Ünite 7: Türkiye’de İstihdam Politikaları

Giriş

Her ülke çalışabilir nüfusu mümkün olduğunca istihdamda tutarak işsizliği azaltmayı amaçlar. Bu sadece piyasanın kendi işleyişiyle değil, piyasayı yönlendiren ve düzenleyen politikalarla mümkün olur. Türkiye’de istihdam politikaları da dönemsel açıdan iki kısma ayrılarak bu ünitede açıklanacaktır.

Kalkınma Politikaları Açısından İstihdam Politikaları

Ülkemizde ekonominin planlanmasına 1963’te başlanmış ve bu tarihten itibaren beşer yıllık kalkınma planları hazırlanmıştır. Genel bir değerlendirme yapılırsa, planlı dönemin başından 1980’e kadar işsizlik, ekonomideki yapısal sorunlardan kaynaklanan bir sonuç olarak görülmüş ve dolayısıyla aktif ya da pasif politikalar geliştirmeye gerek duyulmamış, gereken kalkınma hızına ulaşıldığında işsizliğin büyük oranda azalacağı düşünülmüştür.

1963-1967 yılları arasındaki Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (BBYKP), tarımsal nüfusun köyden kente göçünün artması sonucu işsizliğin arttığı tespitini, tarımsal nüfusu yerinde tutmak için politikalar geliştirilebileceğini, işgücü fazlasının Batı Avrupa ülkelerine ihracı ve nüfus planlaması gibi önlemleri kapsamaktadır.

1968-1972 yılları arasındaki İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında (İBYKP) hedeflenen kalkınma hızının, işsizliğin fazla olduğu bölgelerde ve istihdam potansiyeli yüksek olan sektörlere yatırımlar yapılmasının istihdamı en üst seviyeye ulaştıracağı belirtilmiş, ancak öngörülen sonuçlara ulaşılamamış ve işsizlik oranı artmaya devam etmiştir.

1973-1977 yılları arasındaki Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında (ÜBYKP) artmaya devam eden işsizlik oranının hızlı kalkınma ile ancak 1990’larda çözülebileceği belirtilmiş ve bunun için de emek-yoğun teknolojilere, sermaye-yoğun teknolojilerin gelişimini engellemeyecek şekilde yönelinmesi gerektiği vurgulanmıştır.

1979-1983 yılları arasındaki Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (DBYKP) ise ekonomik ve siyasal şartların kötüye gitmesi sonucu bir yıl gecikmiştir. Yine tarımsal nüfusun istihdamı üzerinde durulmuş ve kentsel çözümler için de altyapı, imar ve bayındırlık faaliyetlerini hızlandırmak ile emek arz fazlası olan bölgelerde yatırımların yoğunlaştırılması gerektiği öngörülmüştür.

1980 Yılından Günümüze İstihdam Politikaları

1980’den itibaren uygulamaya konan kalkınma planlarında girişimciliğin teşvik edilmesi, küçük işletmelerin desteklenmesi ve mesleki eğitimin aranan vasıfları karşılamaya yönelik olması gibi tedbirlerin, işsizliğin gençler açısından doğurduğu olumsuz sonuçları ortadan kaldıracağı ve istihdam piyasasının genişletilmesinin faydalı olacağı belirtilmektedir.

1985-1989 yılları arasındaki Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hedefine ulaşamamış; 1990-1994 yılları arasındaki Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planında, belirtilen amaçlara yönelik planlanan İstihdam ve Eğitim Projesinin (İEP) uygulanması ancak 1994’te başlayabilmiştir.

1996-2000 yılları arasındaki Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “Güneydoğu Onarım Projesi”, “Özelleştirme Uygulamalarına Yardım ve Sosyal Güvenlik Ağı Projesi” (ÖYSGAP) ve “Özelleştirme Sosyal Destek Projesi” (ÖSDP) gibi projeler uygulanmış, İşsizlik Sigortası kurulmuş, İş ve İşçi Bulma Kurumu, Türkiye İş Kurumu’na (İŞKUR) dönüştürülüp etkinliği arttırılmıştır.

2001-2005 yılları arasındaki Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, ilk defa bir ulusal istihdam stratejisinden söz etmesiyle diğer planlardan ayrılır. Bu dönemde AB’ye uyum kriterleri, mesleki standartların oluşturulması ve belgelendirme faaliyetleri söz konusudur.

2007-2013 yılları arasındaki Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında istihdam sorununun nispeten hafiflediği ancak talep vasıf uyumsuzluğunun devam ettiği belirtilmekte ve üç temel politika benimsenmektedir. Bu politikalar;

• İlk kez üzerinde durulan işgücü piyasası esnekliğini geliştirici tedbirler alınması,
• Eğitimin işgücü talebine duyarlı hale getirilmesi,
• Aktif işgücü piyasası politikasının geliştirilmesidir.

Hükümet Programları ve Belgeleri Açısından İstihdam Politikaları

Son üç hükümetin programlarındaki işgücü piyasaları ile ilgili öngörü ve hedefler Türkiye’deki istihdam politikalarını anlamak açısından önem taşımaktadır.

59. Hükümet işsizlikle mücadelede dolaylı denilebilecek iki temel politika gütmüştür:

• İstikrarlı bir büyüme kapasitesinin yakalanmasıyla istihdamın arttırılması ve
• İşgücü piyasasının düzenlenip etkinleştirilmesi.

60. Hükümet programında, istihdamı güçleştiren mali ve idari yüklerin azaltılması, işgücü esnekliği politikaları ve mesleki eğitim programlarına vurgu ön plandadır. Acil eylem planı kapsamında alt yapı yatırımlarının hızlandırılması, KOBİ’lere destek ile Ekonomik ve Sosyal Konsey’in yapı ve faaliyetlerini etkinleştirmek de vardır.

61. Hükümet planında işgücü piyasasında yapılacak reformlarla daha fazla istihdam sağlanacağı vurgulanmaktadır. Ulusal İstihdam Stratejisi kapsamındaki programda, başta vasıfsız işgücüne nitelik kazandırmak ve yapısal işsizlik için uzun vadeli tedbirler almak vardır. Ayrıca bu hükümet planında ulusal istihdam stratejisinin resmen yürürlüğe konması ve kadınların işgücüne katılımlarını arttırmaya yönelik çalışmalar da bulunmaktadır.

Türkiye’deki işgücü piyasasına yönelik incelenmesi gereken bir başka unsur da kamu eliyle hazırlanan bazı belge ve eylem planlarıdır:

• İstihdam ve Mesleki Eğitim İlişkisinin Güçlendirilmesi Eylem Planı; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ve Yüksek Öğretim Kurulu Başkanlığı tarafından oluşturulmuştur. Dokuz öncelik alanı olan bu planın amacı, mesleki ve teknik eğitimin iş piyasasının ihtiyaçları doğrultusunda verilmesi, eğitimistihdam ilişkisinin güçlendirilmesi, hayat boyu öğrenme anlayışı içinde aktif işgücü politikalarının etkin olarak uygulanması, mesleksizlik sorununun giderilmesi ve işgücünün istihdam edilebilirliğinin arttırılmasıdır.
• Hayat Boyu Öğrenme Stratejisi Belgesi, işgücü arzının niteliğini etkileyecek tedbirleri kapsamaktadır. Bunlar arasında, okullaşma oranının arttırılması, eğitim kurumlarının iyileştirilmesi, öğretim programlarının sürekli güncellenmesi, işgücünün niteliğinin arttırılması gibi öncelikler bulunmaktadır.
• Türkiye Sanayi Stratejisi Belgesi üç ana stratejik hedef üzerine odaklanmaktadır:
  • Orta ve yüksek teknolojili sektörlerin üretim ve ihracat payının arttırılması,
  • Düşük teknolojili sektörlerde katma değeri yüksek ürünlere geçişin sağlanması ve
  • Becerilerini sürekli geliştiren şirketlerin ekonomide ağırlığının arttırılması.
• Ulusal İstihdam Stratejisi, 60. Hükümet döneminde hazırlanmıştır ve dört temel hedefi gerçekleştirmek üzere tasarlanmıştır. Bu hedefler; 2023 yılı itibariyle, işsizlik oranının %5’indirilmesi, istihdam oranının %50’ye yükseltilmesi, tarım dışı istihdamın büyüme esnekliğinin yükseltilmesi ve tarım dışı sektörde istihdam oranının %15’e indirilmesidir. Ulusal İstihdam Stratejisi altı temel ilkeye sahiptir:
  • Politika ve tedbirlerin birbirleriyle tutarlı olması (Bütüncül Yaklaşım),
  • İşi değil insanı korumak,
  • İşverenler üzerine ek yük getirilmemesi,
  • Sosyal diyaloğun esas alınması,
  • Politikaların özendirici olması ve
  • Fırsat eşitliğinin esas alınması.

İstihdamı Teşvik Eden Makro Politikalar

Türkiye’de özellikle 2008’den itibaren kapsamlı bir istihdam teşviki uygulaması söz konusudur. Bu uygulama, “İstihdam Paketleri” olarak bilinen ve ülkemizin küresel krizden daha az etkilenmesini sağlayan beş yasal düzenlemenin uygulanmasıdır:

1. Kalkınmada Öncelikli Yörelerde Yatırımları ve İstihdamı Teşvik Eden Düzenlemeler kapsamında 36 ilde işverenlerin 01.10.2003 tarihinden itibaren çalıştırılanlara ek olarak işe aldıkları işçilerin sigorta primleri tamamen ya da kısmen Hazine tarafından karşılanmıştır. Ayrıca bu çerçevede 2012’de açıklanan genel teşvikler, bölgesel teşvikler, büyük ölçekli yatırım teşvikleri uygulamaları da vardır.
2. 5 Puanlık Prim Teşviki , Türkiye’de ücretler üzerindeki vergi ve sigorta prim payı yüksekliğinin, istihdamın artmasına yönelik olumsuz sonuçlarını ortadan kaldırmak için uygulanmaktadır.
3. Kadınlar ve Gençler İçin Sağlanan Teşvikler, yeni işçi olmaları koşuluyla kadın ve genç erkekler için işveren sigorta priminin 5 yıl boyunca belirli oranlarda karşılanmasını sağlamıştır.
4. Araştırma ve Geliştirme (AR-GE) Faaliyetleri Teşviki , Maliye Bakanlığı tarafından finanse edilmektedir ve AR-GE merkezlerinde teknoloji geliştirme projeleri gibi alanlarda çalışanların işveren sigorta prim hisselerinin yarısının 5 yıl süreyle karşılanmasını kapsamaktadır.
5. Özürlü İstihdamını Teşvik , özürlülerin sigorta primlerinin tamamen ya da kısmen Hazine tarafından karşılanmasını sağlamaktadır.

Bunların yanında istihdamın arttırılmasına yönelik diğer faaliyetler;

• İlave istihdam sağlayan işverenlere prim desteği,
• İşsizlik ödeneği alan işçileri işe alan işverenlere prim teşviki,
• Güney Doğu Anadolu Projesinin (GAP) desteklenmesi,
• Bürokrasinin azaltılması yoluyla istihdamın teşviki ve
• Torba yasayla getirilen teşviklerdir.

Pasif İstihdam Politikaları Uygulamaları

Bu politikaları işsizlik sigortası, kısa çalışma ödemeleri ve ücret garanti fonu ödemeleri olarak özetlemek mümkündür. İşsizliğin sebeplerini ortadan kaldırmaya odaklanmayan işsizlik sigortası, bunun yerine işsizliğin neden olacağı gelir kaybını telafi ederek mikro anlamda bireylerin yoksullaşmasına, makro anlamda ise toplam talebin azalmasına engel olmayı hedefleyen önemli bir politika aracıdır. Bu uygulamayla ayrıca kişilerin beceri ve yeteneklerine daha uygun iş tekliflerini değerlendirmeleri sağlanmaktadır.

Kısa çalışma ödeneği, ekonomik, sektörel veya bölgesel sebeplerle işyerlerindeki sigortalılara, üç ayı aşmamak koşuluyla, çalışamadıkları dönemle orantılı olarak gelir desteği sağlayan bir uygulamadır. 2003 yılından itibaren uygulanmaya başlanan ücret garanti fonu ödemeleri ise işverenin ödeme güçlüğüne düştüğü belirli hallerde, son 1 yıldır aynı işletmede çalışıyor olmak koşuluyla, işçilerin üç aylık ödenmeyen ücret alacaklarını karşılamayı amaçlamaktadır

Aktif İstihdam Politikaları Uygulamaları

Aktif istihdam politikaları uygulamalarının işsizlikle mücadelede en etkin yöntem olmalarına rağmen, Türkiye bu konuda gelişmiş ülkelere kıyasla oldukça geride kalmıştır. Ülkemizde aktif işgücü programlarının (AİP) uygulanmasına 2009’da başlanmıştır. Buna göre, Türkiye İş Kurumu, işsizlik sigortası fonuna bir önceki yıl içinde aktarılan devlet payının % 30’unu AİP’i finanse etmek için kullanabilmektedir. İŞKUR bu fonu mesleki eğitim kursları, uzmanlaşmış meslek edindirme merkezleri (UMEM) projesi, toplum yararına çalışma programları, işbaşı eğitim (staj) programları ve girişimcilik eğitim programları için kullanmaktadır.

İstihdam Politikalarının Değerlendirilmesi

Türkiye’de 2000’li yılların başına kadar ekonomik büyümeye bağlı olarak işsizliğin kendiliğinden azalacağının düşünülmesi, işsizlik sorununun devam etmesine neden olmuştur. Çünkü bu dönemlerde Türkiye ekonomisi istikrarlı bir büyüme trendi yakalayamamış, ayrıca Türkiye ekonomisinde işgücü maliyetlerinin yüksekliği, sıcak para girişine dayalı ekonomik büyüme, işgücü piyasasının katılıkları gibi sebepler dolayısıyla GSYİH’nin büyüdüğü dönemlerde bile istihdam artış göstermemiştir (istihdam yaratmayan büyüme).

2000’li yılların ortalarında itibaren işgücü piyasasına olan bakış açısında değişme gözlemlenmektedir. İşsizlikle mücadelede etkinliğin arttığı dönem ise 2008’de başlamıştır. Bu yıldan itibaren işgücü piyasasına yönelik çok sayıda tedbir uygulanmıştır. Türkiye bu uygulamanın meyvelerini 2009’da dünyada yaşanan küresel krizden fazla yara almadan çıkarak toplamıştır. 2010 yılı işgücü piyasası açısından önemli olan “eğitimin işgücü piyasası ile uyumlu olmaması” sorununu gidermeyi hedefleyen “istihdam ve Mesleki Eğitimin İlişkisinin Güçlendirilmesi Eylem Planı” ile anılmıştır. Öte yanda “Ulusal İstihdam Stratejisi” ve “Türkiye Sanayi Strateji Belgesi” de önemli çalışmalardır.