Ünite 1: İdâre Teşkilatı

Türk İdâre Teşkilatına Hakim Olan Genel İlkeler

İdârî teşkilatlanma, idârenin belli kurallara bağlı olarak işlemesini sağlayan iskeleti olarak tanımlanır. Belli ilkeler altında toplanmıştır. Bu ilkeler şöyle sıralanabilir:

• İdârenin kanuniliği ilkesi,
• Merkezden yönetim ve yetki genişliği ilkesi,
• Yerinden yönetim ilkesi,
• İdârenin kamu tüzel kişiliklerinden oluşması ilkesi,
• İdârenin bütünlüğü ilkesi.

İdârenin Kanuniliği İlkesi

Bu ilke gereğince idârenin kuruluşu, görevi ve yetkisi kanuna uygun olarak yapılır. Bu ilke idârenin varlığının tamamıyla kanuna uygun olması anlamına gelir. Böylece yönetilenlerin tümünün idârenin işlemlerine karşı da kanunla korunması söz konusudur. Bu ilkenin bir öteki boyutu idârenin kuruluşunun kanuna uygun olması ve üstlendiği görevlerinin kanunlarla gösterilmesidir. Son olarak ise idârenin işlemlerinin karşıtı kanıtlanıncaya dek yasaya uygun olduğu ön kabulü hakimdir.

Merkezden Yönetim (İdârî Merkeziyet) İlkesi

Bütün kamu hizmetlerinin devlet tarafından yürütülmesi anlamına gelir. Bu ilkeye göre idâre başkent ve taşra örgütlerinden oluşur. Merkezden yönetimin yararlarının en önemlileri idârenin birliğini sağlaması, sivil idârenin üstünlüğü ve uzmanlık ile mali kaynak gereksiniminin giderilmesinde kolaylıktır.

Merkezden yönetimin en önemli sakıncaları ise bürokrasinin çoğalması, demokrasiye zarar gelmesi ve görev yapanların hizmetin gerekleri yerine merkezin isteklerini yerine getirmesidir. Bu sakıncaları gidermek için de merkezi yönetimin gücünü yumuşatacak olan yetki genişliği ilkesi getirilmiştir. Yetki genişliği, merkez adına karar almaya yetkili amirlerin karar alma ve uygulama yetkilerinin bir kısmının başkentteki veya taşradaki bazı yüksek memurlara aktarılmasıdır.

Yerinden Yönetim İlkesi

Bu ilke;

• Yerine veya
• Hizmetine göre olmak üzere ikiye ayrılır.

Yerinden yönetimin yararları vardır. Demokratik hukuk devletinin getirisi olan yerinden yönetimle halkın katılımı sağlanır. Kamu hizmetlerinin daha verimli, hızlı ve etkin biçimde görülmesi sağlanır ve bürokrasi azaltılır. Buna karşın yerinden yönetimin sakıncalarından başlıcaları ise aşırı uygulamalarda üniter devleti tehdit etmesi ve mali özerkliğin kötüye kullanılabilmesi riskidir.

İdârenin Kamu Tüzel Kişiliklerinden Oluşması İlkesi

Bu ilkeye göre, kamu tüzel kişilikleri kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak bir idârî işlemle kurulan üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılan devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişilikleridir. Özel hukuk tüzel kişililerine göre daha üstün yetkilerle donatılmaları ancak daha sıkı hukuki denetimlere tabi tutulmaları anlamına gelir. İdâre tüzel kişileri ve kamu hukuku tüzel kişileri terimleri aynı kavramı ifade etmektedir. Kamu hukuku alanında tüzel kişilik Anayasanın 123. maddesine göre, “Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur”. Kamu tüzel kişiliklerinin kaldırılması için kanunda açık bir hüküm yoksa aksine işlem ya da yetki ve usulde paralellik ilkesi uyarınca ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak idârî bir işlemle olabilir.

Yetkide Paralellik İlkesi; kural olarak bir idârî işlemi yapmaya yetkili makamın o işlemi kaldırmaya veya değiştirmeye de yetkili olmasıdır. Usulde Paralellik İlkesi ise idârî işlemin yapılması sırasında izlenen şekil ve usul kurallarının o işlemin değiştirilmesi veya kaldırılması sırasında da izlenmesi ilkesidir.

İdârenin Bütünlüğü İlkesi

Bu ilkeye göre idâre tüm teşkilatıyla bir bütünlük oluşturur. Bu bütünlük; hiyerarşi, idârî vesayet ve özerklik adlı hukuki araçlarla sağlanır.

Hiyerarşi aynı tüzel kişilik içerisindeki birimler ile merkezî idârenin başkent ve taşra örgütleri arasındaki sıralı hukuki bağdır.

İdârî vesayet, idârenin bütünlüğünü sağlaması amacıyla merkez konumundaki kamu tüzel kişisinin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisidir.

Özerklik ise kamu tüzel kişilerinin kamu hizmetlerini yürütürken kendi organlarıyla karar alıp uygulaması ve bu sırada kendi mali kaynaklarını kullanmasıdır. Özerklik;

• Bilimsel özerklik,
• İdarî özerklik, ve
• Mâlî özerklik olarak üçe ayrılır.

Ancak bu üç çeşit özerkliğin hepsinin tek bir kamu tüzel kişiliğinde toplanması şart değildir

İdârenin Teşkilatlanma Biçimleri (Kamu Tüzel Kişiliklerinin Türleri)

Türkiye’de merkezî idârenin yanında yerinden yönetim ilkesi benimsendiği gibi idârenin bütünlüğü ilkesi de terk edilmemiştir. Türkiye’de idâre şu şekilde örgütlenmiştir:

• Devlet idâresi (genel idâre/merkezî idâre),
• Yerel yönetimler,
• Kamu kurumları,
• Kamu kurumu niteliğinde meslek teşekkülleri.

Devlet İdâresi (Genel İdâre/Merkezî İdâre )

Devlet idâresi ile kast edilen yalnızca yürütme erkidir. Devlet idâresi;

• Başkent ve
• Taşra teşkilatı olmak üzere iki büyük bölüme ayrılır.

Başkent Teşkilatı

Başkent teşkilatı devlet idâresinin üzerine aldığı işlemlerin nasıl yürütüleceğinin planlandığı bölümdür.

Başkent teşkilatı da;

• İcracı birimler ve
• Yardımcı kuruluşlar olarak ikiye ayrılır.

İcracı birimler Cumhurbaşkanlığı ve bakanlıklardır. Genel oyla yapılacak seçimde, geçerli oyların salt çoğunluğunu alan aday, Cumhurbaşkanı seçilir. İlk oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamayı izleyen ikinci pazar günü ikinci oylama yapılır. Bu oylamaya, ilk oylamada en çok oy almış iki aday katılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday, Cumhurbaşkanı seçilir. Görevi başında olmayan Cumhurbaşkanına (hastalık ve yurt dışı seyahati gibi), Cumhurbaşkanı yardımcısı vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.

Cumhurbaşkanının idârî görevleri, Anayasanın 104. maddesinde “yürütme alanına ilişkin olanlar” biçiminde düzenlenmiştir. Mevcut anayasa düzenlemesine göre, Cumhurbaşkanının TBMM’ne karşı doğrudan bir siyasal sorumluluğu bulunmamaktadır. 6771 sayılı Kanunla 1982 Anayasasında yapılan değişikliklerden sonra, cumhurbaşkanının hem görevleriyle ilgili işlem ve eylemlerinden hem de görevleriyle ilgili olmayan işlem ve eylemlerinden hukuki sorumluluğu kabul edilmelidir.

Bakanlıklar, Cumhurbaşkanlığına hiyerarşik bağlı olan, merkezî idârenin üstlendiği kamu hizmetlerinin örgütlenme biçimidir. Her bakanlık, uzmanlaştığı bir kamu hizmeti alanında devlet kamu tüzel kişiliğini temsil eder. Bundan dolayı da bakanlıkların tüzel kişiliği yoktur.

Anayasanın 106. maddesine göre Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir. Bu anayasal hüküm çerçevesinde bütün bakanlıklar, 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmiştir. Her bakanlığın başında bir bakan bulunur. Cumhurbaşkanı bakanları atar veya görevine son verir.

Bakan, bakanlık kuruluşunun en üst amiri olup, bakanlık icraatından ve emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden sorumlu, bakanlık merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir. Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurtdışı teşkilatından ve bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlardan meydana gelir.

Bakanlık taşra teşkilatı ihtiyaca göre; il valisine bağlı il kuruluşları, kaymakama bağlı ilçe kuruluşları ve doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşlarının tamamından veya birkaçından meydana gelecek şekilde düzenlenir. Bakanlarda olduğu gibi bakan yardımcılarını da Cumhurbaşkanı belirler.

Başkentteki yardımcı kuruluşlar, Cumhurbaşkanlığına veya bakanlıklara görevlerinde yardımcı olmak, belli konularda görüş bildirmek, ya da denetimde bulunmak üzere, çeşitli idârî birimler olarak kurulmuştur. Bunlar kural olarak merkez teşkilatının hiyerarşisi içinde değildir.

Yardımcı kuruluşlar içinde Milli Güvenlik Kurulu, Danıştay, Sayıştay, Devlet Denetleme Kurulu, Ekonomik ve Sosyal Konsey ile Kamu Denetçiliği Kurumu bulunur.

Danıştay, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş Yüksek İdâre Mahkemesi, danışma ve inceleme mercidir.

Genel (Merkezî) İdârenin Taşra Teşkilatı

Taşra teşkilatı ise genel idârenin başkent dışındaki tüm ülkeye yayılmış örgütüne verilen addır. Yani idârenin başkent dışındaki uzantısıdır.

Taşra teşkilatının ilk bölümünü il genel idâreleri oluşturur. İl genel idâresi, esas itibariyle;

• Vali,
• İl idâre şube başkanları ve
• İl idâre kurulu olmak üzere üç bölümden oluşmaktadır:

İl sınırları içerisindeki en büyük mülki amir olan vali, Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idarî yürütme vasıtasıdır. Merkezî idâre kuruluşlarının, yani bakanlıkların il içindeki örgütlerinin başında bulunan yüksek memurlara il idâre başkanları denir. Bunlara, “il şube başkanları” ya da “il müdürleri” de denmektedir.,

İl idâre kurulu, valinin başkanlığı altında hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim, bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, tarım ve veteriner müdürlerinden teşekkül eder. Vali, idâre kuruluna başkanlık etmek üzere vali muavinini görevlendirebilir.

Taşra teşkilatının ikinci bölümü ilçe idâresidir. İlçe idâresi esas itibariyle;

• Kaymakam,
• İlçe idâre başkanları ve
• İlçe idâre kurulu olmak üzere üç bölümden oluşmaktadır.

Kaymakam , ilçede Cumhurbaşkanının idarî yürütme vasıtasıdır İlçenin genel idâresinden kaymakam sorumludur. Bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre ilçede lüzumu kadar teşkilatı bulunur.

İlçe idâresinin başındaki kaymakam, görevlerini valinin gözetim ve denetimi altında yapar. Kaymakamlık ilçe sınırları içinde yasaların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ve diğer mevzuatın neşir ve ilanını, uygulanmasını sağlar ve bunların verdiği yetkileri kullanır ve ödevleri yerine getirir. Kaymakam, valinin talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir. İlçe içindeki idârî kuruluşları denetler ve aralarında işbirliğini sağlar. İlçedeki bütün kolluk güçleri, kaymakamın emri altındadır. Kaymakamın hiyerarşik âmiri Validir. İlçe, yetki genişliği esasına göre yönetilmez.

İlçe idâresinde yer alan bakanlık taşra kuruluşlarının başında bulunan memurlara “ilçe yönetim başkanları” veya “ilçe şube başkanları” denmektedir ve bakanlıkların ilçedeki örgütlerinin başında bulunurlar.

İlçe idâre kurulu, kaymakamın başkanlığı altında, ilçede bulunan yazı işleri müdürü, hükümet tabibi, ilköğretim müdürü, mal müdürü, tarım teknisyeni ve veteriner gibi ilçe idâre başkanlarından oluşur. İlçe idâre kurulunun görevleri, il idâre kurulunun görevlerine benzer.

Büyükşehir Belediyesi kurulmayan il merkezi ile o il içerisinde hiçbir ilçeye bağlı olmayan köylerin ve belediyelerin oluşturduğu alana merkez ilçe denmektedir. İlin genel idâresinden sorumlu olan Vali, merkez ilçenin idâresinden de sorumludur. Bir başka deyişle, Valiler merkez ilçede kaymakamlık görevi de yapmaktadırlar.

Uygulamada çeşitli nedenlerle merkezî idâre ile ilgili bazı kuruluşlar, taşra teşkilatlarını il sınırlarını aşacak bir biçimde kurmuşlardır. Bunlara merkezî idârenin bölge teşkilatları ya da bölge kuruluşları denmektedir.

Merkezî idârenin taşradaki bölge teşkilatı;

• Yetki genişliğine sahip olan olağanüstü hal bölge valiliği ve
• Yetki genişliğine sahip olmayan bölge müdürlükleri olmak üzere iki biçimde ortaya çıkmaktadır.

Yerel Yönetimler

Anayasanın koymuş olduğu ilkeler ışığında mahallî idârelerin ortak özellikleri şunlardır: Tüzel kişilikleri vardır. Özerk kuruluşlardır. Karar organları seçimle iş başına gelir. Organlarının organlık sıfatını kazanmaları veya kaybetmelerine ilişkin denetim yargı yerlerince yapılır. Görevleri yasa ile belirtilir. Merkezî idârenin, yerel yönetimler üzerinde vesâyet yetkisi vardır. Görevleri ile orantılı gelir kaynakları vardır. Cumhurbaşkanının izni ile aralarında birlikler kurabilirler. Büyük yerleşim merkezleri için yasa ile özel yönetim biçimleri getirilebilir.

Türkiye’de yerel yönetimler; İl özel idâreleri, Belediye ve Köylerdir.

İl Özel İdâreleri

İl özel idâresi, il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan idârî ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. İl özel idâresinin;

• İl genel meclisi,
• İl encümeni ve
• Vali olmak üzere üç organı vardır

Belediye ve Çeşitleri

Belediye , 5393 sayılı Belediye Kanununun 3. maddesine göre, belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idârî ve mâlî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. Belediye, bir yerleşim yerindeki nüfus yoğunluğunun doğurduğu doğal bir sonuç olduğundan, belediye kurulması her zaman devletin veya halkın rızasına bağlı değildir. Nüfus ne olursa olsun, il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur.

Belediyelerin amaçları, etkinlik alanı ve tüzel kişilikleri açısından aralarında ayrım yoktur. Tek ayrım ise ortak gereksinimlerini giderdikleri yerleşik nüfus yoğunluğundaki ve bunun sonucu olarak da organların ve örgütün genişliğinden kaynaklanır.

5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun yürürlüğe girmeden önce Türkiye’de dört çeşit belediye bulunmaktaydı. Bu Belediyeler;

• Geleneksel belediyeler,
• Büyükşehir belediyeleri,
• İlçe belediyeleri ve
• İlk kademe belediyeleri idi.

5747 sayılı Kanun ilk kademe belediyelerini ortadan kaldırmıştır.

Geleneksel belediyeler , “belediye” kavramının omurgasını oluştururlar ve bunlara “ standart belediye ” diyenler de vardır. Çünkü “ standart belediye” veya “ klasik belediye” tamlamalarıyla belirtilmek istenen belediye türü, Tanzimat’tan sonra gelişen ve 1980’li yıllara kadar başka türü olmayan belediyelerdir. Büyükşehir ve ilçe belediyeleri dışında kalan tüm belediyelere, geleneksel belediye denebilir. Geleneksel belediyelerin organları; Belediye meclisi, Belediye encümeni ve Belediye başkanı dır.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 3. maddesinde büyükşehir belediyesi ; sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanmıştır. Büyükşehir belediyelerinin de tıpkı geleneksel belediyeler gibi üç organı bulunmaktadır. Bu organlar;

• Büyükşehir belediye meclisi,
• Büyükşehir belediye encümeni ve
• Büyükşehir belediye başkanıdır.

İlçe belediyesi, teknik terim olarak bütün il-çelerde kurulan belediyeleri tanımlamaz. Sadece, büyükşehir belediyesi sınırları içinde yer alan ilçe-lerde kurulan ve üzerinde büyükşehir belediyesinin bir çeşit idârî vesâyet yetkisi bulunan belediyeleri tanımlar. İlçe belediyelerinin organları, personeli, örgütü, gelirleri ve giderleri ile geleneksel belediyeler arasında hiçbir fark yoktur.

Geleneksel belediyelerden farklı olarak, ilçe belediyeleri için şunlar söylenebilir: İlçe belediyelerinin bütçesini, büyükşehir belediyesi kabul etmektedir. İlçe belediyelerinin üzerinde merkezî idârenin idârî vesâyet yetkisinin yanında, kendisine göre merkez konumunda olan büyükşehir belediyelerine de iç idârî vesâyet yetkisi tanınmıştır.

Köy İdâresi

Yerel yönetimlerin en eskisi ve küçüğü ise köydür. Köy, nüfusu 150 ile 5000 arasında olan, taşınır ve taşınmaz mallara sahip, kendisine verilen mahalli müşterek hizmetleri yapan kamu tüzel kişiliğidir.

6360 sayılı kanun, büyükşehir belediyesi olan illerde il sınırları dahilinde bütün köylerin tüzel kişiliğinin kaldırılması ve mahalle olarak bağlı bulundukları ilçenin belediyesine katılmasını hüküm altına almıştır.

Köyün;

• Köy derneği,
• Köy ihtiyar heyeti ve
• Köy muhtarı olmak üzere üç organı vardır.

Kamu Kurumları

Kamu kurumları, belirli bir veya birkaç kamu hizmetini ya da faaliyetini yürütmekle görevli tüzel kişilik sahibi idâre teşkilatıdır. Türleri şöyle sıralanabilir:

• Faaliyet konularına (işlevlerine) göre kamu kurumları,
• Faaliyet yürüttükleri coğrafi alan açısından kamu kurumları,
• Yönetim biçimi açısından kamu kurumları

Faaliyet Konularına Göre Kamu Kurumları

Kamu kurumları, faaliyet konularına göre;

• İdârî kamu kurumları,
• İktisâdî kamu kurumları,
• Sosyal kamu kurumları,
• Bilimsel teknik ve kültürel kamu kurumları ile
• Düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları olmak üzere beş gruba ayrılılar.

Klasik kamu hizmet ve faaliyetlerini kendi bünyelerinden ayırıp tüzel kişiliğe kavuşturduğu teşkilat birimlerine, idârî kamu kurumları ; ticaret, sanayi, maliye, bankacılık, tarım ve madencilik gibi ekonomik faaliyetlerde bulunmak üzere kamu sermayesi veya katkısıyla kanun ya da kanunun verdiği açık yetkiye dayanılarak idârî işlemler uyarınca kurulup işletilenlerine ise iktisâdî kamu kurumları denir.

İnsan topluluklarının çalışma, sağlık, konut, dinlenme, eğlenme, işsizlik emeklilik vs. sosyal gereksinimlerini karşılamakla, kısaca sosyal haklarını ve güvenliğini sağlamakla görevli özerk kamu kurumlarına sosyal kamu kurumları denir.

Bilim, sanat, teknik ve kültürel alanlarda devlet önce denetlemeyi ve teşvik etmeyi yeğlerken zaman içinde bu tür hizmet ve faaliyetlerle doğrudan ilgilenirken sonra bunları da kendi görevleri arasında sayarak oluşturduğu kamu kurumlarına bilimsel, teknik ve kültürel kamu kurumları denmiştir.

Bir başka kamu kurumu türü olan düzenleyici ve denetleyici kamu kurumları , sermaye piyasası, rekabet, radyo ve televizyon yayıncılığı, bankacılık gibi kamusal yaşamın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme yaparak hizmetten yararlananları koruma görevini yerine getirirler.

Hizmet Sundukları Yer Açısından Kamu Kurumları

Kamu kurumları, faaliyette bulundukları coğrafî alan açısından; Ulusal, Bölgesel ve Yerel olmak üzere üçe ayrılırlar.

Ulusal kamu kurumları, ülke çapında kamu hizmeti yürütmekle görevli kamu kurumlarıdır. Bu tür kamu kurumları ülke çapında bazen mülkî idâre (il ve ilçe) temelinde, bazen de bölge temelinde bazen de hem bölge hem de il ve ilçe temelinde örgütlenebilirler.

Bölgesel kamu kurumları sadece belli bir bölgede yaşayanlar için kamu hizmeti üstlenirler. Bir başka deyişle, üstlendikleri kamu hizmetini sadece yetkili oldukları bölgede yürütürler. Bölgesel kamu kurumları faaliyet konuları açısından daha ziyade idârî ve iktisâdî kamu kurumları olarak ortaya çıkabilirler.

Mahallî idârelerden özellikle belediyeler, üstlendikleri kamu hizmetlerinden bir tanesine, yasaların verdiği yetkiye dayanarak tüzel kişilik kazandırıp kamu kurumu haline getirebilirler. Bu tür kamu kurumlarının faaliyet konuları genellikle iktisâdî kamu hizmetleri niteliğindedir.

Yönetim Biçimleri Açısından Kamu Kurumları

Kamu kurumları, yönetim biçimleri açısından;

• Kamusal yönetim biçimleri uygulanan kamu kurumları ve
• Özel yönetim biçimleri uygulanan kamu kurumları olmak üzere ikiye ayrılır.

Kamu yönetim biçimleri uygulanan kurumlar, aslında devlet genel idâresinin eskiden beri sürdürdüğü klasik hizmet ve faaliyetlerin devlet bünyesinden ayrılması sonucu ortaya çıkarlar.

Özel yönetim biçimleri uygulanan kurumlar ise aslında özel kesim tarafından yürütülen bazı faaliyetlerin kamu hizmeti haline sokularak bir tüzel kişilik biçiminde örgütlenmesi sonucu ortaya çıkarlar.

Kamu Kurumu Niteliğinde Meslek Teşekkülleri

Kamu kurumu niteliğinde meslek teşekkülleri, Anayasa 135. maddesi uyarınca, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olarak öngörülen teşkilat birimleri meslek sanat ve zanaat erbabının ve esnafın zorunlu olarak katıldıkları ve bağlı oldukları kamusal örgütlerdir.