Ünite 1: İdarenin Denetlenmesi

Giriş

Kamu yönetiminin hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine uygun hareket etmesinin sağlanması için denetlenmesi gerekmektedir. Başta anayasa koyucu olmak üzere kanun koyucu idarenin etkin şekilde denetlenebilmesi için çeşitli hukuki mekanizmalar öngörmüştür.

Bu ünitede öncelikle denetim kavramının neyi ifade ettiği açıklanacak, çeşitli açılardan yapılan denetim türleri kısaca ele alındıktan sonra, denetleyenler açısından yapılan ayırım esas alınarak konu irdelenecektir.

Denetim Kavramı ve Türleri

Denetim Kavramı

Kamu yönetimi denilen devasa cihaz, insanlar vasıtasıyla işleyen dolayısıyla insana özgü özellikler taşıyan bir sistem olduğu ve hata, tecrübe veya bilgi eksikliği bazen de kişisel duygular, kamu yönetiminin işlem ve eylemlerini kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırı kılabildiği için kamu yönetiminin işleyişinin denetlenmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.

Bu denetimin nasıl yapılacağı Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında belirtilmekte bir işin usulüne uygun yapılıp yapılmadığının incelenmesi denetim olarak tanımlanmaktadır

Yönetimin işlem ve eylemlerinde kişisel, siyasal veya ekonomik bir gaye güdülüp güdülmediği, denetimin önemli bir boyutunu oluşturmaktadır.

Denetim Türleri

Yönetimin kendi iç işleyişini denetlemesine iç denetim; bir başka kuruluş tarafından denetlenmesine ise dış denetim denilmektedir.

İç denetim, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetimi ifade eder.

Dış denetim ise, kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesi işlemidir.

Kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetimi; hukuka uygunluk, malî denetim ve performans denetimini kapsar:

1. Eylem ve işlemlerin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun denetimi hukuka uygunluk denetimidir.
2. Gelir, gider ve mallara ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun, malî tabloların tasdikinin ve mali sistemlerin denetimi mali denetimdir.
3. Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve programların planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarında ekonomikliğin, verimliliğin ve etkililiğin, denetlenmesi performans denetimidir.

Baskı Grupları ve Kamuoyu Denetimi

Kamuoyu, toplumu oluşturan bireylerin bireysel görüşlerinin aynı yönde toplanarak, kolektif bir talebe dönüşmesi ve kendini etkin olarak duyuran kanaattir.

Kamuoyu denetimi, yönetimin denetlenmesinde önemli yollardan biridir. Yönetimin işlem ve eylemlerinin örgütlenmiş topluluklar tarafından izlenmesi ve gerektiğinde tepkilerinin, isteklerinin ortaya konması, kamu yönetiminin işleyişine yön vermektedir. Bu yolla bazı hatalı işlemler düzeltilmekte; bazen işlem yapılırken kamuoyu eğilimi gözetilmektedir.

Kamuoyu veya kamu denetimi, denetimi gerçekleştirecek kişi ve toplulukların bilinçlenmesini gerektirmekte olduğundan yönetimin işleyişini izlemek ve yönlendirmek için yeterli birikim ve iradenin oluşması şarttır.

Ülkemizde yönetimin kişi ve topluluklar tarafından izlenmesini ve denetlenmesini sağlayan hukuki araçlar mevcuttur. Anayasanın 2. maddesinde düzenlenen Cumhuriyetin temel nitelikleri, genel olarak bireylerin yönetime katılmasına imkân tanımaktadır. Ayrıca düşünceyi ifade hürriyeti; basın hürriyeti, süreli ve süresiz yayın hakkı, toplantı hak ve hürriyetleri, çalışanların örgütlenme hakları, seçme-seçilme ve siyasi faaliyette bulunma hakları ve dilekçe hakkı kamu denetimini düzenleyen başlıca anayasal düzenlemelerdir.

Seçimler

Halkın kamu yönetimine doğrudan müdahale ettiği önemli bir denetim yolu olan seçimler, yetersiz bulunan yönetim kadrosunun seçimlerde değiştirilmesini ve kamu yönetiminin bir diğer önemli parçası olan yerel yönetimlerin karar ve yürütme organlarının da oluşmasını sağlamaktadır. Halkın oyuna başvuracağını bilen yönetim kadrosu, halkın talep ve eğilimlerine duyarsız kalamayacaktır.

Bilgi Edinme Hakkı

Kamu yönetimine saydamlık ve açıklığın gerçekleşmesi için, bireylerin idarenin işleyişine ilişkin bilgi ve belgelere her zaman ulaşmaları mümkün olmalıdır. Bilgi ve belgelere ulaşma imkânı, kamu yönetiminin faaliyetlerinden haberdar olmayı ve varsa usulsüz, hukuka aykırı iş ve işlemleri öğrenmeyi sağlayacaktır. Halkın hatalı işlemleri öğrenme ihtimali, yönetimi dikkatli davranmaya sevk edeceği için dolaylı bir denetim yapılmaktadır.

Kamu kurum ve kuruluşlarında açıklık ve şeffaflık kavramı, olumsuz olarak görülen gizlilik kavramının giderilmesi ile yönetilenlerin yönetenlerin işlem ve faaliyetlerini denetlemesinin sağlanması düşünceleri üzerine ortaya çıkmıştır. Bireylere daha yakın bir yönetimi, halkın denetimine açıklığı, şeffaflığı sağlama işlevlerinin yanı sıra halkın Devlete karşı duyduğu kamu güvenini daha yüksek düzeylere çıkarmada önemli bir rol oynayan bilgi edinme hakkı sayesinde hem halkın Devleti denetimi kolaylaşmakta hem de Devletin demokratik karakteri güçlenmektedir.

Bilgi edinme başvurusu, başvurulan kurum ve kuruluşların ellerinde bulunan veya görevleri gereği bulunması gereken bilgi veya belgelere ilişkin olmalı, ayrı veya özel bir çalışma, araştırma, inceleme ya da analiz neticesinde oluşturulabilecek türden bir bilgi veya belge için yapılmamalıdır.

Açıklanması hâlinde Devletin emniyetine, dış ilişkilerine, millî savunmasına ve millî güvenliğine açıkça zarar verecek ve niteliği itibarıyla Devlet sırrı olan gizlilik dereceli bilgi veya belgeler ile açıklanması ya da zamanından önce açıklanması hâlinde, ülkenin ekonomik çıkarlarına zarar verecek veya haksız rekabet ve kazanca sebep olacak bilgi veya belgeler de Kanun’un kapsamı dışında tutulmuştur. Sivil ve askerî istihbarat birimlerinin görev ve faaliyetlerine ilişkin bilgi veya belgeler, Kanun’un kapsamı dışında tutulmakla birlikte bu bilgi ve belgeler kişilerin çalışma hayatını ve meslek onurunu etkileyecek nitelikte ise bilgi edinme hakkı kapsamı içine alınmıştır.

Açıklanması hâlinde, kişilerin özel hayatına açıkça haksız müdahale sonucunu doğuracak, kişilerin veya soruşturmayı yürüten görevlilerin hayatını ya da güvenliğini tehlikeye sokacak, soruşturmanın güvenliğini tehlikeye düşürecek, gizli kalması gereken bilgi kaynağının açığa çıkmasına neden olacak veya soruşturma ile ilgili benzeri bilgi ve bilgi kaynaklarının temin edilmesini güçleştirecek, idari ve adli soruşturmaya ilişkin bilgi veya belgeler, Kanun kapsamı dışındadır.

Kurum ve kuruluşların faaliyetlerini yürütmek üzere, elde ettikleri görüş, bilgi notu, teklif ve tavsiye niteliğindeki bilgi veya belgeler kurum ve kuruluş tarafından aksi kararlaştırılmadıkça bilgi edinme hakkı kapsamındadır. Bilimsel, kültürel, istatistikî, teknik, tıbbî, malî, hukukî ve benzeri uzmanlık alanlarında yasal olarak görüş verme yükümlülüğü bulunan kişi, birim ya da kurumların görüşleri, kurum ve kuruluşların alacakları kararlara esas teşkil etmesi kaydıyla bilgi edinme istemlerine açıktır.

Kanunla oluşturulan Bilgi Edinme Değerlendirme Kurulu, bilgi edinme hakkı başvurularının olumsuz yanıtlanması halinde idarelerin bu kararlarını incelemekle yetkili kılınmıştır.

Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü Hakkı

Bu yolla yönetime talepler iletilebilir; istenmeyen kararların değişmesi veya kaldırılması için ikazda bulunulabilir.

Herkesin izin almadan toplantı ve gösteri yürüyüşü yapma hakkında sahip olduğu Kanunda belirtilmiş olmasına rağmen toplantıdan en az 48 saat önce toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme kurulu tarafından mülki amirlere bildirimde bulunma zorunluluğu getirilmiş ayrıca mülki amirler tarafından belirlenen yer ve güzergâh dışında toplantı ve gösteri yürüyüşü yapmak imkansız kılındığı için birçok gösteri yasa dışı sayılmaktadır.

Mülki amir, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlığın ve genel ahlâkın veya başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amacıyla belirli bir toplantıyı bir ayı aşmamak üzere erteleyebilir veya suç işleneceğine dair açık ve yakın tehlike mevcut olması hâlinde yasaklayabilir.

Dilekçe Hakkı

Anayasamıza göre vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikâyetleri hakkında, yetkili makamlara ve TBMM’ne yazı ile başvurma hakkına sahiptir ve kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir.

Kişilerin gerek kendilerini gerekse kamuyu ilgilendiren konularda ilgili birime başvurması, gördüğü hukuka aykırılıkları bildirmesi, ilgili birimin konuyu tekrar ele almasını sağladığı için önemlidir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Denetimi

Kanuni idare ilkesi gereğince idare teşkilatındaki birimlerin kuruluşu ve görevleri kanunlarla düzenlenmekte bu işlevi de Yasama Organı yerine getirmektedir.

Doğrudan Denetim

TBMM, yönetimin yetki ve görevlerini belirlemek dışında komisyonlar aracılığıyla ya da Meclis araştırması, genel görüşme, yazılı soru ve Meclis soruşturması yollarıyla da denetleme yetkisini kullanır.

Komisyonlar: Dilekçe hakkı, sadece idareye değil TBMM’ye başvuru hakkını da içermektedir. Bu başvuruları inceleme görevi Meclis Dilekçe Komisyonu’nundur.

Dilekçeler hakkında verilen Komisyon kararları dilekçe sahiplerine ve ilgili bakanlıklara bildirilir. Bakanlar, Komisyon kararları hakkında yaptıkları işlemleri süresi içinde, Komisyon Başkanlığına yazıyla bildirmekle yükümlü kılınmıştır.

Komisyonun bakanları işlem yapmaya zorlama yetkileri bulunmamaktadır. Ancak konunun TBMM’de görüşülmesi ve kamuoyuna taşınması önemli bir yaptırım niteliğinde olduğundan Komisyon, yönetimin denetlenmesinde etkili rol oynayabilmektedir.

İnsan hakları ihlallerini, başvuru yapılmak suretiyle veya başvuru yapılmaksızın inceleme yetkisine sahip İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu yine Meclis çatısı altında önemli bir işlevi olan denetim mekanizmasıdır. Komisyon, insan hakları konusundaki gelişmeleri izlemek, Türkiye'nin insan hakları alanında taraf olduğu uluslararası antlaşmalarla mevzuat uyumunun sağlanması için yapılması gereken değişiklikleri tespit etmek ve bu amaçla yasal düzenlemeler önermek türünden görevleri yerine getirmektedir. Komisyon tarafından yapılan inceleme neticesinde hazırlanan raporlarda, tespit edilen eksiklikler ve gerekli öneriler yer alır.

Türkiye Büyük Millet Meclisinin Bilgi Edinme ve Denetim Yolları: TBMM, yönetimin yetki ve görevlerini belirlemek ve yukarıda aktarıldığı üzere komisyonlar aracılığıyla denetlemenin dışında, meclis araştırması, genel görüşme, Meclis soruşturması ve yazılı soru yollarıyla bilgi edinme ve denetleme yetkisini kullanır. Meclis araştırması, belli bir konuda bilgi edinmek için yapılan incelemeden ibarettir. Genel görüşme, toplumu ve Devlet faaliyetlerini ilgilendiren belli bir konunun TBMM Genel Kurulunda görüşülmesidir. Yazılı soru, yazılı olarak en geç onbeş gün içinde cevaplanmak üzere milletvekillerinin, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlara yazılı olarak soru sormalarından ibarettir. Meclis soruşturması ise Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında 106. madde çerçevesinde yapılan soruşturmadan ibarettir.

Anayasa’nın 106. maddesinde Cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanların görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiası üzerine TBMM’nin açacağı soruşturmanın usul ve esasları ile hüküm ve sonuçları düzenlenmiştir. Buna göre; Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında görevleriyle ilgili suç işledikleri iddiasıyla, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının salt çoğunluğunun vereceği önergeyle soruşturma açılması istenebilir. Meclis, önergeyi en geç bir ay içinde görüşür ve üye tamsayısının beşte üçünün gizli oyuyla soruşturma açılmasına karar verebilir.

Soruşturma açılmasına karar verilmesi halinde, Meclisteki siyasi partilerin, güçleri oranında komisyona verebilecekleri üye sayısının üç katı olarak gösterecekleri adaylar arasından, her siyasi parti için ayrı ayrı ad çekme suretiyle kurulacak onbeş kişilik bir komisyon tarafından soruşturma yapılır. Komisyon, soruşturma sonucunu belirten raporunu iki ay içinde Meclis Başkanlığına sunar.

Rapor Başkanlığa verildiği tarihten itibaren on gün içinde dağıtılır ve dağıtımından itibaren on gün içinde Genel Kurulda görüşülür. TBMM, üye tamsayısının üçte ikisinin gizli oyuyla Yüce Divana sevk kararı alabilir.

Yüce Divanda seçilmeye engel bir suçtan mahkûm edilmeleri halinde Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakanın görevi sona erer.

Dolaylı Denetim

Kamu yönetiminin TBMM tarafından denetlenmesi açıklanmıştı. Buna göre yönetimin işleyişinde doğrudan denetim yetkisi kullanılmaktadır. Ancak Anayasa, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Türkiye Millet Meclisi’ne bağlı olduğunu; Sayıştay’ın ise Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetim yaptığını hükme bağladığı için bu iki kurum tarafından yapılan denetim bu başlıkta ele alınacaktır.

Sayıştay: Sayıştay, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir. Sayıştay Başkanı ve üyeleri Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından seçilmektedirler.

Bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM’ye ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunmak, kamu mali yönetiminin hukuka uygun olarak yürütülmesini ve kamu kaynaklarının korunmasını sağlamak, kamu idarelerinin performansını değerlendirilmek, hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması sağlamak Sayıştay’ın amaçlarındandır.

Kamu Denetçiliği Kurumu: İdarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri incelemek üzere, daha önce oluşturulan kamu denetçisi, Anayasa Mahkemesi tarafından anayasal dayanağı olmadığı gerekçesiyle Anayasa’ya aykırı bulunmuş ve uygulamaya geçilememişti. 2010 senesinde yapılan Anayasa değişikliğinde 74. maddeye kamu denetçisine başvurma hakkı eklenerek, Anayasa Mahkemesi’nin belirttiği aykırılık giderilmiştir.

74. maddeye eklenen fıkralara göre: Herkes bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. TBMM Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu, idarenin işleyişiyle ilgili şikayetleri inceler. Anayasa Kamu Başdenetçisinin TBMM tarafından gizli oyla dört yıl için seçildiğini hükme bağlamıştır.

İdari Denetim

Yönetimin işleyişinin hizmet gereklerine ve hukuka uygun olması halinde, diğer denetim yolarına başvurulsa dahi sonuç alınamayacak, bir süre sonra idareye duyulan güven oranında uyuşmazlıklar azalacağı için idarenin kendisini denetlemesi önem taşımaktadır.

İdari denetim, idari birimin içerisinde olabileceği gibi bir idari birimin diğerini denetlemesi şeklinde de olabilir. Aynı birim içindeki denetim hiyerarşik denetimdir. Üst makamlar, astlarını şikâyet üzerine veya doğrudan denetleyerek gereken işlemleri tesis edebilirler.

İdari Vesayet: Merkezi yönetimin yerinden yönetim idareleri üzerindeki denetim yetkisidir.

Yerinden yönetim idarelerinin kendi aralarındaki denetim ilişkisi de dışarıdan yapılan idari denetimdir.

Yargısal Denetim

Kamu yönetiminde denetim türlerinin yetersiz veya etkisiz olması ihtimali sebebiyle, tarafsız ve bağımsız yargı organları tarafından denetlenmesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Bu denetim ise Yargı eli ile yerine getirilir.