Ünite 7: Kolluk Hizmetleri

Giriş

İdârenin kamu düzeninin bozulmasını önleme,

bozulduğunda da eski duruma getirmek için yürüttüğü

etkinlikleri anlatmak için üstlendiği ve sürdürdüğü hizmet

ile yürütme için kurduğu örgüte kolluk denir.

İdâre, kolluk alanında yasaklar koyarak, kısıtlamalar

getirerek ve izinler vererek faaliyet göstermektedir.

Güvenlik, kolluk faaliyetlerinin en önemli bölümüdür.

Kolluğun Amacı ve Konusu

Kolluğun amacı kamu yararıdır. Kamu düzeninin

sürekliliğini sağlamayı amaçlar.

İdârenin kolluk görevlerinin yedi türlü konusu

bulunmaktadır. Bu konular şunlardır:

• Genel güvenlik,

• Genel sağlık,

• Genel ahlâk,

• Dirlik ve esenlik,

• Kamusal estetik,

• İnsan onurunu koruma ve

• Bireyleri kendilerine karşı korumadır.

Bu konular aynı zamanda kamu düzeninin öğeleridir. Eğer

kolluk etkinlikleri bu konuların dışında bir konu

gerçekleştirmek için yapılırsa hukuka aykırı olur.

Kolluğun Amacı: Kamu Düzeni Kavramı

Bozulduğunda kamu yararını olumsuz yönde etkileyen ve

bozulmasının önlenmesiyle kamu yararı gerçekleşen

düzendir.

Kolluğun korumak istediği düzen, kamu düzenidir. Ancak

burada söz konusu olan maddî anlamdaki kamu düzenidir.

Kolluğun Konusu: Kamu Düzeninin Öğeleri

Kamu düzeninin öğeleri, klasik ve modern anlayışın

birlikte değerlendirilmesiyle şöyle sıralanabilir:

Klasik anlayışa göre kamu düzeninin öğeleri şunlardır:

• Genel Güvenlik (Kamu Güvenliği): İnsanların can

ve mallarından emin olmalarıdır.

• Genel Sağlık (Kamu Sağlığı): İnsanların

hastalıklara maruz kalmadan sağlıklı bir çevrede

hayat sürebilmeleridir.

• Dirlik ve Esenlik (Kamu Huzuru): Toplumsal

düzenlilik ve rahatlıktır.

Modern anlayışa göre kamu düzeninin öğeleri şunlardır:

• Genel Ahlâk: Dışa vurulan ahlaki tutum ve

davranışlardır.

• Kamusal Estetik: Modern anlayışa uygunluğun

saplanmasına çalışılmasıdır.

• İnsan Onuru: İnsanların haysiyet ve şereflerine

saygı duyulmasıdır.

• Bireylerin Kendilerine Karşı Korunması:

Bireylerin bazen kendilerine karşı da korunmaları

gerekebilir.

Kolluk Türleri ve Ayrımları

Kolluk türleri;

• İdâre tarafından yürütülen kolluk ve

• Özel sektör tarafından yürütülen kolluk (özel

güvenlik) olmak üzere ikiye ayrılır.

İdâre Tarafından Yürütülen Kolluk

İlgili düzenlemelere göre de polis üçe ayrılır:

• İdârî polis (idârî kolluk),

• Adlî polis (adlî kolluk),

• Siyâsî polis.

İdârî Kolluk-Adlî Kolluk Ayrımı

Adlî Kolluk: Suç kolluğu da denilen adlî kolluğun amacı

suçları kovuşturmak, suçluları ve kanıtlarını toplayıp yargı

yerlerine vermektir. Bu yüzden bastırıcı niteliktedir.

Görevi; Cumhuriyet savcılarının adlî işlerle ilgili verdiği

görevler yerine getirmek, suç ihbar ve şikâyetlerini

Cumhuriyet savcılığına bildirmek, kendilerine verilen

emirler doğrultusunda delil toplamak. Adlî kolluğun

görevleri ayrıntılı bir şekilde Adlî Kolluk Yönetmeliğinin

1. maddesinde düzenlenmiştir.

Adlî Kolluk Yönetmeliğinin 8. maddesine göre, adlî

kolluk görevlileri, kolluk görevlilerinin ilgili mevzuatına

göre taşıması gerekli olan niteliklere sahip olmalıdır.

Adlî Kolluk Yönetmeliğinin 12. maddesine göre,

Cumhuriyet başsavcıları ve Cumhuriyet savcıları; adlî

kolluk hizmetlerinin etkin ve verimli yürütülebilmesi

amacıyla, adlî kolluk görevlilerince ifa edilen adlî

işlemleri her zaman denetler.

İdârî Kolluk: Amacı, kamunun, düzen içinde yaşamasını

sağlamaktır. Önleyici ve koruyucu işlemler yaparlar.

Suçun işlenmesinde caydırıcılığı sağlamaya çalışırlar.

Önleyici, düzenleyici ve durdurucu etkileri vardır.

Suç ve Cezalarda Kanunilik ilkesi;

• Suç ve cezanın kanunla konulması gerektiğini

ifade eder.

• Kanunun açıkça suç saymadığı bir fiil için

kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri

uygulanamaz.

• İdârenin düzenleyici işlemleriyle suç ve ceza

konulamaz.

İdârî Kolluk-Adlî Kolluk Ayrımının Temelleri

Görevlerinin niteliği, amacı, tabi oldukları hukuki rejim ve

teknikleri farklıdır.

İdârî kolluk suç öncesinde harekete geçer. Bastırıcı

nitelikteki suç sonrası kolluk ise adlî kolluktur.

HUK103U-İDÂRE HUKUKUNA GİRİŞ

Ünite 7: Kolluk Hizmetleri

2

İdârî kolluk idârî makamların emri altındadır. Bu yüzden

idârî kolluk görevlerinin yürütülmesi esnasında ortaya

çıkacak uyuşmazlıklar idârî yargı yerleri tarafından

çözülecektir. Buna karşılık adlî kolluk, adlî makamların

emri altındadır. Bu nedenle adlî kolluk görevleri

yürütülürken ortaya çıkan uyuşmazlıklar ise adlî yargı

yerlerinde çözümlenir.

İdârî kolluğun amacı, kamunun düzen içinde yaşamasını

sağlamaktır. Bu amaca ulaşmak için kamu düzeninin

işleyiş kurallarını, ilgili kanunlara uyarak koyar, önleyici

ve koruyucu yönü ağır basan bir uygulama getirir.

İdârî Polis-Siyâsî Polis Ayrımı

Devletin milli güvenliğin korunması için giriştiği gizli

polis faaliyetleridir. Siyâsî polis faaliyetleri, idârî kolluk

kavramının dışında kalır. Bu faaliyetler,

Cumhurbaşkanlığa bağlı Millî İstihbarat Teşkilatının

görevidir. MİT, kural olarak istihbarî bilgi toplamak ve

ilgili devlet organlarının değerlendirmesine sunmakla

görevlidir.

Özel Sektör Tarafından Yürütülen Kolluk (Özel

Güvenlik)

Kolluk faaliyetleri, kamu gücünün kullanılmasını

gerektirmektedir. Çünkü kolluk faaliyetlerinin özü, kamu

düzeninin korunması amacıyla kişi hak ve özgürlüklerine

sınırlamalar getirilmesidir. Genel yapı böyle olmakla

beraber, gelişen olaylar nedeniyle, yeni güvenlik

ihtiyaçları ortaya çıkmıştır.

Çeşitli ihtiyaçlar nedeniyle kamu güvenliğini korumak

açısından yardımcı ve tamamlayıcı nitelikte özel güvenlik

hizmetlerinin yerine getirilmesi kanunla düzenlenmiştir.

Kamu güvenliğini tamamlayıcı mahiyetteki özel güvenlik

hizmetleri, İçişleri Bakanlığından izin almış özel güvenlik

şirketleri tarafından sağlanabilmektedir.

İdârî Kolluk ve Türleri

İdârî kolluk, kamu düzenini korumak, kollamak, toplum

yaşamına yönelik tehlikeleri önlemek ve güvenliği

sağlamak için kurulan, zor kullanma yetkisine sahip

devletin kurduğu idârî kuruluşlar ve bu kuruluşların

faaliyetidir.

İdârî kolluk da kendi içinde;

• Genel idârî kolluk ve

• Özel idârî kolluk diye ikiye ayrılır.

Genel İdârî Kolluk

Toplumda güvenliğin, genel ahlâkın, dirlik ve esenliğin

bozulmasını önlemeye, bozulduğunda da geri getirmeye

yönelik etkinliklerdir. Genel idârî kolluk faaliyetleri;

• Polis,

• Jandarma,

• Çarşı ve mahalle bekçileri tarafından yerine

getirilir.

Kural olarak polis şehir ve kasabaların, jandarma ise kırsal

yörelerin genel kolluk hizmetlerini görürler. Polis, İçişleri

Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğü içerisinde

örgütlenmiştir. Jandarma Genel Komutanlığının kuruluş

ve kadrolarıyla konuş yerleri, İçişleri Bakanlığınca

düzenlenir. Belediye sınırları içinde polis örgütüne

yardımcı olmak üzere çarşı ve mahalle bekçileri örgütü de

kurulur ve bu örgüt de genel kolluğun içinde yer alırlar.

Özel İdârî Kolluk

Özel idârî kolluğa, “özel kolluk” veya “hizmet kolluğu” da

denmektedir. Genel kolluğun amaçlarından bir veya

birkaçına yönelik olmakla beraber, yasalarla farklı bir

hukuksal düzene bağlı tutulan kolluk hizmetleri ile genel

kolluğun amaçları dışında bir düzenin korunması amacıyla

yürütülen kolluk hizmetleridir.

Özel idârî kolluğun amacı genel idârî kolluğun amacı ile

aynı olabileceği gibi farklı da olabilir.

Kolluk Yetkisinin Kullanılışındaki İlkeler ve

Kolluk Yetkisinin Sınırları

Kolluk Yetkisine Hâkim Olan İlkeler

Kolluk yetkisinin kullanılışında dört temel ilke vardır. Bu

ilkeler kısaca şöyle açıklanabilir:

• Hukukilik İlkesi: Hukuk kuralları idâreye kolluk

yetkisini hangi amaçla vermişse, idâre o yetkiyi o

amaçlar için ve sınırlı olarak kullanabilir.

• Ölçülülük İlkesi: Bir hakkın veya özgürlüğün

sınırlanmasında kullanılan araç, sınırlamayla

ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye

elverişli olmalı, araç amaç için zorunlu ve gerekli

olmalı ve araçla ulaşılmak istenen amaç arasında

makul denge olmalıdır. Ölçülülük ilkesinin

oluşturan üç alt ilke kısaca şöyle açıklanabilir:

• Elverişlilik ilkesi: İdâre tarafından alınmış

olan bir kolluk önleminin hedeflenen amaca

ulaşmaya uygun olmasına elverişlilik ilkesi

denmektedir.

• Gereklilik ilkesi; hukukun öngördüğü

amaçlara ulaşılmasına imkân veren birçok

kolluk önlemi arasında bireysel çıkarlara en

az zarar verici olanının seçilmesini ifade

eder.

• Orantılılık ilkesi: Kolluk önlemleriyle

amaçlanan hedef ile bu hedefe ulaşmak için

kullanılan araçlar arasında adalet

duygusunun ve ortak aklın kabul edebileceği

bir oran olmasını ifade eden ilkeye

orantılılık veya âdil denge ilkesi

denmektedir.

• Gecikmede Tehlike Bulunması İlkesi: İdârî

kolluğun hak ve özgürlüklere müdahale

edebilmesi için bir davranış veya olayın ya da

faaliyetin kamu düzenini bozacağı yönünde ciddi

kanıtlar ve işaretler olmalıdır.

HUK103U-İDÂRE HUKUKUNA GİRİŞ

Ünite 7: Kolluk Hizmetleri

3

• Müdahalede Haklılık İlkesi: İdârî kolluğun

şüpheli gördüğü tutum ve davranışlara müdahale

edebilmesi için şüphenin belirli bir yoğunlukta

olması gerekir.

Kolluk Yetkisinin Sınırları

Kolluk yetkisinin kullanışı, doğrudan bireylerin hak ve

özgürlüklerinin kullanımı ile ilgili olduğu için sınırsız bir

yetki değildir. Bu nedenle kolluk yetkileri; amaç, konu,

yer ve zaman açılarından sınırlandırılmıştır.

Amaç Bakımından Sınırları

Genel kolluk görevinin amacı; güvenlik, esenlik, sağlık ve

bazı durumlarda genel ahlâk, kamusal estetik, insan onuru

ve bireylerin kendilerine karşı korunması öğelerinden

oluşan kamu düzenini gerçekleştirmekten ibarettir.

Sebep Bakımından Sınırları

Genel idârî kolluk ancak kamu düzenini gerçekten tehdit

eden veya tehlikeye koyan durum ve eylemler belirdiğinde

harekete geçebileceğinden; bu nitelikte olmayan sebep ve

saikler ileri sürülerek yapılacak kolluk işlem ve eylemleri

hukuka aykırı düşer.

Konu Bakımından Sınırları

Kolluk faaliyetleri sırasında yapılacak işlemlerin konusu,

kolluk görevlileri tarafından müdahale edilecek

durumların şiddetine göre belirlenir. Kamu düzenini

sağlamak ve korumak için alınan önlemler hafiften ağıra

doğru ilerlemelidir.

Yer Bakımından Sınırları

Yer açısından kolluk yetkileri genişleyebilir veya

daralabilir. Ancak bir yer açısından tanınan bir kolluk

yetkisi başka bir yerde kullanılamaz.

Kolluk yetkisinin genişleyip daraldığı yerleri; konutlar,

özel işyerleri ve umuma açık yerler, kamusal yerler,

başkent ve taşra, büyük şehirler ve kasabalar, yoğun

trafiği olan yollar ve az gelip geçilen yollar olmak üzere

ayırmak suretiyle incelemek gerekmektedir.

Zaman Bakımından Sınırları

Kolluk yetkileri zaman bakımından da değişiklik ve

ayrılık gösterebilir. Kolluk görevli bulunduğu sınırlar

içinde, suçu önlemek ve delilleri korumak konusunda

zaman farkı gözetmeksizin her zaman görevli ve

yetkilidir. Bununla beraber, kolluk yetkisi toplumun

olağan yaşantısı ile olağandışı zamanlarda farklılık

gösterir.

Toplumun olağan yaşantı düzeninde olduğu zamanlarda,

kolluğun görev ve yetkisi en alt sınırlardadır. Ancak

olağan dışı zamanlarda kolluk güçlerinin görev ve

yetkilerinde genişleme söz konusu olabilir.

Olağanüstü hâl; belli sebeplerin ortaya çıkması halinde,

temel hak ve özgürlüklerin geçici olarak, kısmen ya da

tamamen durdurulmasına, vatandaşlar için para, mal ve

çalışma yükümlülükleri getirilmesine olanak sağlayan

olağanüstü yönetim usulüdür.

Kolluk İşlemleri ve Eylemleri

İdârî kolluk makamlarının işlem ve yaptırımları;

• Kural işlemler ve

• Birel işlemler olarak ikiye ayrılır.

Ancak kolluk işlevi bazen de sadece kolluk eylemi olarak

kendini göstermektedir.

Kolluk Makamları, Üstleri ve Personeli

Kolluk makamları, kolluk faaliyetleri konusunda

düzenleyici genel işlem yapmaya yetkili kılınmış

bulunanlardır. Genel idârî kolluk açısından

Cumhurbaşkanlığı, İçişleri Bakanlığı ve vâliler kolluk

makamlarıdır. Belediyelerin kolluk makamları, belediye

meclisleridir. Köylerin kolluk makamı ihtiyar heyetidir.

Diğer özel kollukların kolluk makamları ise, özel kolluğun

bağlı bulunduğu idârî birimin en yetkili karar organı veya

ilgili veya bağlı olduğu bakanlıktır.

Kolluk üstleri, görevli oldukları çevrede kolluğa ilişkin

bütün olay ve durumlar hakkında koşul veya birel işlem

yapma konusunda genel bir yetkiye sahip olan ajanlardır.

Genel ve özel kolluk personeli değişik kamu tüzel

kişilerine tabi olmasına rağmen, ödev ve denetim

yönünden, bütün ülkede İçişleri Bakanının, illerde vâlinin,

ilçelerde kaymakamların, bucaklarda müdürlerin otoritesi

altında toplanmıştır.

Kolluk İşlemleri ve Usulleri

Maddi tasnife göre kolluk alanında öne çıkan idârî işlem

türleri, kural işlemler ve birel işlemlerdir.

İdârenin kamu düzenini korumak için yaptığı işlemlere

düzenleyici işlemler (kural işlemler) denir. Kolluk

alanında yapılan düzenleyici işlemler; tüzükler,

yönetmelikler, adsız düzenleyici işlemler ve genel

emirlerdir.

Kamu düzenini sağlamaya yönelik yasaların ve

düzenleyici kolluk işlemlerinin bireye uygulanması

niteliğindeki işlemlere ise birel işlemler denir. Kolluk

alanındaki birel işlemler; izin verme (ruhsat verme),

bildirim alma, faaliyetin yasaklanması (men edilmesi),

faaliyetin ertelenmesi, emir ve uyarı, kapatma, re’sen icra

ve zor kullanma olarak sıralanabilir.

Re’sen icra; idârenin bazı durumlarda uygulayabildiği,

kendiliğinden davranarak kamu düzenini tehdit eden

eylemleri önlemek ve bozulanı geri getirmek yetkisidir.

Anayasa Mahkemesine göre, idârenin, bir yargı kararına

gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği bir yetkiye

dayanarak idâre hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan

doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği

cezalara “idârî yaptırım” denilmektedir.

Kolluk Eylemleri

Kolluk genel ve birel işlemler yanında ve çoğunlukla

eylemler yaparak faaliyette bulunur. Bunlara kolluk eylemi

denir. Kolluk eylemleri de birer idârî eylemdir. Kolluk

HUK103U-İDÂRE HUKUKUNA GİRİŞ

Ünite 7: Kolluk Hizmetleri

4

alanındaki idârî işlemleri sadece kolluk makamları ve

kolluk üstleri yapabilirken, idârî eylemleri o eylemi

yapacak her kolluk görevlisi yapabilir.

İdârî Kolluk Yetkilerinin Birbiriyle Çatışması ve

Yarışması

Birden fazla kolluk makam, üst ve personeli olunca,

bunların kullandıkları yetkilerin birbiriyle çatışma ve

yarışma ihtimali her zaman vardır.

Merkezî İdâre Kolluk Makamlarının Çatışması ve

Yarışması

Merkezi idâre kolluk makamlarının çatışması ve yarışması

halinde çözüm şöyle olmalıdır: Kural olarak alt kolluk

makamı, üst kolluk makamının işlemine aykırı işlem

yapamaz. Ancak alt kolluk makamı, üst kolluk makamının

işlemine göre daha sınırlandırıcı kolluk işlemi yapabilir.

Merkezî İdâre Kolluğu ile Yerel Yönetim Kolluklarının

Çatışması ve Yarışması

Merkezi idâre kolluğu ile yerel yönetim kolluğu çatışırsa

çözüm şöyle olmalıdır: Kural olarak yerel yönetim

kolluğu, merkezi idâre kolluğunun yaptığı işlemlere aykırı

işlem yapamaz. İstisna olarak, yerel yönetim kolluğu

merkezi idâre kolluğunun işlemine göre daha sınırlayıcı

kolluk işlemi yapabilir. Ancak bunun için daha

sınırlandırıcı önlemlerin alınmasını, yerel koşullar gerekli

kılmalıdır.

Yerel Yönetim Kolluklarının Kendi İçinde Çatışması ve

Yarışması

Yerel yönetim kollukları kendi içinde çatışma ve yarışması

halinde bunun nasıl giderileceği, görev alanı başlığını

taşıyan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 8. maddesinde

düzenlenmiştir.

Genel Kolluk ile Özel Kolluklar Arasındaki Çatışma ve

Yarışma

Genel kolluk ile özel kolluklar arasındaki çatışma ve

yarışma farklı şekillerde ortaya çıkabilir.

Bazı durumlarda özel kolluk yetkisi, genel kolluk yetkisini

saf dışı bırakır. Böyle durumlarda, konu ve amaçları genel

kolluğunkinden tamamen ayrı olan özel kolluklar

bakımından çatışma ve uyuşmazlık

düşünülemeyeceğinden yalnızca bunlara özgü kural ve

usuller geçerli olur.

Bazı durumlarda, özel kolluk yetkisi yanında genel kolluk

yetkisi de kullanılabilir. Böyle bir yetki yarışmasında

genel kolluk makamlarının yaptığı kolluk işlemlerinin,

özel kolluk makamlarının işlemlerine göre izin verici

değil, sınırlandırıcı olması gerekir.

Genel kolluk, bazı durumlarda özel kolluğun yerine

geçebilir. Ortaya çıkan tehlikenin bastırılması için derhal

müdahale gerekiyorsa, genel kolluk makamı, özel kolluk

makamının yetkili olduğu alanda derhal müdahale

edebilir.

Bazen bir kolluk makamı, aynı zamanda hem genel kolluk

hem de özel kolluk yetkisine sahip olabilir. Bu durumda,

çeşitli olasılıklar ortaya çıkabilir. Bazı durumlarda söz

konusu makam, aynı önlemi ister genel ister özel kolluk

yetkisine dayanarak alabilir. Bazı durumlarda da söz

konusu genel kolluk makamı, özel kolluk yetkisini

kullanarak, bu faaliyetin bir yönüne müdahale edebilir.

Bunun dışında genel kurallar geçerlidir.