Ünite 7: Kolluk Hizmetleri

Giriş

İdârenin kamu düzeninin bozulmasını önleme, bozulduğunda da eski duruma getirmek için yürüttüğü etkinlikleri anlatmak için üstlendiği ve sürdürdüğü hizmet ile yürütme için kurduğu örgüte kolluk denir.

İdâre, kolluk alanında yasaklar koyarak, kısıtlamalar getirerek ve izinler vererek faaliyet göstermektedir. Güvenlik, kolluk faaliyetlerinin en önemli bölümüdür.

Kolluğun Amacı ve Konusu

Kolluğun amacı kamu yararıdır. Kamu düzeninin sürekliliğini sağlamayı amaçlar.

İdârenin kolluk görevlerinin yedi türlü konusu bulunmaktadır. Bu konular şunlardır:

• Genel güvenlik,
• Genel sağlık,
• Genel ahlâk,
• Dirlik ve esenlik,
• Kamusal estetik,
• İnsan onurunu koruma ve
• Bireyleri kendilerine karşı korumadır.

Bu konular aynı zamanda kamu düzeninin öğeleridir. Eğer kolluk etkinlikleri bu konuların dışında bir konu gerçekleştirmek için yapılırsa hukuka aykırı olur.

Kolluğun Amacı: Kamu Düzeni Kavramı

Bozulduğunda kamu yararını olumsuz yönde etkileyen ve bozulmasının önlenmesiyle kamu yararı gerçekleşen düzendir.

Kolluğun korumak istediği düzen, kamu düzenidir. Ancak burada söz konusu olan maddî anlamdaki kamu düzenidir.

Kolluğun Konusu: Kamu Düzeninin Öğeleri

Kamu düzeninin öğeleri, klasik ve modern anlayışın birlikte değerlendirilmesiyle şöyle sıralanabilir:

Klasik anlayışa göre kamu düzeninin öğeleri şunlardır:

• Genel Güvenlik (Kamu Güvenliği): İnsanların can ve mallarından emin olmalarıdır.
• Genel Sağlık (Kamu Sağlığı): İnsanların hastalıklara maruz kalmadan sağlıklı bir çevrede hayat sürebilmeleridir.
• Dirlik ve Esenlik (Kamu Huzuru): Toplumsal düzenlilik ve rahatlıktır.

Modern anlayışa göre kamu düzeninin öğeleri şunlardır:

• Genel Ahlâk: Dışa vurulan ahlaki tutum ve davranışlardır.
• Kamusal Estetik: Modern anlayışa uygunluğun saplanmasına çalışılmasıdır.
• İnsan Onuru: İnsanların haysiyet ve şereflerine saygı duyulmasıdır.
• Bireylerin Kendilerine Karşı Korunması: Bireylerin bazen kendilerine karşı da korunmaları gerekebilir

Kolluk Türleri ve Ayrımları

Kolluk türleri;

• İdâre tarafından yürütülen kolluk ve
• Özel sektör tarafından yürütülen kolluk (özel güvenlik) olmak üzere ikiye ayrılır.

İdâre Tarafından Yürütülen Kolluk

İlgili düzenlemelere göre de polis üçe ayrılır:

• İdârî polis (idârî kolluk),
• Adlî polis (adlî kolluk),
• Siyâsî polis.

İdârî Kolluk-Adlî Kolluk Ayrımı

Adlî Kolluk: Suç kolluğu da denilen adlî kolluğun amacı suçları kovuşturmak, suçluları ve kanıtlarını toplayıp yargı yerlerine vermektir. Bu yüzden bastırıcı niteliktedir.

Görevi; Cumhuriyet savcılarının adlî işlerle ilgili verdiği görevler yerine getirmek, suç ihbar ve şikâyetlerini Cumhuriyet savcılığına bildirmek, kendilerine verilen emirler doğrultusunda delil toplamak. Adlî kolluğun görevleri ayrıntılı bir şekilde Adlî Kolluk Yönetmeliğinin 6. maddesinde düzenlenmiştir.

Adlî Kolluk Yönetmeliğinin 8. maddesine göre, adlî kolluk görevlileri, kolluk görevlilerinin ilgili mevzuatına göre taşıması gerekli olan niteliklere sahip olmalıdır.

Adlî Kolluk Yönetmeliğinin 12. maddesine göre, Cumhuriyet başsavcıları ve Cumhuriyet savcıları; adlî kolluk hizmetlerinin etkin ve verimli yürütülebilmesi amacıyla, adlî kolluk görevlilerince ifa edilen adlî işlemleri her zaman denetler.

İdârî Kolluk: Amacı, kamunun, düzen içinde yaşamasını sağlamaktır. Önleyici ve koruyucu işlemler yaparlar. Suçun işlenmesinde caydırıcılığı sağlamaya çalışırlar. Önleyici, düzenleyici ve durdurucu etkileri vardır.

Suç ve Cezalarda Kanunilik ilkesi;

• Suç ve cezanın kanunla konulması gerektiğini ifade eder.
• Kanunun açıkça suç saymadığı bir fiil için kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz.
• İdârenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza konulamaz.

İdârî Kolluk-Adlî Kolluk Ayrımının Temelleri

Görevlerinin niteliği, amacı, tabi oldukları hukuki rejim ve teknikleri farklıdır.

İdârî kolluk suç öncesinde harekete geçer. Bastırıcı nitelikteki suç sonrası kolluk ise adlî kolluktur.

İdârî kolluk idârî makamların emri altındadır. Bu yüzden idârî kolluk görevlerinin yürütülmesi esnasında ortaya çıkacak uyuşmazlıklar idârî yargı yerleri tarafından çözülecektir. Buna karşılık adlî kolluk, adlî makamların emri altındadır. Bu nedenle adlî kolluk görevleri yürütülürken ortaya çıkan uyuşmazlıklar ise adlî yargı yerlerinde çözümlenir.

İdârî kolluğun amacı, kamunun düzen içinde yaşamasını sağlamaktır. Bu amaca ulaşmak için kamu düzeninin işleyiş kurallarını, ilgili kanunlara uyarak koyar, önleyici ve koruyucu yönü ağır basan bir uygulama getirir.

İdârî Polis-Siyâsî Polis Ayrımı

Devletin milli güvenliğin korunması için giriştiği gizli polis faaliyetleridir. Siyâsî polis faaliyetleri, idârî kolluk kavramının dışında kalır. Bu faaliyetler, Cumhurbaşkanlığa bağlı Millî İstihbarat Teşkilatının görevidir. MİT, kural olarak istihbarî bilgi toplamak ve ilgili devlet organlarının değerlendirmesine sunmakla görevlidir.

Özel Sektör Tarafından Yürütülen Kolluk (Özel Güvenlik)

Kolluk faaliyetleri, kamu gücünün kullanılmasını gerektirmektedir. Çünkü kolluk faaliyetlerinin özü, kamu düzeninin korunması amacıyla kişi hak ve özgürlüklerine sınırlamalar getirilmesidir. Genel yapı böyle olmakla beraber, gelişen olaylar nedeniyle, yeni güvenlik ihtiyaçları ortaya çıkmıştır.

Çeşitli ihtiyaçlar nedeniyle kamu güvenliğini korumak açısından yardımcı ve tamamlayıcı nitelikte özel güvenlik hizmetlerinin yerine getirilmesi kanunla düzenlenmiştir.

Kamu güvenliğini tamamlayıcı mahiyetteki özel güvenlik hizmetleri, İçişleri Bakanlığından izin almış özel güvenlik şirketleri tarafından sağlanabilmektedir.

İdârî Kolluk ve Türleri

İdârî kolluk, kamu düzenini korumak, kollamak, toplum yaşamına yönelik tehlikeleri önlemek ve güvenliği sağlamak için kurulan, zor kullanma yetkisine sahip devletin kurduğu idârî kuruluşlar ve bu kuruluşların faaliyetidir.

İdârî kolluk da kendi içinde;

• Genel idârî kolluk ve
• Özel idârî kolluk diye ikiye ayrılır.

Genel İdârî Kolluk

Toplumda güvenliğin, genel ahlâkın, dirlik ve esenliğin bozulmasını önlemeye, bozulduğunda da geri getirmeye yönelik etkinliklerdir. Genel idârî kolluk faaliyetleri;

• Polis,
• Jandarma,
• Çarşı ve mahalle bekçileri tarafından yerine getirilir.

Kural olarak polis şehir ve kasabaların, jandarma ise kırsal yörelerin genel kolluk hizmetlerini görürler. Polis, İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü içerisinde örgütlenmiştir. Jandarma Genel Komutanlığının kuruluş ve kadrolarıyla konuş yerleri, İçişleri Bakanlığınca düzenlenir. Belediye sınırları içinde polis örgütüne yardımcı olmak üzere çarşı ve mahalle bekçileri örgütü de kurulur ve bu örgüt de genel kolluğun içinde yer alırlar.

Özel İdârî Kolluk

Özel idârî kolluğa, “özel kolluk” veya “hizmet kolluğu” da denmektedir. Genel kolluğun amaçlarından bir veya birkaçına yönelik olmakla beraber, yasalarla farklı bir hukuksal düzene bağlı tutulan kolluk hizmetleri ile genel kolluğun amaçları dışında bir düzenin korunması amacıyla yürütülen kolluk hizmetleridir.

Özel idârî kolluğun amacı genel idârî kolluğun amacı ile aynı olabileceği gibi farklı da olabilir.

Kolluk Yetkisinin Kullanılışındaki İlkeler ve Kolluk Yetkisinin Sınırları

Kolluk Yetkisine Hâkim Olan İlkeler

Kolluk yetkisinin kullanılışında dört temel ilke vardır. Bu ilkeler kısaca şöyle açıklanabilir:

• Hukukilik İlkesi: Hukuk kuralları idâreye kolluk yetkisini hangi amaçla vermişse, idâre o yetkiyi o amaçlar için ve sınırlı olarak kullanabilir.
• Ölçülülük İlkesi: Bir hakkın veya özgürlüğün sınırlanmasında kullanılan araç, sınırlamayla ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmalı, araç amaç için zorunlu ve gerekli olmalı ve araçla ulaşılmak istenen amaç arasında makul denge olmalıdır. Ölçülülük ilkesinin oluşturan üç alt ilke kısaca şöyle açıklanabilir:
  • Elverişlilik ilkesi: İdâre tarafından alınmış olan bir kolluk önleminin hedeflenen amaca ulaşmaya uygun olmasına elverişlilik ilkesi denmektedir.
  • Gereklilik ilkesi; hukukun öngördüğü amaçlara ulaşılmasına imkân veren birçok kolluk önlemi arasında bireysel çıkarlara en az zarar verici olanının seçilmesini ifade eder.
  • Orantılılık ilkesi: Kolluk önlemleriyle amaçlanan hedef ile bu hedefe ulaşmak için kullanılan araçlar arasında adalet duygusunun ve ortak aklın kabul edebileceği bir oran olmasını ifade eden ilkeye orantılılık veya âdil denge ilkesi denmektedir.
• Gecikmede Tehlike Bulunması İlkesi: İdârî kolluğun hak ve özgürlüklere müdahale edebilmesi için bir davranış veya olayın ya da faaliyetin kamu düzenini bozacağı yönünde ciddi kanıtlar ve işaretler olmalıdır.
• Müdahalede Haklılık İlkesi: İdârî kolluğun şüpheli gördüğü tutum ve davranışlara müdahale edebilmesi için şüphenin belirli bir yoğunlukta olması gerekir.

Kolluk Yetkisinin Sınırları

Kolluk yetkisinin kullanışı, doğrudan bireylerin hak ve özgürlüklerinin kullanımı ile ilgili olduğu için sınırsız bir yetki değildir. Bu nedenle kolluk yetkileri; amaç, konu, yer ve zaman açılarından sınırlandırılmıştır.

Amaç Bakımından Sınırları

Genel kolluk görevinin amacı; güvenlik, esenlik, sağlık ve bazı durumlarda genel ahlâk, kamusal estetik, insan onuru ve bireylerin kendilerine karşı korunması öğelerinden oluşan kamu düzenini gerçekleştirmekten ibarettir.

Sebep Bakımından Sınırları

Genel idârî kolluk ancak kamu düzenini gerçekten tehdit eden veya tehlikeye koyan durum ve eylemler belirdiğinde harekete geçebileceğinden; bu nitelikte olmayan sebep ve saikler ileri sürülerek yapılacak kolluk işlem ve eylemleri hukuka aykırı düşer.

Konu Bakımından Sınırları

Kolluk faaliyetleri sırasında yapılacak işlemlerin konusu, kolluk görevlileri tarafından müdahale edilecek durumların şiddetine göre belirlenir. Kamu düzenini sağlamak ve korumak için alınan önlemler hafiften ağıra doğru ilerlemelidir.

Yer Bakımından Sınırları

Yer açısından kolluk yetkileri genişleyebilir veya daralabilir. Ancak bir yer açısından tanınan bir kolluk yetkisi başka bir yerde kullanılamaz.

Kolluk yetkisinin genişleyip daraldığı yerleri; konutlar, özel işyerleri ve umuma açık yerler, kamusal yerler, başkent ve taşra, büyük şehirler ve kasabalar, yoğun trafiği olan yollar ve az gelip geçilen yollar olmak üzere ayırmak suretiyle incelemek gerekmektedir.

Zaman Bakımından Sınırları

Kolluk yetkileri zaman bakımından da değişiklik ve ayrılık gösterebilir. Kolluk görevli bulunduğu sınırlar içinde, suçu önlemek ve delilleri korumak konusunda zaman farkı gözetmeksizin her zaman görevli ve yetkilidir. Bununla beraber, kolluk yetkisi toplumun olağan yaşantısı ile olağandışı zamanlarda farklılık gösterir.

Toplumun olağan yaşantı düzeninde olduğu zamanlarda, kolluğun görev ve yetkisi en alt sınırlardadır. Ancak olağan dışı zamanlarda kolluk güçlerinin görev ve yetkilerinde genişleme söz konusu olabilir.

Olağanüstü hâl; belli sebeplerin ortaya çıkması halinde, temel hak ve özgürlüklerin geçici olarak, kısmen ya da tamamen durdurulmasına, vatandaşlar için para, mal ve çalışma yükümlülükleri getirilmesine olanak sağlayan olağanüstü yönetim usulüdür.

Kolluk İşlemleri ve Eylemleri

İdârî kolluk makamlarının işlem ve yaptırımları;

• Kural işlemler ve
• Birel işlemler olarak ikiye ayrılır.

Ancak kolluk işlevi bazen de sadece kolluk eylemi olarak kendini göstermektedir.

Kolluk Makamları, Üstleri ve Personeli

Kolluk makamları , kolluk faaliyetleri konusunda düzenleyici genel işlem yapmaya yetkili kılınmış bulunanlardır. Genel idârî kolluk açısından Cumhurbaşkanlığı, İçişleri Bakanlığı ve vâliler kolluk makamlarıdır. Belediyelerin kolluk makamları, belediye meclisleridir. Köylerin kolluk makamı ihtiyar heyetidir. Diğer özel kollukların kolluk makamları ise, özel kolluğun bağlı bulunduğu idârî birimin en yetkili karar organı veya ilgili veya bağlı olduğu bakanlıktır.

Kolluk üstleri , görevli oldukları çevrede kolluğa ilişkin bütün olay ve durumlar hakkında koşul veya birel işlem yapma konusunda genel bir yetkiye sahip olan ajanlardır.

Genel ve özel kolluk personeli değişik kamu tüzel kişilerine tabi olmasına rağmen, ödev ve denetim yönünden, bütün ülkede İçişleri Bakanının, illerde vâlinin, ilçelerde kaymakamların, bucaklarda müdürlerin otoritesi altında toplanmıştır.

Kolluk İşlemleri ve Usulleri

Maddi tasnife göre kolluk alanında öne çıkan idârî işlem türleri, kural işlemler ve birel işlemler dir.

İdârenin kamu düzenini korumak için yaptığı işlemlere düzenleyici işlemler (kural işlemler) denir. Kolluk alanında yapılan düzenleyici işlemler; tüzükler, yönetmelikler, adsız düzenleyici işlemler ve genel emirler dir.

Kamu düzenini sağlamaya yönelik yasaların ve düzenleyici kolluk işlemlerinin bireye uygulanması niteliğindeki işlemlere ise birel işlemler denir. Kolluk alanındaki birel işlemler; izin verme (ruhsat verme), bildirim alma, faaliyetin yasaklanması (men edilmesi), faaliyetin ertelenmesi, emir ve uyarı, kapatma, re’sen icra ve zor kullanma olarak sıralanabilir.

Re’sen icra; idârenin bazı durumlarda uygulayabildiği, kendiliğinden davranarak kamu düzenini tehdit eden eylemleri önlemek ve bozulanı geri getirmek yetkisidir

Anayasa Mahkemesine göre, idârenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye dayanarak idâre hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği cezalara “idârî yaptırım” denilmektedir.

Kolluk Eylemleri

Kolluk genel ve birel işlemler yanında ve çoğunlukla eylemler yaparak faaliyette bulunur. Bunlara kolluk eylemi denir. Kolluk eylemleri de birer idârî eylemdir. Kolluk alanındaki idârî işlemleri sadece kolluk makamları ve kolluk üstleri yapabilirken, idârî eylemleri o eylemi yapacak her kolluk görevlisi yapabilir.

İdârî Kolluk Yetkilerinin Birbiriyle Çatışması ve Yarışması

Birden fazla kolluk makam, üst ve personeli olunca, bunların kullandıkları yetkilerin birbiriyle çatışma ve yarışma ihtimali her zaman vardır.

Merkezî İdâre Kolluk Makamlarının Çatışması ve Yarışması

Merkezi idâre kolluk makamlarının çatışması ve yarışması halinde çözüm şöyle olmalıdır: Kural olarak alt kolluk makamı, üst kolluk makamının işlemine aykırı işlem yapamaz. Ancak alt kolluk makamı, üst kolluk makamının işlemine göre daha sınırlandırıcı kolluk işlemi yapabilir.

Merkezî İdâre Kolluğu ile Yerel Yönetim Kolluklarının Çatışması ve Yarışması

Merkezi idâre kolluğu ile yerel yönetim kolluğu çatışırsa çözüm şöyle olmalıdır: Kural olarak yerel yönetim kolluğu, merkezi idâre kolluğunun yaptığı işlemlere aykırı işlem yapamaz. İstisna olarak, yerel yönetim kolluğu merkezi idâre kolluğunun işlemine göre daha sınırlayıcı kolluk işlemi yapabilir. Ancak bunun için daha sınırlandırıcı önlemlerin alınmasını, yerel koşullar gerekli kılmalıdır.

Yerel Yönetim Kolluklarının Kendi İçinde Çatışması ve Yarışması

Yerel yönetim kollukları kendi içinde çatışma ve yarışması halinde bunun nasıl giderileceği , görev alanı başlığını taşıyan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 8. maddesinde düzenlenmiştir.

Genel Kolluk ile Özel Kolluklar Arasındaki Çatışma ve Yarışma

Genel kolluk ile özel kolluklar arasındaki çatışma ve yarışma farklı şekillerde ortaya çıkabilir.

Bazı durumlarda özel kolluk yetkisi, genel kolluk yetkisini saf dışı bırakır. Böyle durumlarda, konu ve amaçları genel kolluğunkinden tamamen ayrı olan özel kolluklar bakımından çatışma ve uyuşmazlık düşünülemeyeceğinden yalnızca bunlara özgü kural ve usuller geçerli olur.

Bazı durumlarda, özel kolluk yetkisi yanında genel kolluk yetkisi de kullanılabilir. Böyle bir yetki yarışmasında genel kolluk makamlarının yaptığı kolluk işlemlerinin, özel kolluk makamlarının işlemlerine göre izin verici değil, sınırlandırıcı olması gerekir.

Genel kolluk, bazı durumlarda özel kolluğun yerine geçebilir. Ortaya çıkan tehlikenin bastırılması için derhal müdahale gerekiyorsa, genel kolluk makamı, özel kolluk makamının yetkili olduğu alanda derhal müdahale edebilir.

Bazen bir kolluk makamı, aynı zamanda hem genel kolluk hem de özel kolluk yetkisine sahip olabilir. Bu durumda, çeşitli olasılıklar ortaya çıkabilir. Bazı durumlarda söz konusu makam, aynı önlemi ister genel ister özel kolluk yetkisine dayanarak alabilir. Bazı durumlarda da söz konusu genel kolluk makamı, özel kolluk yetkisini kullanarak, bu faaliyetin bir yönüne müdahale edebilir. Bunun dışında genel kurallar geçerlidir.