Ünite 3: İdari Yargı Teşkilatı

Giriş

Türk Hukuku’nda 1982 yılında idare, vergi ve bölge idare mahkemelerinin kurulması suretiyle ülkemizde iki dereceli idari yargı sistemi kabul edilmiştir. İdare ve vergi mahkemeleri ilk derece mahkemesi, bölge idare mahkemeleri ise itiraz mercileridir. Bununla birlikte Danıştay yüksek mahkeme olarak konumlandırılmıştır. Bölge idare mahkemelerinin istinaf mercii olarak düzenlenmesiyle idari yargıda üç dereceli yargılama sistemine geçilmiştir.

İdari Yargının Gelişimi

İdari işlem ve eylemlerden doğan uyuşmazlıkların ayrı bir yargı düzeni içinde yer alan mahkemeler tarafından çözümlenmesi sistemi, Fransa’dan alınmıştır.

İdari rejim, idarenin idari faaliyet ve işlemlerini özel hukukun uygulama alanı dışında tutarak, ayrı hukuk kurallarına tabi kılan, bu kuralları uygulayacak olan idari makamları adli makamlardan tamamen ayıran yönetim sistemidir.

Adli idare, idarenin işleyişinin özel hukuk kurallarına tabi olduğu ve yargısal denetimin genel adliye mahkemelerinde yapıldığı sistemdir.

Kamu kudreti, idarenin kamu yararını gerçekleştirebilmek için özel hukuk kişileri karşısında bu kişilerin rızaları aranmaksızın işlemler yapabilme şeklinde sahip olduğu üstün yetki ve ayrıcalıklardır.

İdari yargının doğumu Fransa’nın tarihsel sürecinde yatmaktadır. Feodal beylerin güçlü idari yapı kurması, yargı yetkisinin Parlement’lar tarafından kullanılması ve Napoléon tarafından yapılan düzenlemeler günümüz idari yargının temelini oluşturur.

Osmanlı Devleti’ndeki idari uyuşmazlıkları ise kazaskerler ve Divan-ı Hümayun tarafından çözülürdü.

Osmanlı İmparatorluğu’nda, Tanzimat sonrasında Fransa örneği benimsenmiş, idari uyuşmazlıklara kadılar değil, mülkiye memurları bakmaya başlamıştır. Meclis-i Vala-yı Ahkâm-ı Adliye idari yargı mercii olarak görev yapmış;

• Şurayı Devlet (Danıştay) ile
• Divan-ı Ahkâm-ı Adliye olmak üzere ikiye ayrılarak, adli ve idari yargı ayırımı tesis edilmiştir.

1876 Anayasası döneminde idari yargı sisteminden vazgeçilmişse de 1924 Anayasası ile idare davalarına bakmak ve idari uyuşmazlıkları çözmek üzere Danıştay (Şura-yı Devlet) kurulması öngörülmüş; aynı sistem 1961 ve 1982 Anayasası’yla da sürdürülmüştür.

İl idare kurulu, merkezi idarenin taşra teşkilatında yer alan il idaresinin, istişari ve idari nitelikte görevleri yerine getiren, valinin ya da görevlendireceği vali yardımcısının başkanlığı altında hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim, bayındırlık, sağlık, tarım ve veteriner il müdürlerinden oluşan bölümüdür.

Danıştay

Kuruluş ve Üyeler

Anayasa’nın 155. maddesine göre Danıştay, idari mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar.

Danıştay’ın idari görevleri de bulunmaktadır. Danıştay, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, idari uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.

İmtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri, bir kamu hizmetinin özel hukuk tüzel kişisi tarafından kurulmasını veya kurulmuş bir kamu hizmetinin belli bir süre sözleşmecinin kendi kar veya zararına işletilmesini öngören şartlaşma ve sözleşmelerdir.

2575 sayılı Danıştay Kanunu’nda ise Danıştay; Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile görevlendirilmiş Yüksek İdare Mahkemesi, danışma ve inceleme merciidir.

Danıştay’ın meslek mensupları, Danıştay Başkanı, Danıştay Başsavcısı, Danıştay başkanvekilleri, daire başkanları ile üyelerdir. Danıştay üyeleri, idari yargı hâkim ve savcıları ile Yasa’nın 8. maddesinde sayılan idari görevlerde bulunanlar arasından seçilir.

İdari yargı hâkim ve savcıları arasından yapılacak atama, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu’nca; diğerleri ise Cumhurbaşkanı’nca yapılır. Cumhurbaşkanı, Danıştay üyelerinin dörtte birini seçme yetkisine sahiptir. Danıştay Kanunu 8. Maddesince, Cumhurbaşkanı şu görevleri yapanlar arasından üye seçmektedir:

• Bakanlık, müsteşarlık, müsteşar yardımcılığı, elçilik, valilik,
• Generallik, amirallik,
• Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği,
• Hâkimler ve Savcılar Kurulu Genel Sekreterliği,
• Genel ve katma bütçeli dairelerde veya kamu kuruluşlarında genel müdürlük veya en az bu derecedeki tetkik ve teftiş kurul başkanlıkları ile düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlıkları,
• Yükseköğrenim kurumlarında hukuk, iktisat, maliye, kamu yönetimi profesörlüğü,
• Kamu kurum ve kuruluşlarının başhukuk müşavirliği, birinci hukuk müşavirliği, hukuk hizmetleri başkanlığı ve hukuk işleri müdürlüğü

Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanları, kendi üyeleri arasından Danıştay Genel Kurulunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ve gizli oyla seçilirler. Süresi bitenler yeniden seçilebilirler.

Daire ve Kurullar

Danıştay, görevlerini daireler ve kurullar vasıtasıyla yerine getirmektedir.

Daireler

Danıştay;

• Dokuzu dava ve
• Biri idari daire olmak üzere, on daireden oluşur.

İdari daire olan Birinci Daire, Kanun’da belirtilen idari görevleri yerine getirir. Birinci Daire’nin inceleyeceği ve karara bağlayacağı veya düşüncesini bildireceği işler şunlardır:

a. Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri,
b. İdari makamlar arasında görev ve yetkiden doğan uyuşmazlıklar,
c. Kanunlarında Danıştay’dan alınacağı yazılı bulunan düşüncelere ilişkin istekler,
d. Kamulaştırma Kanunu’nun otuzuncu maddesinin uygulanmasından çıkan uyuşmazlıklar,
e. İl Özel İdaresi Kanunu gereğince doğrudan doğruya veya itiraz yoluyla Danıştay’a verilen işler
f. Belediye Kanunu ile Danıştay’a verilip idari davaya konu olmayan işler,
g. Derneklerin, kamu yararına çalışan derneklerden sayılabilmesi için yapılacak teklifler,
h. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin yargılanmalarına ilişkin mevzuat uyarınca görülecek işler.

Dava daireleri ise esas olarak bölge idare mahkemelerinin kararlarını, temyiz mercii olarak inceler ayrıca bazı davaları ilk derece mahkemesi olarak çözümlerler.

Danıştay dairelerinde önceden bir başkan ve en az dört üye bulunması gerekirken, 2011 tarihli, 6110 sayılı Kanunla değişiklik yapılmış ve bir dairenin iki ayrı heyet halinde çalışmasına imkân sağlanmıştır.

Danıştay’da;

• Danıştay Birinci dairesi İdari daire;
• Üçüncü, Dördüncü, Yedinci ve Dokuzuncu daireler Vergi Dava dairesi;
• Diğer daireler ise İdari Dava dairesi olarak belirlenmiştir.

Dava dairelerinin görevleri Başkanlık Kurulu kararıyla belirlenmesi yoluna gidilmiştir. Dava dairelerinin görevleri arasında aşağıda verilen durumları sayabiliriz:

• İptal davaları ve idari sözleşmelerden doğan davalar yönünden, daireler arasındaki işbölümünün belirlenmesinde uyuşmazlığın kaynaklandığı mevzuat esas alınır.
• Tam yargı davaları yönünden işbölümü;
  • Zarara neden olan idari işlemden doğan uyuşmazlığı çözmekle görevli daireye göre,
  • Zarar idari eylemden kaynaklanmışsa hizmetin niteliğine göre belirlenir.

İptal davası, idari işlemlere karşı menfaati ihlal edilenler tarafından, yetki, şekil, konu, sebep ve maksat unsurlarından birinin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla idari yargıda açılan davadır.

Tam yargı davası, idari işlem ve eylemlerden dolayı hakları ihlal edilenler tarafından bir hakkın yerine getirilmesi, uğranılan zararın yerine getirilmesi ya da eski durumun iadesi amacıyla idari yargıda açılan davadır.

Merci tayini, idari yargı düzenine dâhil mahkemeler arasında çıkan görev ve yetki uyuşmazlıklarında, davanın hangi mahkeme tarafından görüleceğine bölge idare mahkemesi ya da Danıştay tarafından karar verilmesidir.

Danıştay Genel Kurulu

Danıştay Genel Kurulu, Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri, daire başkanları ve üyeler ile Genel Sekreterden oluşur. Danıştay Genel Kurulu, Danıştay Kanunu ve diğer kanunlarla verilen seçim görevleri ile diğer görevleri yapar ve Danıştay Kanunu’nda öngörülen içtüzük ve yönetmelikleri kabul eder.

İdari İşler Kurulu

İdari İşler Kurulu, idari daire başkanı ile her takvim yılı başında Başkanlık Kurulunca idari daireden seçilecek iki üye ve her dava dairesi başkan veya üyeleri arasından seçilecek bir üyeden oluşur.

Toplanma ve görüşme yeter sayısı dokuzdur. Kararlar oyçokluğu ile verilir.

İdari İşler Kurulu;

• Kamu hizmetleriyle ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerini;
• Kanunlarda Danıştay İdari İşler Kurulu’nda görüşüleceği yazılı olan işleri;
• İdari Daireden çıkan işlerden Danıştay Başkanının havale edeceği işleri inceler, karara bağlar ve görüşünü bildirir.

İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları

İdari ve Vergi Dava Daireleri Kurulları; Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak baktığı davalarda yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlara karşı yapılan itirazları ve bu davalarda esas hakkında verilen kararlara karşı yapılan temyiz başvurularını inceler ve karar bağlar.

Toplantı ve görüşme yeter sayısı İdari Dava Daireleri Kurulu için on beş, Vergi Dava Daireleri Kurulu için ise on birdir.

İçtihatları Birleştirme Kurulu

Danıştay Kanunu’nun 18. maddesine göre, İçtihatları Birleştirme Kurulu, Danıştay Başkanı, Başsavcı, başkanvekilleri, dava daireleri başkanları ve üyelerinden kurulur.

İçtihatları Birleştirme Kurulu, adından da anlaşılacağı üzere, Danıştay kararları arasındaki farklılıkları gidermekle görevlidir.

İçtihat; yüksek mahkemelerin, maddi bir olayı veya hukuk kuralını ne şekilde yorumladıklarını, anladıklarını ortaya koyan kararlarıdır.

Danıştay dairelerinin kararları, dava dairelerinin veya idari ve vergi dava daireleri kurullarının kendi kararları veya ayrı ayrı verdikleri kararlar arasında aykırılık veya uyuşmazlık bulunması halinde, Danıştay Başkanının havalesi üzerine, Başsavcının düşüncesi alındıktan sonra uyuşmazlık konusu kararlar incelenir ve içtihadın birleştirilmesine karar verilmektedir.

Kanun, içtihatların birleştirilmesini isteme yetkisini, Danıştay Başkanı, konu ile ilgili daireler, idari ve vergi dava daireleri kurulları veya Başsavcıya tanımıştır.

Başkanlık Kurulu

Başkanlık Kurulu; Danıştay Başkanının başkanlığında, üçü daire başkanı, üçü Danıştay üyesi olmak üzere altı asıl ve ikisi daire başkanı, ikisi Danıştay üyesi olmak üzere de dört yedek üyeden oluşur.

Başkanlık Kurulunun görevleri şöyle sıralanabilir:

• Üyelerin görev yerlerini, dairelerin iş durumunu ve ihtiyaçlarını göz önünde tutarak belirlemek.
• Zorunlu hâllerde daire başkanı ve üyelerin dairelerini değiştirmek.
• Danıştay tetkik hâkimlerinin çalışacakları daireleri, kurulları ve görecekleri işleri belli etmek ve gerektiğinde yerlerini değiştirmek.
• Daireler arasında iş bölümünü belirlemek.
• Yetkili merciin neresi olduğu belirtilmemiş olan yönetim işlerini belli etmek veya bu işleri yapmak.
• Kanunlarla verilen diğer görevleri yerine getirmek.

Başkanlar Kurulu

Başkanlar Kurulu, Danıştay Başkanının başkanlığında Başsavcı, başkanvekilleri ve daire başkanlarından oluşur.

Başkanlar Kurulunun görevleri arasında;

• Danıştay daireleri arasında çıkan görev uyuşmazlıklarını karara bağlamak,
• Ayrı yargı çevrelerinde bulunan idare ve vergi mahkemeleri arasında görev ve yetkiye ilişkin uyuşmazlıklarda ve bağlantılı davalarda merci tayinini yapmak,
• Danıştay Başkanının Kurulda görüşülmesini uygun gördüğü işleri görüşmek ve karara bağlamak bulunmaktadır.

Bağlantılı dava, aynı maddi veya hukuki sebepten doğan ya da biri hakkında verilecek hükmün, diğerini etkileyecek nitelikte olduğu davalardır.

Bölge İdare Mahkemeleri

Bölge idare mahkemeleri istinaf merciidirler. İdare ve vergi mahkemelerince verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurularını ve yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlara karşı yapılan itirazları inceleyerek karara bağlarlar.

Bölge idare mahkemeleri, 06.01.1982 tarihli, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanunla kurulmuştur.

Bölge idare mahkemelerinde; başkanlık, başkanlar kurulu, daireler, bölge idare mahkemesi adalet komisyonu ve başkanlıkta, dairelerde ve adalet komisyonunda yeterli sayıda yazı işleri müdürlüğü ve idari işler müdürlüğü ile ihtiyaç duyulan diğer müdürlükler bulunur.

Bölge idare mahkemesi başkanı mahkemeyi temsil eder, Bölge idare mahkemesi başkanlar kuruluna ve adalet komisyonuna başkanlık etmek, alınan kararları yürütmek, Bölge idare mahkemesinin genel yönetim işlerini yürütmek gibi görevleri bulunur.

Bölge idare mahkemelerinde;

• Biri idari,
• Diğeri vergi olmak üzere en az iki daire bulunur.

Dairelerde bir başkan ile yeteri kadar üye bulunur.

Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulu, bölge idare mahkemesi başkanı ile daire başkanlarından oluşur. Bölge idare mahkemesi başkanlar kurulunun görevleri arasında Daireler arasında çıkan iş bölümü uyuşmazlıklarını karara bağlamak, Kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak bulunmaktadır.

Bölge idare mahkemesi başkan ve üyeliklerine Hâkimler ve Savcılar Kurulunca atama yapılır.

İdare ve Vergi Mahkemeleri

İdari yargı düzeninde doğrudan dava açılabilen ilk derece mahkemeleri idare ve vergi mahkemeleridir. Danıştay Dairelerinde açılabilen bazı davalar dışında idari uyuşmazlıklarda genel görevli mahkemeler idare mahkemeleridir.

2576 sayılı Kanun, vergi mahkemelerinin görevlerini şöyle düzenlemiştir:

a. Genel bütçeye, il özel idareleri, belediye ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davalar,
b. Üst bentteki konularda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun’un uygulanmasına ilişkin davalar,
c. Diğer kanunlarla verilen işler.

İdari yargı hâkimliği, adli yargıda olduğu gibi, sadece hukuk fakülteleri mezunlarının atanabileceği bir görev değildir. 2018 yılında 703 sayılı KHK ile yapılan değişiklik öncesinde hukuk fakültesinden mezun olanlar dışından alınacak adaylar bakımından, her dönemde alınacak aday sayısının yüzde yirmisini geçmemek üzere ihtiyaç oranında, hukuk veya hukuk bilgisine programlarında yeterince yer veren siyasal bilgiler, idarî bilimler, iktisat ve maliye alanlarında en az dört yıllık yüksek öğrenim yapmış veya bunlara denkliği kabul edilmiş yabancı öğretim kurumlarından mezun olmak şartları aranmakta idi. Yani hukuk bilgisine programında yer veren sayılan alanlardan mezun olma ve alınacak aday sayısının yüzde yirmisini geçmeme şartı aranmakta idi. 703 sayılı KHK ile Hakimler ve Savcılar Kanunu’nun 8. maddesinde yapılan değişiklikle bu şartlar kaldırılmış bakanlığın ihtiyaç durumuna göre belirleyeceği diğer alanlarda en az dört yıllık yüksek öğrenim yapmış veya bunlara denkliği kabul edilmiş yabancı öğretim kurumlarından mezun olmak şartı yeterli sayılmıştır. Ancak belirtmek gerekir ki hukuk eğitimi almamış kişilerin hakimlik yapmamaları hukuk eğitimi almayan ancak programlarında hukuk bilgisine yer verilen alanlardan mezun olanlar bakımından da önceden olduğu gibi sayısal sınırlama getirilmesi ya da adaylık sırasında hukuk eğitimi verilmesi yerinde olacaktır. Çünkü hukuk fakültelerinde verilen eğitimin kapsam ve niteliği farklıdır.