı sıfatıyla TBMM ve siyasi organ olarak CB ve CB örgütü görevlidir. Bu organlar ihtiyaçları belirlerken ekonomik, sosyal ve siyasi düzenin gerekleri ile bağlıdırlar. Sosyal ilişkilerdeki gelişim toplum içinde kişilerin fiziki güvenliği, toplumun devamı ve sürekliliğini ile bireyin ekonomik güvenliğinin sağlanması, toplumun tanıdığı ve kabul ettiği dini, felsefi inanç ve kanaatlerin kabullenilmesi ve bunlara saygı gösterilmesi gibi amaçların yapısal temellerini oluşturma ve hayata geçirme devletin ve dolayısıyla da idarenin varlık sebebi ve devletinden sosyal amacıdır.

Kamu Hizmeti Kavramı

Kamu hizmeti, doğrudan devlet veya yerinden yönetim kuruluşlarınca veya bunların denetim ve gözetimi altında kamu yararı ihtiyacının tatmini amacını güden bir etkinliktir. Devletin etkinliklerindeki artış kavramın aynı şekilde etkinliği gerçekleştirecek bir örgütlenmeyi de kapsamasını gerektirir. Dolayısıyla bir kamu hizmetini yürütme yetki ve yükümlülüğü merkezi idare içindeki bir birime, yerinden yönetim kuruluşlarına veya bir özel hukuk şirketine tanınabilir. Kamu hizmetinin özel kişilerce yürütüldüğü durumlarda etkinlik imtiyaz, lisans, tariflerin belirlenmesi, yatırımların denetimi vb. gibi farklı şekillere dönüşebilir. Kamu hizmetlerinin adalet, kolluk, milli savunma, kamu maliyesi gibi bir kısmı devletin egemenlik yetkisiyle doğrudan irtibatlıdır. Diğerleri ise özel sektörün yürütmesine terk edildiğinde sunulan hizmetin kalitesi ve bedelinin siyasi erkten beklenmediğinde, serbest piyasada yürütülebilen hizmetlerdir. Kural olarak kamu hizmetlerinin özünde temel ve stratejik olarak değerlendirilen bazı etkinliklere herkesin ulaşabilmesini sağlama amacı yatar. Bu nedenle kamu hizmeti addedilen etkinlikler toplumsal bağlılık ve dayanışmaya katkı için toplumun ekonomik ve kültürel özel ölçütlerine göre yönetilir. Bu tür etkinlikler piyasa kuralları ve mantığı ile kâr arayışının dışında bırakılır. Verimliliği uzun süreye tabi maliyeti yüksek yatırımlar, uzun süreli yönetimi gerektirenler ile değerli ve nadir bir malın muhafazası veya bir alanın yönetimine ilişkin etkinlikler bu kapsama giren belli başlı örneklerdir. Merkezi veya yerinden yönetimlerin sosyal yardım, elektrik, su, doğalgaz ve mektupların dağıtılması, öğrencilerin eğitilmesi, hastaların tedavisi gibi bir sürü hizmeti üstlenerek idare edilenlere sunması söz konusudur. Kuşkusuz kamu hizmeti kavramının gelişimi sıkı bir şekilde sosyal devletin ulaştığı yüksek seviye, idarenin sorumluluğu ve adli yargı - idari yargı ayırımına bağlıdır. Kamu hizmeti kavramı, Fransız Hukuku etkisi altında olan birçok ülkede olduğu gibi Türk kamu hukuku ve idare hukukunun temel hukuki kavramlarından biridir. Tarihsel süreçte kamu hizmeti kavramı hiçbir zaman herkes tarafından ortaklaşa kabul edilen bir tanıma ulaşamamıştır. Zira tanımlar sırasıyla önemli bir şekilde farklılıklar gösteren hukuki durumlara hatta siyasi ve ekonomik şartlara göre yapılmıştır. Toplumsal özellikteki hizmetlerin kurulması ve örgütlenmesi kırsal, kentsel veya devlet ölçeğinde sosyal bir alanın varlığına bağlıdır. Kamu hizmetinin tanımlanmasında hukuki, ekonomik, sosyolojik veya sosyal bir yaklaşımdan hareket edilebilir.

Kamu Hizmetine Egemen Olan Temel İlkeler

• Süreklilik ve Düzenlilik: Kamu hizmetleri, tatmininde kamu yararı bulunan bir gereksinimi karşılayan faaliyetler olarak kabul edildiklerinden, bunların sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmesi gerekir. Aksi takdirde kamu gereksinimi karşılanamaz ve kamu yararı gerçekleşmez. Kamu hizmetinin düzgün işleyişinin ve sürekli bir şekilde yürütülmesinin temini ve güvence altına alınması kamu hizmetinin sürekliliği ve gerektiği gibi ifa edilmesini ifade etmektedir.
• Değişkenlik: Kamu hizmetlerinin sürekliliği tek başına yeterli olmayıp, kamu hizmetlerinin içerik ve yoğunluk bakımından da aynı düzeyde devamını sağlayacak şekilde yürütülerek istikrarın da temini gerekir. Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, o konudaki kamusal ihtiyacın en iyi ve en uygun bir biçimde karşılanması amacına yöneliktir. Bireylerin ihtiyaçlarının zaman içinde değişim göstermesi, nüfus artışları, toplumda başka anlayışların benimsenmesi, teknolojik gelişmeler veya devletin elinde bulunan imkânların artış göstermesi hizmetlerde değişimi ve uyarlanmayı zorunlu kılmaktadır. Değişimlere rağmen kamu hizmeti uyarlanmaz ise toplumda memnuniyetsizlik oluşur ve sosyal hayat bu durumdan olumsuz etkilenir. Bu nedenle, kamu hizmetinin değişken olması ve yeni durumlara uyum sağlaması zorunludur.
• Nesnellik: İdare hukukunun statüler niteliğinin bir gereği olarak, kapsamındaki ilişkilerde önceden kurallarla belirlenmiştir. Bu nedenle, aynı statüdeki insanlar arasında eşitlik söz konusudur. İdare, ortak ve genel ihtiyaç duyan herkese hizmeti eşit bir biçimde sunmak ve herkesin bu hizmetlerden eşit bir biçimde yararlanmalarını temin etmesi gerekir. Eşitlik ilkesi hizmetten yararlananlar veya kamu görevlileri arasında haklılığı ortaya konulamamış her türlü ayırımcılığın yasaklanmasıdır. Eşitlik ilkesi hizmetten yararlananlar ile kamu görevlilerine kamu hizmetlerine girme ve hizmetlerin sunulması sürecinde bir eşitliğin varlığını gerektirir. Kısacası, hizmetin sunumunda olduğu gibi yararlandırılmasında da eşit davranma zorunluluğu söz konusudur. Bu ilke Anayasanın 10. maddesindeki “Kanun Önündeki Eşitlik” düzenlemesinin bir sonucudur. Bu kuraldan hareketle kamu hizmetlerinden yararlanırken bireyler arasında herhangi bir ayrım yapılamaz, herkes eşit bir şekilde kamu hizmetlerinden yararlanma hakkına sahiptir. Kamu hizmetlerinin sunulması esnasında görev alan kamu görevlileri ayrımcılıktan uzak, tarafsız bir şekilde bu görevi yerine getirmekle yükümlüdür. Bu doğrultuda bakıldığında, kanun önünde eşitlik kavramının soyut bir kavram değil, aynı şartları taşıyanlara aynı hak, yetki ve ayrıcalıklardan yararlanması ve yararlandırılma imkânının tanınması anlamını taşıyan somut ve nesnel bir kuraldır.
• Kamu Hizmetlerinin Bedelsizliği : Kamu hizmetleri yerine getirilirken birtakım giderler (harcamalar) yapılır. Bu giderler kamu giderleri olup, bireyler tarafından ödenen vergiler aracılığıyla karşılanır. Kamu hizmetlerinin bedelsizliği, hizmet karşılığında herhangi bir bedel ödenmemesi anlamına gelse de; uygulamada birçok kamu hizmeti karşılığında belirli bir meblağ tahsil edilmektedir. Günümüzün kabul gören genel görüşü bu ilkenin kamu hizmetinin genel ilkelerinden birisi olma özelliğini kaybettiği ve ancak Anayasa ve kanunlar tarafından öngörülmesi durumunda öngörüldüğü kamu hizmetleri için geçerlilik taşıyan istisnai bir ilke olduğu şeklindedir.

Kamu Hizmetlerinin Kurulması, Düzenlenmesi, Kaldırılması

Kamu hizmetinin oluşturulması anlamında mutlak nitelikte bir zorunluluktan kural olarak söz etmek mümkün değildir. İdareye kamu hizmeti kurması veya kurulacak bir kamu hizmetini yürütme anayasal veya kanuni bir düzenlemeyle yükümlülük olarak getirilebilir. Anayasanın düzenlemeleri gereği, sosyal güvenlik ve genel sağlık hizmetleri, milli güvenlik ve devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü temin ve sürekliliğinin sağlanması bu kapsamdadır. Bunun dışındaki kamu hizmetleri, idarenin kanuniliği ilkesi gereğince kanun veya CK ile oluşturulabilir. Çünkü devlet ve idare adına para harcama yetkisi, ancak CB’ce hazırlanan bütçe kanunu tasarısının kanun koyucu tarafından kabulüyle bütçeyle verilebilir. Kanun koyucunun bu konudaki asıl yetkisi bir kamu hizmetini kurmaktan çok bu hizmetin ne zaman, nerede ve hangi hukuki rejime ağırlık vererek kuracağı noktasında yoğunlaşmaktadır. Kamu hizmetinin kurulmasının faaliyet ve teşkilat bakımından iki boyutu ifade etmektedir. Faaliyet bakımından kamu hizmeti kurulmasının da o zamana kadar hiç mevcut olmayan bir faaliyetin kamu hizmeti olarak kurulması ve özel teşebbüs tarafından yürütülen bir özel faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi şeklinde söz konusu olabilir.

Kamu Hizmetinin Türleri

• Tekelli-Tekelsiz: Kamu Hizmetleri Bu türde kamu hizmetleri, konularını oluşturan faaliyetin özel kesimce de yürütülebilmesi veya özel kesime tamamen yasaklamasına göre bir ayrıma tabi tutulmaktadır. Buna göre, demiryollarında olduğu gibi kamu hizmetinin konusunu oluşturan faaliyetin özel kesime tamamen yasaklaması halinde tekelli kamu hizmetleri söz konusu olurken, eğitim, sağlık hizmetinde olduğu gibi kamu hizmetinin konusu faaliyetin özel kesime de bırakılması hallerinde tekelsiz kamu hizmetlerinden söz edilir.
• Yürütüldükleri Alana Göre : Kamu hizmetlerini yürütüldükleri alana göre, milli kamu hizmetleri ve mahalli kamu hizmetleri olarak ikiye ayırmak mümkündür. Buna göre demiryolu örneğinde görüldüğü üzere milli kamu hizmetleri, tüm ülke düzeyinde yürütülen kamu hizmetleridir ve dolayısıyla tüm vatandaşların yararlanmalarına da sunulmaktadırlar. Belli bir bölgede yürütülen ve sadece o bölge halkının yararlanmasına sunulmuş kamu hizmetleri ise, mahalli kamu hizmetleri olarak kabul edilmektedir.
• Bireylerin Yararlanma Biçimlerine Göre : Kamu hizmetlerinin bireylerin yararlanma biçimlerine göre; doğrudan doğruya ve bireysel yararlanma sağlayan kamu hizmetleri ve dolaylı ve birlikte yararlanma sağlayan kamu hizmetleri şeklinde ayrıma tabi tutulabilir.
• Konularına Göre Kamu Hizmeti Türleri : Kamu hizmetlerinin konularına göre yapılan ayrımı, kamu hizmetlerinin tabi oldukları hukuki rejimi belirleme açısından da önem taşımaktadır. Gerçekten bu ayrım her bir tür kamu hizmeti içinde kamusal ve özel yönetim usullerinin yerini ve yoğunluğunu da ortaya koymaktadır. Bunlar, idari kamu hizmetleri, iktisadi, sosyal, bilimsel ve kültürel.

Kamu Hizmetlerinin Görülme Usulleri

Kamu hizmetlerinin bugün mutlaka idare tarafından görülmesi bir zorunluluk olmayıp, idare tarafından görülebileceği gibi özel kişiler tarafından görülebilmesi de mümkündür. Kamu hizmetlerinin kamu kesiminde yer alan tüzel kişiler tarafından görülme usulü emanet usulü, özel hukuk gerçek ve tüzel kişilerince görülme usulleri ise ruhsat, müşterek emanet, iltizam, imtiyaz ve yap-işletdevret usulleridir.

İmtiyaz Sözleşmesinde İdarenin Yetkileri ve Yükümlülükleri: Denetim ve Yaptırım Uygulama Yetkisi/ Tek Yanlı Değişiklik Yapma Yetkisi/ Tek Yanlı Fesih Yetkisi.

İdarenin yükümlülükleri ise idarenin öncelikle imtiyazcı ile akdettiği sözleşmeye uyması gerekir. Sözleşme üzerindeki ekonomik (=mali) dengenin sağlanması, bozulmaması için gerekenleri yapma yükümlülüğü vardır. Nihayet idare tek taraflı olarak yaptığı işlemler ile karşı tarafta oluşturulacak muhtemel zararların tazmin etmesi gerekir.