Ünite 3: İdârenin Mal Varlığı

Giriş

Bir ülkede kamu idâresinin (kısaca idârenin) teşkilatlanıp personel istihdam etmesi, üstlenmiş olduğu veya üstleneceği kamu hizmetlerini veya idârî faaliyetleri yürütmesi için yeterli değildir. Bunların yanında, belirli bir mal varlığına da ihtiyaç vardır.

Genel Olarak İdârenin Mal Varlığı

İdârenin Mal Varlığının Bulunmasının Nedeni

İdârenin üstenmiş olduğu kamu hizmetlerini ve diğer görevlerini arzu edilen biçimde ve günün koşullarına göre yapabilmesi için belirli bir miktar malvarlığını sürekli bir biçimde bulundurması gerekir. Aksi bir uygulama, idâre işlevinin sürekliliği ilkesiyle bağdaşmaz ve özellikle kamu hizmetleri ile kolluk hizmetlerinin yürütülmesini kesintiye uğratır

Özel hukuk açısından mal varlığı, bir kişinin para ile ölçülebilen haklarının ve borçlarının toplamını ifade etmektedir. Malvarlığı iki kısımdan oluşmaktadır: Bunlar; Aktif kısım ve Pasif kısım dır.

Kişinin hakları ve alacakları, malvarlığının aktif kısmını oluştururken, borçları da pasif kısmını oluşturmaktadır.

İdârenin malvarlığının büyük bir bölümünü, idarî faaliyetlerin aracını oluşturan eşyalar oluşturmaktadır. Ancak, idârenin malvarlığı da diğer malvarlıkları gibi taşınır ve taşınmaz mallar ile alacak ve borçlar dan oluşmaktadır.

İdârenin Mal Varlığının Kısımları

İdârenin malvarlığı, beş ana kısımdan meydana gelmektedir. Bu kısımlar; İdârenin kamusal malları, İdârenin özel malları, İdârenin alacakları, İdârenin borçları ve İdârî irtifaklar dır.

İdârenin Kamu Malları (Kamusal Mallar)

Kamu tüzel kişilerinin ellerinde bulunan taşınır ve taşınmaz mallardan kamu tarafından kullanılanlarla bir kamu hizmetine o hizmetin bir öğesi olacak biçimde bağlanmış olan mallar, kamusal mal sayılırlar. Diğer bir ifadeyle Kamu Malları (Kamusal Mallar), kamulaştırılamama, haczedilememe gibi bazı ayrıcalıklardan yararlanan özel statüye tabi Devlet veya kamu tüzel kişilerine ait mallardır.

İdârenin elindeki malların özel mal mı yoksa kamusal mal mı olduğunun belirlenmesinde öncelikle bakılması gereken yer kanun metinleridir. Ancak kanun metninde bir malın kamusal mal olup olmadığına ilişkin açık hüküm bulunmuyorsa organik ve maddi koşulların birlikte gerçekleşip gerçekleşmediğine bakılır.

Kamusal Malların Sınıflandırılması: Kamusal mallar çeşitli açılardan tasnife tâbi tutulabilirler.

Kullanma açısından;

• Orta malları
• Hizmet malları ve
• Sahipsiz mallardır.

Kökenleri açısından;

• Doğal kamusal mallar ve
• Yapay kamusal mallardır.

Kamusal mal niteliği kazanmaları açısından;

• Niteliği gereği kamusal mal sayılanlar,
• Geleneksel kamusal mallar ve
• Özgüleme yöntemiyle kamusal mal olanlardır.

Taşınıp taşınamadıklarına göre;

• Taşınır kamu malları ve
• Taşınmaz kamu mallarıdır.

Orta malları (halkın kullanımına ayrılan mallar), herkesin veya halkın bir kısmının doğrudan kullanımına veya yararlanmasına özgülenmiş olan mallardır.

Hizmet malları (belli kamu hizmetlerine ayrılanlar), kamu hizmetinin yürütülmesi için zorunlu olan, hizmetle yakın ilgisi olan kamu mallarına denir.

Sahipsiz mallar, doğrudan doğruya herkesin ortak yararlanmasına doğal nitelikleri gereği açık olan mallardır

Denizler, göller ve atmosfer gibi kamusal mallar, doğal kamusal mallar dır.

Kamusal mal niteliğini kazanmaları ve kaybetmeleri hukuki işlemle ve o hukuki işlemin uygulanmasıyla ortaya çıkan kamusal mallara, “yapay kamusal mallar” denmektedir.

Özel mülkiyete konu olamayacak nitelikteki kamusal mallar, “niteliği gereği kamusal mal” sayılırlar.

Otlak, yaylak, kışlak ve pazar yerleri gibi kamusal mallar, geleneksel olarak kamu malı sayılırlar.

Kamu otoritelerinin ellerindeki bir malın, kamusal mal statüsüne sokulmasına, tahsis ya da özgüleme denmektedir. Diğer bir ifadeyle Tahsis (Özgüleme), Devletin özel mülkiyetindeki bir malın, orta malı veya hizmet malı hâline getirilmesi ya da bir kamusal malın, bir kamusal mal kümesinden diğerine geçirilmesi işlemidir.

Taşınmaz kamusal mallar, bir yerden başka yere taşınamayan kamusal mallardır.

Kamu tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan halkın doğrudan kullanımına veya bir kamu hizmetinin yürütülmesine özgülenmiş taşınır mallara, “taşınır kamusal mallar” denir.

Kamusal Malların Hukuki Durumu

Kamusal Malların Özellikleri: Kamusal mallar çeşitli sebeplerden kaynaklanan bazı özelliklere sahiptir:

1. Kamusal mallar kamulaştırılamazlar.
2. Kamusal mallar satılamazlar, ancak, bu nitelikleri kaldırıldıktan sonra satılabilirler.
3. Kamusal mallar üzerinde devir, ferağ ve ipotek gibi medenî hukuk işlemleri yapılamaz.
4. Kamusal mallar kural olarak haciz edilemez.
5. Kamusal mallar, kural olarak vergi ve benzeri mali yükümlülüklere konu olamazlar.
6. Kamusal malların korunması için özel kurallar konulmuştur.
7. Kamusal malların hepsinin tapu kütüğüne yazılması gerekmez.
8. Kamusal mallar, kazandırıcı zaman aşımı yoluyla özel kişiler tarafından iktisap edilemezler.

Kamusal Malların Devredilmezliği İlkesine göre kamusal mallar, nitelikleri gereğince, alınıp satılamazlar, zaman aşımı ile kazanılamazlar.

Kamusal Mal Niteliğinin Kazanılması ve Kaybedilmesi: İdâreye ait herhangi bir malın “kamusal mal” niteliğini kazanabilmesi için kamu tüzel kişisi tarafından iktisap edilme ve tahsis şeklinde iki koşulun birlikte gerçekleşmesi gerekmektedir. Bir mala kamusal mal niteliğinin verilebilmesi için gereken nedenlerin ortadan kalkması ise, o malın kamusal mal olma niteliğini kaybetmesi anlamına gelmektedir.

Kamusal Mallardan Yararlanma: Kamusal mallardan yararlanma iki biçimde olur. Bunlardan;

• Birincisi ve kural olanı genel yararlanmadır.
• İkincisi ve istisna olanı ise özel yararlanmadır.

Kamusal mallardan özgülenme amacına uygun olarak, herkesin eşit ve serbestçe yararlanabilmesine genel yararlanma; belirli kişi ya da kişilerin, kamusal mallardan başkalarının yararlanmalarını da ortadan kaldırabilecek biçimde yararlanmalarına ise özel yararlanma adı verilir.

Kamusal mallardan özel yararlanmalar izne tabidir. Buna izin ilkesi denilmektedir. Kamusal mallardan özel yararlanma karşılığı olarak bir bedel alınır. Buna da bedel ilkesi denir . Özel yararlanmalarda geçicilik esastır. İzin ile yararlanmalarda, idârenin kamusal malının korunması amacıyla malı her zaman kendi kullanımına alabileceği; verdiği izni süresi sona erdiğinde yenilemeyebileceği ve izin süresi sona ermeden de kamu yararının gerektirdiği durumlarda izni geri alabileceği kabul edilmektedir. Bu yararlanmanın geçiciliği ilkesi olarak adlandırılmaktadır.

İdârenin Özel Malları

İdârenin Özel Malı Kavramı: İdârenin mülkiyetinde olan ve idârenin üstlendiği görevlerin yürütülmesinde doğrudan doğruya etkisi olmayan mallara idârenin özel malları denir.

İdârenin Özel Mallarının Ortak Özellikleri şöyle sıralanabilir:

1. İdârenin özel malları kural olarak özel hukuk kurullarına tâbidir.
2. İdâre, özel mallarını, satın alma, miras, bağış gibi özel hukuk hükümlerine göre elde eder.
3. İdârenin özel malları dolayısıyla çıkan uyuşmazlıklar, kural olarak adlî yargının görev alanına girer.
4. Özel mallara da bazı durumlarda, kamu hukuku kuralları uygulanır. Örneğin devletin (hazinenin) özel malları da kamusal malları gibi haczedilemez.

İdârî İrtifaklar

Özel mülkiyet kapsamındaki taşınmazların kullanımına, toplum yararı amacıyla getirilen en önemli sınırlamalardan bir tanesi de idârî irtifaklardır . İdârî irtifaklar kamu ya da kamusal mallar yararına özel mülkiyet kapsamındaki taşınmazlar üzerinde kurulan sınırlamalar olup, mülkiyet hakkından kaynaklanan bazı ikincil hakları kısmen veya tamamen sınırlandırmaktadır.

İdârenin Gelir Kaynakları ve Alacakları

Devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin gelirleri üç kaynaktan sağlanmaktadır. Bunlar;

• İdârenin özel hukuka ilişkin gelir kaynakları ve alacakları,
• İdârenin kamu hukukuna ilişkin alacakları ile
• İdârenin borçlanma kaynaklarıdır.

İdârenin Özel Hukuka İlişkin Gelir Kaynakları ve Alacakları, genel bütçe kapsamındaki idârelerin kamu görevi ve hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve fiyatlandırılabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden sağlanan ve genel bütçede gösterilen gelirlerdir.

İdârenin Kamu Hukukuna İlişkin Alacakları: Kamu alacakları, Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin kamu hukukundan doğan ve bu hukuk hükümlerine tâbi olan alacaklarıdır. Kamu alacak ve gelirlerinin en önemlileri; Vergiler, Para cezaları, Resimler, Harçlar, Bedel, Ruhsatiye, Şerefiyeler ve Kamu kredileri dir.

Kamu Alacaklarının Tahsili: Her ne kadar idâreye kamusal alacaklarını tahsil edebilme açısından özel kişilere göre bir üstünlük ve ayrıcalık tanınması ve böylelikle kamusal alacakların güvence altına almasının sağlanması gerekse de bu gerekliliğe tam olarak uyulmamıştır. Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’la yalnızca bazı kamu tüzel kişilerinin kamusal alacakları düzenlenmiştir. Kanun’a göre özel tahsil yöntemini sadece devlet genel idâresi, il özel idâreleri ve belediyeler uygulayabilmektedir. Sayılanlar dışındaki kamu tüzel kişileri her türlü alacaklarını İcra İflas Kanunu’nun öngördüğü yönteme göre tahsil edecektir.

Kamu Alacaklarının Düşmesi , temel olarak beş şekilde gerçekleşmektedir. Bunlar; Ödeme, Zamanaşımı, Terkin, Takas ve Ölüm dür.

İdârenin Borçları

İdârenin Borçları İdârenin borç kaynakları kamu kredileri, çeşitli mahkeme ilamları, idârenin imzaladığı her türlü borçlandırıcı sözleşmeler, idârenin haksız fiilleri, mevcut kamu hizmetlerinin genişletilmesi veya yeni bir kamu hizmetinin kurulması, personel giderleri, çeşitli bakım ve onarım masrafları şeklinde olabilir.

Belirtmek gerekir ki idârenin borçlarını ödememesi açısından temel ilke idâre aleyhine “cebri icra yasağı”dır. Ancak yargı kararlarının idâre tarafından yerine getirilmemesi, idârenin borçlarını ödememesi ve bunda ısrar etmesi durumlarında idâreden alacağı olan kişiler yetkili idâre mahkemelerinde maddi ve manevi tazminatı içeren tam yargı davası açabileceklerdir.

İdâreye Mal veya Hak Kazandıran Yöntemler

İdâreye mal veya hak kazandıran en önemli kamusal yöntemler; Kamulaştırma, Dolayısıyla kamulaştırma, İstimvâl (Rekizisyon), Geçici işgal, Devletleştirme, Zoralım (Müsadere) ve İhale yöntemleri dir.

Kamulaştırma

Danıştay kararlarına göre kamulaştırma; mal sahibinin istekli olup olmadığına bakılmaksızın, özel mülkiyet içinde bulunan bir gayrimenkulün veya irtifakın yahut kaynağın kamu malları arasında yer almasını sağlayan bir idârî yoldur. Diğer bir ifadeyle Kamulaştırma , Devlet veya kamu tüzel kişilerinin, kamu yararının gerektirdiği durumlarda, bedelini peşin ödemek koşuluyla, özel mülkiyet-te bulunan taşınmaz malların tamamına veya bir kısmına yasada gösterilen yöntemlere göre kamu yararına el koymasıdır.

Malikin kabul etmesi hâlinde, kamulaştırılan taşınmaz malın bedeli yerine, idârenin kamu hizmetlerine tahsis edilmemiş olan taşınmaz mallarından, bu bedeli kısmen veya tamamen karşılayacak miktarının verilmesine “ trampa yoluyla kamulaştırma ” denilmektedir.

Trampa , bir hak veya bir malın başka bir hak veya mal ile değiştirilmesini amaçlayan sözleşmedir.

Kamulaştırmanın Özellikleri şöyle sıralanabilir:

1. Kamulaştırma, bireylerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetinde olan taşınmazların, kaynakların veya irtifakların üzerinde yapılabilir.
2. Kamulaştırma işlemini yapmaya devlet veya Kamulaştırma Kanunu’nda sayılan kamu tüzel kişilerinin yetkili organları ya da mercileri yetkilidir.
3. Kamulaştırma karşılığı olarak taşınmazın gerçek değeri ödenir.
4. Kamulaştırma bedeli ile artırım bedeli kural olarak peşin ve nakden ödenir.
5. Kamulaştırma, hem idârî yün hem de adlî yönü olan bir işlemdir.

Acele Kamulaştırma; Milli Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu’nun uygulanmasında yurt savunması ihtiyacına veya aceleliğine Cumhurbaşkanınca karar alınacak hâllerde veya özel yasalarla öngörülen olağanüstü durumlarda, kıymet takdiri dışındaki işlemler sonradan tamamlanmak üzere bir taşınmazın kamulaştırılmasıdır

Kamulaştırma Süreçleri: Kamulaştırma işlemi, idârî ve yargısal süreci olan bir işlemdir.

İdârî süreç: Kamulaştırma işleminin idârî süreci, kronolojik olarak; yeterli ödeneğin sağlanması, kamu yararı kararının alınması, taşınmazın, kaynağın veya irtifakın belirlenmesi, kamulaştırılacak şeyin değerinin saptanması ve satın alma şeklinde olmaktadır.

Kamulaştırmadan Vazgeçme ; idâre, kamulaştırma işlemi tamamlanmadan her aşamasında, bedel tespit davası açılmış ise, bu dava kesinleşmeden, kısmen ya da tamamen kamulaştırmadan vazgeçebilir.

Yargısal süreç: Satın alma usulünün uygulanması sonucunda tarafların anlaşamaması durumunda, kamulaştırma yapmak isteyen idârenin adlî yargı içinde yer alan asliye hukuk mahkemesine başvurması ile başlamaktadır. Yargısal süreç, hem idârenin adlî yargı içinde yer alan asliye hukuk mahkemelerinde açacağı değer tespit ve tapu tescil davaları ile düzeltim davalarını, hem de taşınmaz sahibinin adlî yargı yerinde açacağı düzeltim davası ile idârî yargıda açacağı iptal davasını kapsamaktadır.

Kamu yararında belirtilen amacın gerçekleşmemesi, ya da gerçekleşme olasılığının ortadan kalkması hâlinde, kamulaştırılan malın sahibine geri verilmesi yoluna “mâlikin geri alma hakkı” denir

Kamulaştırmanın Yargısal Denetimi üç şekilde yapılır:

1. Taşınmazın bulunduğu yer asliye hukuk mahkemesinde kamulaştırma yapan idârenin açmış olduğu bedel tespiti ve taşınmazın tescil taleplerini içeren davalar;
2. Kamulaştırma işleminin iptaline ilişkin idârî yargıda açılacak iptal davaları ve
3. Son olarak maddi hatalara karşı adlî yargıda açılacak olan düzeltim davalarıdır.

Bekletici Mesele; Bir dava hakkında esas kararı verebilmek için, bir başka yargı makamında çözülmesi gereken sorunun sonucunun beklenmesidir.

Dolayısıyla Kamulaştırma

İdârenin özel mülkiyet konusu olan herhangi bir taşınmazı, bilerek veya bilmeyerek kamulaştırma usulüne uymaksızın, kamulaştırma işlemine başlandığı tarihte tamamlamadan ve bir bedel ödemeden “fiilen işgal” etmesi ve bir kamu hizmetine tahsis ederek üzerinde bazı bayındırlık eserleri gerçekleştirmiş veya söz konusu taşınmazın kullanımını engellemiş olması halinde; bu gibi durumlarda özel mülkiyete konu olan o taşınmaz kamu hizmetiyle kaynaşmış, dolayısıyla kamulaştırılmış olur.

Türk yargı kararlarında ve hukuk öğretisinde dolayısıyla kamulaştırmaya, kamulaştırmasız el koyma ve kamulaştırmasız el atma da denmektedir.

İstimvâl (Rekizisyon)

Taşınır malların kamulaştırılmasına, taşınır ve taşınmaz malların kullanımının geçici olarak idâreye geçmesine ve askerlik dışında bireylere bedensel çalışma yükümlülüğü getirilmesine istimvâl adı verilir. İstimvâlin özellikleri şunlardır:

1. İstimvâlde idâre, kamu gücüne dayanarak, idârî işlem ve eylem yapar. İstimvâl kararı da bir idârîicrai işlemdir, sözleşme değildir.
2. İstimvâl vergi ve benzeri bir mali yükümlülük değildir.
3. İstimvâl yöntemi, ancak olağanüstü durumlarda uygulanabilir.
4. İdâre istimvâle, ancak maliklerin taşınır mallarını kendi rızaları ile devretmemeleri durumunda başvurabilir.
5. Kural olarak taşınır malın değeri veya taşınır ve taşınmazların kullanma bedelleri idâre tarafından ödenir.
6. İstimvâl konusu olacak taşınır ve taşınmaz malları elinde bulunduranlar, idâreye karşı sorumludur.

Geçici İşgal

Geçici işgal , bir bayındırlık hizmetinin görülmesi esnasında ihtiyaç duyulan taş, kum ve benzeri maddeleri çıkarabilmek ve hazırlayabilmek ya da bazı eşyaları depolayabilmek için özel mülkiyette bulunan bir taşınmaza idâre tarafından geçici olarak el konulmasıdır. Dava açma süresi , özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve idâre mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.

Devletleştirme

Devletleştirme , yasama organının çıkardığı bir biçimsel yasa ile kamu hizmeti niteliği taşıyan bir özel işletmenin, kamu yararının zorunlu kıldığı durumlarda bütün malvarlığı ile idâreye geçmesidir.

Zoralım (Müsadere)

Zoralım (müsadere) ; Ceza Hukukunu ilgilendiren yasalarda belirtilen bazı durumlarda, işlenen suçlarda kullanılan veya bu suçlar sonucunda elde edilen belirli malların mülkiyetinin veya suç neticesinde elde edilen bazı kazançların mahkeme kararıyla maliklerinden ya da kazanç sahiplerinden alınarak kamusal bir kuruma verilmesidir. Suç konusu olmamakla birlikte, zoralım konusu eşyanın zoralımına sulh ceza hakimliği duruşmasız olarak karar verir.

İdârenin İhale İşlemleri

İhale; idârenin görev alanına giren hizmetlerin yürütülmesi amacıyla, karşılığı idâre tarafından ödenmek üzere gerekli mal ve hizmetlerin alınmasına veya bir işin yasada öngörülen usul kurallarına uymak suretiyle oluşturulan rekabet ortamı içerisinde katılan adaylardan en uygun teklifi sunan özel bir kişiye yaptırılmasına yönelik olan sözleşmelerin oluşum sürecine denmektedir.

İhaleye İlişkin Temel İlkeler: İhâleye egemen olan ilkeler şunlardır: Açıklık veya saydamlık ilkesi, Yarışma ilkesi, Uygun bedel ilkesi, İhâleye katılacaklarda belli yetenek ve koşulların aranması ilkesi, Yaklaşık maliyetin önceden hesaplanması ve Gizli tutulması ilkesi, Eşik değer ilkesi, Eşit muamele ilkesi, Kamuoyu denetimi ilkesi ve 4734 sayılı Yasada öngörülen diğer ilkeler. Açıklık ilkesi , bir ihalenin resmi gazete veya diğer gazetelerde ilân edilerek mümkün olduğu kadar çok kişinin ihaleye başvurusunun sağlanmasıdır. Açık ihâle yöntemi ise bütün isteklilerin teklif verebildiği yöntemdir.

İhalede Uygulanan Yöntemler: İdârenin yaptığı ihalelerde uygulanan yöntemler ihalenin tabi olduğu yasaya göre belirlenmektedir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nda ihale;

• Hazırlık aşaması,
• Uygun bedelin sağlanması aşaması,
• Sözleşmenin yapılması aşaması,
• Sözleşmenin yürütülmesi aşaması ve
• Uyuşmazlıkların giderilmesi aşaması şeklindedir

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda ihale;

• Hazırlık aşaması,
• Tekliflerin açılma ve değerlendirme aşaması,
• Sözleşmenin yapılması aşaması,
• İhale sonucunun bildirimi aşaması ve
• Uyuşmazlıkların giderilmesi şeklindedir.

Belli İstekliler Arasında İhâle Yöntemi; yapılacak ön yeterlik değerlendirmesi sonucunda idârece davet edilen isteklilerin teklif verebildiği bir yöntemdir. Bu yöntem, işin niteliği gereği uzmanlık gerektirmesi durumunda açık ihâle yönteminin uygulanamadığı hâllerde uygulanmaktadır.

Pazarlık Yöntemi; açık ihâle veya belli istekliler arasında ihâle yöntemi ile yapılan ihâle sonucunda teklif çıkmaması; savunma ve güvenlikle ilgili özel durumların ortaya çıkması üzerine ihâlenin acil olarak yapılmasının zorunlu olması gibi durumlarda uygulanan bir yöntemdir.

Doğrudan Temin Yöntemi; 4734 sayılı Kanunun 22. maddesinde belirtilen hâllerde ihtiyaçların ilân yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan teminini sağlamaya yönelik bir yöntemdir.

Tasarım Yarışmaları Yöntemi; İdâreler gerekli gördükleri mimarlık, mühendislik, kentsel tasarım projeleri, şehir ve bölge planlama ile ilgili bir plan veya tasarım projesi elde edilmesine yönelik olarak, ilgili mevzutında belirlenecek usûl ve esaslara göre rekabeti sağlayacak şekilde ilân yapılmak suretiyle, jüri tarafından değerlendirme yapılmak üzere ödüllü veya ödülsüz yarışma yaptırabilir.

İhâle Komisyonu; idârenin, ihâle ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi (ihâle yetkilisi) veya kurulunun görevlendireceği en az beş ve tek sayıda kişiden oluşan komisyondur.