Ünite 4: İdari İşlemler

İdari İşlem Kavramı

İdari İşlemin Tanımı

İdârî işlem kavramını anlayabilmek için önce, idâre kavramını bilmek gerekmektedir. İdâre iki anlamda kullanılmaktadır. Bunlardan birincisi organik idâre, diğeri de işlevsel idâredir. Organik idâre, devletin yasama ve yargı organları dışında kalan ve yürütme organının doğal uzantısı konumundaki kurum ve kuruluşların tümüdür. İşlevsel anlamda ise yasama ve yargı fonksiyonları ile devletin yüksek yönetimini ilgilendiren salt siyasal nitelikli yürütme işlevi dışında kalan tüm devlet işlevi, idâre işlevidir. Bu işlevleri yerine getiren kamusal makamlar da devletin hangi organı içinde yer alırsa alsın işlevsel açıdan idâredir (Mutlu, 1989, s.31-40).

İdari İşlemin Özellikleri

İdârî işlemlerin özelliklerini şöyle sıralamak mümkündür:

1. İdârî işlemler tek yanlıdır, yani idârî işlemden etkilenecek kişinin sonucu kabul edip etmemesinin önemi yoktur.
2. İdârî işlemler kamu yararını gerçekleştirmek için yapılır.
3. İdârî işlemlerin içeriği ve yapmakla yetkili kılınan kamu görevlileri, önceden yasalarla saptanmıştır.
4. İdârî işlemler, hukuka uygunluk karinesinden faydalanırlar ve yasalara uygun olarak yapılmaları gerekir.
5. İdârî işlemler yürütülebilir işlemlerdir.
6. İdârî işlemler, re’sen icra yetkisi çerçevesinde idâre tarafından kendiliğinden uygulanırlar.

İdari İşlemlerin Tasnifi

İdârî işlemler beş açıdan tasnife tabi tutulmaktadır. Bu tasnifler, organik açıdan, maddî açıdan, irâdelerin açıklanması açılarından, hukuksal etkilerinin niteliği açısından ve iptal davalarına konu edilme açısından yapılmaktadır.

Organik Açıdan İdari İşlemler

İdâre işlevi sadece devletin yürütme organının doğal uzantısı konumunda olan idâre aygıtı tarafından değil, devletin bütün organları tarafından yerine getirilmektedir. Böyle olunca idârî işlemler, sadece yürütme organı veya idâre aygıtı tarafından değil, bütün devlet organları tarafından yapılması da doğaldır. İşte organik tasnif bir idârî işlemin hangi devlet organı tarafından yapıldığını belirleyen bir tasniftir. Organik tasnife göre idârî işlemler; yasama organının idârî işlemleri, yargı organının idârî işlemleri ve yürütmenin (idârenin) idârî işlemleri olmak üzere üçe ayrılmaktadır.

Maddi Açıdan İdari İşlemler

İdârî işlemlerin, doğurdukları hukuksal sonuca göre kendi aralarında yapılan tasnife, maddî açıdan tasnif denmektedir. Bu tasnife göre idârî işlemler, dörde ayrılmaktadır. Bunlar; genel düzenleyici işlemler, birel işlemler, karma işlemler ve birden çok ilgiliye yönelik bireysel işlemlerdir.

İradelerin Açıklanması Açısından İdari İşlemler

İrâdelerin açıklanması açısından idârî işlemleri iki açıdan incelemek gerekir. Bir başka deyişle idârî işlemler bu başlık altında önce irâdeyi açıklama biçimi açısından, sonra da irâde açıklama nedeni açısından ele alınacaktır. İradelerin Açıklanma Biçimi Açısından İdârî İşlemler İrâdelerin açıklanma biçimi açısından idârî işlemler, basit, birleşme ve kolektif olmak üzere üçe ayrılırlar.

Basit İşlemler Bir kamu görevlisinin irâde açıklamasıyla oluşan idârî işlemlere basit işlemler denir. Örneğin, öğretim üyesinin öğrenciye not vermesi, tek bir kamu görevlisinin irâde açıklamasıyla oluşan idârî işlemdir (Akyılmaz-Sezginer, 2001 s.211; Özay, 1996, s.378).

Birleşme İşlemler Birden fazla idârî makamın katılımıyla oluşan idârî işlemlere birleşme işlem denir. Birleşme işlemlerde, birden fazla idârî makamın irâdesi, belirli bir zamanlama sırası içerisinde açıklanır ve sonuç işlemi meydana getirirler. Fakat sonuç işlemi gerçekleştirmeye yönelik her irâde açıklaması ayrı bir idârî işlem niteliğindedir.

Kolektif İşlemler Birden fazla kamu görevlisinin bir araya gelerek müzakere yaptıktan sonra aldıkları kararlara veya yaptıkları işleme, kolektif işlem veya toplu işlem denir (Akyılmaz-Sezginer, 2001, s.213; Özay, 1996, s.379). Örneğin yönetim kurulu kararları, genel kurul kararları, belediye meclisi kararları.

Hukuksal Etkilerinin Niteliği Açısından İdari İşlemler

İdârî işlemlerin doğurduğu hukuksal etkinin niteliği üç ayrı açıdan incelenebilir. Dolayısıyla, idârî işlemin sonucunun içeriği açısından, bireylerin sahip olduğu haklara etkisi açısından ve etkileme süresi açısından ayrı ayrı tasnife tabi tutmak gerekmektedir.

İptal Davalarına Konu Edilme Açısından İdari İşlemler

İptal Davasına Konu Olan İdârî İşlemler İptal davasına konu olan idârî işlemlere, “kesin ve yürütülmesi gereken işlem” “etkili işlem”, etkili karar”, “hukuksal durumu etkileyen karar”, “icrâi işlem”, “icrâi karar”, “uygulanabilir işlem” ve “yürütülebilir işlem” de denmektedir. İdârenin tek yanlı olarak, hukuksal durumlarda değişiklik yapma, hukuksal ilişkileri ve durumları etkileyen kararlar alma yetkisi vardır. İdârenin bu yetkisini kullanarak yaptığı işlemlere iptal davasına konu olan idârî işlemler denir (GİRİTLİ / BİLGEN / AKGÜNER, s. 18) .

İptal Davasına Konu Olmayan İdârî İşlemler Hukuksal durumlarda değişiklik yapmayan, ilgilinin menfaatini etkilemeyen ve tek başına uygulanamayan idârî işlemlerdir. Bu tür idârî işlemlere, idâre hukuku öğretisinde “etkisiz kararlar” ve “etkisiz işlemler” de denmektedir. Ancak, idâre hukukunun kozalist niteliği gözönünde alınınca, hiçbir idârî işlemin etkisiz olmadığı, en azından bir başka idârî işlem veya kararın nedenini oluşturduğu ortaya çıkar. Bu tür işlemler, genellikle birleşme işlemlerin bir parçasını oluştururlar. Türk İdâre Hukukunda iptal davasına konu olmayan idârî işlemler olarak; görüş bildiren işlemler, danışma işlemleri, hazırlık işlemleri, (ön işlemler) idârenin düşüncesini yansıtan, idârenin iç işleyişi ile ilgili işlemler, uygulama işlemleri gösterilmektedir.

İdari İşlemlerin Öğeleri

Özel hukuk işlemlerinin kurucu öğeleri, irâde açıklaması (icap ve kabulü içeren irâde açıklamaları), bu irâdelerin yöneldiği sonuç (hukuksal işlemin sonucu) ve bazı durumlarda şekilden ibarettir. Fakat idârî işlemler gerek yöneldikleri amaç gerekse yapılışlarında açıklanan irâde ve birçok açıdan özel hukuk işlemlerinden oldukça farklıdır. Bu farklılık yasa koyucu tarafından da dikkate alınmış ve İdârî Yargılama Usulü Kanunun 2. maddesinde idârî işlemlerin öğeleri; yetki, şekil, sebep (neden), konu ve maksat (amaç) olarak saymıştır.

Yetki

İdâreye sağlanan hukuksal güce, yetki denmektedir (Gözübüyük-Tan, 1999, s.414-415; Strauss, 1993, s.38). Bu güç idâreye yasalarla verilir. “İdârenin kanuniliği ilkesi” gereğince, idâreye tanınmayan bir yetki kullanılamayacağı gibi, idâreye tanınan yetki de mutlaka kullanılmalıdır. Eğer idâreye yasalarla tanınan yetkinin dışına çıkılmışsa veya bu yetki hiç kullanılmamışsa, yapılan idârî işlem yetki yönünden hukuka aykırı olur. İdârî işlemler kamu gücü kullanılarak yapılmaktadırlar. İdârî işlem yapma yetkisinin geçerli ve hukuka uygun olabilmesi için, iki koşulun bir arada bulunması gerekir: Bunlardan birincisi; ilgili makamda bulunan ve idâre adına irâde açıklayan gerçek kişinin (kamu görevlisinin) fiil ehliyetine sahip olmasıdır. İkincisi de o kişinin bu yetkiyi kullanabilmesi için kamu gücüyle donatılmış olmasıdır.

Şekil (Biçim)

Şekil, idârî işlemin hem biçimini hem de yapılırken uyulması gereken usulü gösterir. İdârî Yargılama Usulü Kanunu tarafından idârî işlemin bir öğesi olarak sayılan şekil, hem idârî işlemin hazırlanış yöntemini hem de dış görünüşünü kapsayacak biçimde kullanılmıştır. Bir idârî işlemin yapılmasında hangi şekle uyulacağının hukuk kuralı tarafından belirlenmesi durumunda, söz konusu işlemin bu şekle uygun biçimde yapılması idâre açısından bir zorunluluktur. Bir idârî işlem yapılırken izlenen usul veya yöntemler, o işlem geri alınırken veya kaldırılırken de uygulanır. Buna “usulde paralellik ilkesi” denir. Ancak yazılı hukuk kuralları, bunun aksini de hüküm altına alabilirler.

Sebep

İdârî işlemin sebep öğesine “neden” de denmektedir. İdârî işlemin yapılmasından önce var olan ve idâreyi o işlemi yapmaya yönelten nesnel etkenlere sebep denir. Sebep öğesi, hukuksal bir işlem olabileceği gibi, bir olay da olabilir (Erkal, 2009, s.123). Gösterilen sebebin sadece hukuka uygun olması yetmez, aynı zamanda gerçeğe de uygun olması gerekir. Sebep açısından idârî işlemler üç kümede toplanabilir. Bunlar; sebebi belli idârî işlemler, sebebi idâreye bırakılan idârî işlemler ve sebep gösterilmesi öngörülmemiş idârî işlemlerdir.

Konu

Konu, idârî işlemin doğuracağı sonuçtur. İdârî işlemin konusu, o işlemin hukuk düzeninde yapacağı değişikliktir (Gözübüyük-Tan, 1998, s.855). Örneğin bütün sınavları başarıyla geçmiş bulunan bir öğrencinin mezun olmasını sağlayan idârî işlemin konusu, kişinin öğrencilik statüsünden çıkarılıp mezun statüsüne sokulmasıdır. Bu işlemin nedeni de, öğrencinin bütün sınavları başarıyla geçmiş olmasıdır. İdârî işlemlerin konuları önceden mevzuat tarafından belirlenmiştir. İdârî işlemlerin konusunun önceden mevzuat tarafından belirlenmesinin nedeni, idâre hukukunun konu yönünden statüler hukuku olmasıdır.

Maksat (Amaç)

İdârî işlemin maksadının mevzuat tarafından belirlenmesi kuraldır. Mevzuat böyle bir belirleme yöntemine başvurmazsa idârî işlemin maksat öğesi, kamu yararı olacaktır. İdârî işlemin diğer öğelerindeki sakatlıkların araştırılması, kamu düzenini ilgilendirdiği için, davacı ileri sürmese bile idârî yargı yerleri tarafından kendiliğinden araştırılır. Fakat maksat öğesindeki sakatlıkların araştırılması kamu düzenini ilgilendirmediğinden, davacı tarafından ileri sürülmelidir (Gözübüyük-Tan, 1999, s.498). Maksat öğesi mevzuatta düzenleniş açısından, “genel maksat” ve “özel maksat” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.

İdari İşlemlerdeki Sakatlıklar

İdârî işlemlerde ortaya çıkan sakatlıklar üç türlüdür. Bunlar, yokluk sonucunu meydana getiren sakatlıklar, idârî işlemin iptalini gerektiren sakatlıklar ve idârî işlemin iptalini gerektirmeyen sakatlıklardır.

İdari İşlemlerin Sona Ermesi

İdârî işlemleri sona erdiren nedenler, işlemi yapan idârenin irâdesine bağlı olup olmaması açısından iki biçimde ortaya çıkar. Bunlardan birincisi, “işlemi yapan idârenin irâdesi dışında gerçekleşen nedenler” diğeri de “işlemi yapan idârenin irâdesine bağlı nedenler”dir.