Ünite 6: İşsizlikle Mücadele ve İstihdam Politikaları

Giriş

Günümüzde gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin en önemli sorunu işsizliktir. İşsizlik, toplumun ekonomik ve sosyal gelişmesini etkiler. İşsizliği azaltmak ve ortadan kaldırmak istihdam politikalarıyla mümkündür.

İşsizlikle Mücadelede Esneklik Yaklaşımı

Dünya’da, 1970 yılı ve sonrasında işsizlikte artış yaşanmaya başlamıştır. Konuyla ilgili olarak işsizlikle mücadele edebilmek için;

• Sayısal esneklik,
• Zamana göre esneklik,
• Fonksiyonel esneklik,
• Ücret esnekliği ve
• Uzaklaşma stratejileri ele alınmaktadır.

Sayısal Esneklik: İşletmelerin gereksinim duyacakları işgücü miktarı ve niteliğini, değişen ekonomik ve teknolojik şartlara, piyasadaki talep miktarına ve yeni üretim tekniklerine göre değiştirme serbestisi olup, ekonomik kriz dönemlerinde önem kazanır.

Zamana Göre Esneklik: Normal çalışma süreleri dışında işletme açısından, ihtiyaç duyulan sürelerde işin yapılması, işçi açısından da iş süresinin başlangıç ve bitişinin çalışanın kişisel durumuna ve kendi isteklerine göre ayarlanmasıdır.

Fonksiyonel Esneklik: Çalışanların işyerlerinde değişiklikleri yapabilmesi ve çeşitli görevleri üstlenebilmesidir.

Ücret Esnekliği: Emek piyasası ve rekabet koşullarındaki değişme karşısında işverenin çalışanların ücretleri üzerinde değişiklik yapabilme yetkisini yaratmak üzerinedir ve ücretlendirmenin bireysel temellere dayandırılmasını gerektirir.

Uzaklaşma Stratejileri: Belirli bir işin, hizmetin ya da üretimin işletme dışındaki başka işyerlerinde ya da işletme içinde başka işçiler çalıştırılarak yerine getirilmesidir.

İşsizlikle Mücadelede Makroekonomik Politikalar

İşsizlikle mücadele ederken uygulanabilen makroekonomik politikalar bulunmaktadır. Bunlar;

• Liberal politikalar,
• Talep yönlü politikalar,
• Arz yönlü politikalar,
• Sözleşmeye dayalı politikalar ve
• Kurumsal politikalardır.

Liberal Politikalar: Liberal iktisadi düşüncenin, piyasa işleyişinin bir sonucu olan işsizlikle mücadele için doğal oran teorisi ve zamanlar arası ikame teorileri kullanılmaktadır. Doğal oran teorisine göre, kamunun denge işsizlik oranına müdahaleleri istenmezken, uzun dönemde işsizlik oranındaki konjonktürel dalgalanmalara müdahaleleri kabul edilebilir. Zamanlar arası ikame teorisinde ise, her iki müdahale de doğru kabul edilemez.

Talep Yönlü Politikalar: Emek talebinin arttırılmasına yönelik uygulanan politikalardır; emek talebini de arttıracaktır. Doğrudan kamu istihdamı politikası ile ürün talep politikaları olarak iki grup altında incelenebilir.

Doğrudan kamu istihdamı politikasının amacı, kamunun almış olduğu tedbirlere rağmen işsizliğin azaltılamadığı durumlarda işsizleri kamu sektöründe istihdam ederek işsizlerin satın alma güçlerini arttırmaktır. Ürün talep politikaları ise, kamu harcamalarını arttırarak veya vergileri azaltarak toplam talebin ve sonrasında istihdamın arttırılmasıdır.

Arz Yönlü Politikalar: İşsizlikle mücadelede arz yönlü politikaların amacı ise, emek piyasası içerisinde emek arz edenler ile emek talep edenler arasında etkin bir eşleşmenin sağlanmasıdır. Bu amacın gerçekleştirilmesi için işgücünün eğitim düzeyini geliştirmeye, emek piyasasındaki bilgi eksikliklerini gidermeye ve emek hareketliliğini sağlamaya yönelik; fiziksel ve beşeri sermayeyi geliştiren politikalar, iş arama yardımı ve bilginin yayılması politikası veya emek hareketliliğini arttırmaya yönelik politikaların uygulanması gerekmektedir.

Sözleşmeye Dayalı Politikalar: Emekliliği yaklaşan çalışanları erken emekli etme, işverenleri hem yeni istihdam hem de işten çıkarma konusunda isteksiz yapan işçi devri maliyetlerini hedefleyen politikalar, çalışanlara kârdan pay verilmesini öngören kâr paylaşımı politikası, işsizlerin istihdam olanaklarını arttıran ve işten çıkarılma etkilerini en aza indiren yeni işe alma sübvansiyonları ve katılım belgesi olan işsizleri işe alan işverenlere işsizlik sigortası fonundan belirli bir miktar ödeme yapılmasını sağlayan gelir aktarım politikasıdır.

Kurumsal Politikalar: Hedef kitlesi emek piyasası ile ilgili kurumlar ve kurumsal düzenlemeler olan, işsizliği azaltmayı amaçlayan, sendikacılık ve toplu pazarlık sisteminde reform yapan politikalar ve işsizlik sigortasıdır. Sendikalar, emek piyasası içerisinde özellikle ücretin belirlendiği toplu pazarlık sürecinde önemli bir güç oluşturmaktadır ve sendikaların var olduğu işyerlerinde ücret düzeyleri yüksek olmakla birlikte, işsizliğin yüksek olduğu görülmektedir. İşsizlik sigortası ise, emek piyasasındaki işsizleri, işsizliğin neden olduğu ekonomik ve sosyal olumsuzluklardan korumak amacıyla yapılan ödemeleri kapsar.

İşsizlikle Mücadelede Emek Piyasası Politikaları

Hem bireyler üzerinde hem de toplumda ekonomik ve sosyal yönden sorunlara neden olan bir olgu olan işsizlik, gelir kaybına neden olması ve sosyal yönden de olumsuzluk yaratması nedeniyle hem ekonomik hem de sosyal maliyeti dikkate alınarak çözüm araştırması yapılması gerekmektedir. Bu sebeple, işsizlerin ve işini kaybetme riski bulunanların istihdam edilmeleri ya da gelir güvencesi sağlamaları için emek piyasası politikaları önem kazanmaktadır. Emek piyasası politikaları;

• Pasif ve
• Aktif politikalar olarak ikiye ayrılır.

Bireyin ekonomik sıkıntısının belirli bir oranda finanse edilmesi amacıyla “pasif istihdam politikaları” düzenlenirken sadece ekonomik finansmanın yeterli olmadığı düşüncesiyle bireyi istihdama dâhil etmeyi sağlayabilecek “aktif istihdam politikaları” düzenlenmektedir.

Pasif İstihdam Politikaları

Pasif istihdam politikaları işsizleri ekonomik olarak desteklemeyi amaçlar. Diğer bir deyişle, işsizliğin azalması için istihdamı arttırmak değil, işsizleri ekonomik olarak destekleyerek işsizliğin neden olabileceği bireysel ve toplumsal zararları azaltmayı hedefler. Her ülkede uygulanan politikaları farklılık gösterebilmektedir. Pasif istihdam politikalarını,

• İşsizlik sigortası,
• Ücret garanti fonu,
• Kısa çalışma ödeneği,
• Kıdem tazminatı,
• Erken emeklilik ve
• İşsizlik yardımı ya da sosyal yardımlar

olarak sıralamak mümkündür.

İşsizlik sigortası: Pasif politikalar arasında en fazla öneme sahip olan uygulamadır ve çalışanları hedefleyerek, kendi iradesi dışında belirli bir süre işsiz kalanlara, kendisine uygun bir iş buluncaya kadar gelir desteği sağlamaktadır. Ülkemizde, 2000’li yılların başında 4447 sayılı işsizlik Sigortası Kanunu ile yürürlüğe girmiştir ve finansmanı genelde işçi, işveren ve devlet tarafından ödenen primlerle karşılanmaktadır. İşsizlik sigortasından yararlanan bireyin ödenekten yararlanma süresi dolmadan istihdama katılması mümkün olacak şekilde aktif istihdam politikalarıyla eşgüdüm içerisinde yürütülmelidir, çünkü sigortadan yapılacak ödenek sınırlı bir süreyi kapsamaktadır.

Ücret garanti fonu: İşsizlik sigortası fonu bünyesinde 4857 sayılı iş kanununun yürürlüğe girmesiyle kurulmuş olan ücret garanti fonu, işverenin ödeme güçlüğüne düştüğü hâllerde işçilerin iş ilişkisinden kaynaklanan son üç aylık ücret alacaklarını karşılamak amacıyla oluşturulmuştur. Ücret garanti fonu gelirleri, işverenlerce işsizlik sigortası primi olarak yapılan ödemelerin işveren payının yıllık toplamının yüzde biri ile bu primlerin değerlendirilmesinden elde edilen kazançlardan oluşur. Ücret garanti fonunun giderleri ise işçilere ücret ödemelerinden ve Türkiye İş Kurumu Yönetim Kurulu Kararı ile Ücret Garanti Fonuna ilişkin olarak Türkiye İş Kurumu tarafından yapılan giderlerden oluşmaktadır. Ücret alacağı dışında kalan işverenden diğer alacaklar ücret garanti fonu kapsamı dışındadır.

Kısa çalışma ödeneği: Bu pasif istihdam politikasından işverenin “genel ekonomik kriz veya zorlayıcı sebeplerle işyerindeki haftalık çalışma sürelerini geçici olarak önemli ölçüde azaltması veya işyerinde faaliyetini tamamen veya kısmen geçici olarak durması hâlinde” çalışanlar yararlanmaktadır. Kısa çalışma ödeneği miktarı, işsizlik sigortası ödeneği miktarını geçemez ve çalışma hayatı ile çalışma barışını koruma ve çalışanların dışsal faktörler nedeniyle zarar görmelerinin engellenmesi amacıyla uygulanır. Çalışanların ekonomik krizden en az düzeyde zarar görmelerini sağlayabilmek adına büyük bir rol üstlenmektedir.

Kıdem tazminatı: İş sözleşmesi sona eren işçiye çalıştığı süreye göre ödenen paradır ve işverenlerin işçileri kolayca işten çıkarmasını engellemektir. İşten çıkarılan çalışan ya da çalışanların yerine yeni personel alınma zorunluluğu maliyetlerde artışa neden olacaktır. Bu nedenle mevcut çalışanların değişen koşullara ve ihtiyaçlara göre istihdamlarının devam edilmesi daha olumlu bir durum yaratmaktadır.

Erken emeklilik: Emek piyasasında bulunan ancak verimliliği azalmaya başlayan nüfusun emekli olmasıdır ve emeklilik yaşına yaklaşıp işsiz kalan ya da işsiz kalma riski yüksek olan bireyleri ilgilendirmektedir. Emek piyasasında verimlilikleri azalan çalışanların erken emeklilik ile işten ayrılmaları, ülkedeki çalışma çağındaki nüfusa istihdam imkânı sağlayacaktır. Böylelikle erken emeklilik sistemi işçi, işveren ve toplum açısından faydalıdır. Bu nedenle erken emeklilik politikasını uygulayan ülkelerin güçlü¨ bir ekonomik yapıya ve yüksek genç nüfus oranına sahip olması beklenmektedir.

İşsizlik yardımı: Sadece devlet tarafından finanse edilen, gelir desteği sağlayan pasif istihdam politikalarının bir diğeridir. İşsizlik yardımlarından belirli bir süre yararlanılabileceği gibi, ihtiyaç durumu devam ettiği sürece de yararlanılmaktadır. Genel olarak işsizlik yardımları, bir ülkede yaşamsal ihtiyaçlarını karşılayabilmek için gelir desteğine ihtiyaç duyan bireylere yapılacak her türlü ayni ve maddi desteği kapsamaktadır.

Aktif İstihdam Politikaları

İş bulma zorluklarını giderme, yeni istihdam alanları açma, emek arz ve talebini kurumsal yapılanmalar sayesinde bir araya getirerek emek piyasasını kolaylaştırma” ilkeleri üzerine kurulmuştur. Türkiye İş Kurumu’na göre ise “işsizliği azaltmak, istihdamı korumak ve arttırmak amacıyla iş ve meslek danışmanlığının sunulduğu, kariyer yönetimi hizmetlerinin verildiği, iş analizlerinin ve meslek sınıflandırmasının yapıldığı, istihdamla ilişkilendirilmiş çeşitli meslek eğitiminin uygulandığı, iş arama stratejilerinin geliştirildiği programlar bütünüdür. Bu başlık altındaki politikalar;

• İşgücü¨ talebini arttırarak işsizliği önlemeye yönelik önlemler:Ücret ve istihdam sübvansiyonları,
  • Kendi işini kuranlara yardım programları,
  • Doğrudan kamu istihdamı,
  • Mesleki eğitim programları
  • Kamunun eşleştirme ve danışmanlık hizmetleridir.
• İşsizliği sınırlayıcı önlemler:
  • Haftalık çalışma süresinin kısaltılması,
  • Esnek çalışmanın yaygınlaştırılması,
  • İşgücü hareketliliğinin arttırılmasıdır

Ücret ve İstihdam Sübvansiyonları: Özelleştirme politikaları ya da diğer ekonomik gerekçelerle işyerlerini kapatmayı ya da çalıştırdığı işgücünün beceri ve yeteneklerinin yeni teknolojilere uygun olmadığı düşüncesiyle işyerinde işten çıkarma yapmayı düşünen işverenlere uygulanacak ücret ve istihdam sübvansiyonları işsizliğin artışının engellenmesinde önemli bir politika aracıdır.

Devlet yeterli sermayesi olmayan, sermaye birikimi sürecinde olan ve yeni kurulan işletmelere çalışanların ücretlerini sübvanse ederek destek olmaktadır. Ücret ve istihdam sübvansiyon uygulamasının altında yatan temel gerekçe işgücü maliyetini ucuzlatmak ve istihdam artışını teşvik etmektir. En belirleyici özelliği, ücret ve istihdam sübvansiyonlarının doğrudan işyeri ve/veya işverenlere yönelik olmasıdır.

Kendi İşini Kuranlara Yardım Politikaları: Kendi işini kuranlara yapılan yardımlar bir açıdan istihdam sübvansiyonudur ve doğrudan ücretli istihdamıyla ilgilidir. Kendi hesabına çalışanları ve yeni girişimcileri de kapsamaktadır. İstihdam yaratılması konusunda KOBİ olarak adlandırılan küçük ve orta büyüklükteki işletmeler oldukça etkilidir.

Bu nedenle OECD ülkelerinin çoğunluğunda yeni teknolojilere uyum ve dış pazarlara açılma konusunda işletmelere devlet ya da kamu tarafından destek verilmektedir. Bu kapsamda küçük ve orta büyüklükteki işletmelere sadece maddi destek sağlamakla yetinilmemekte, aynı zamanda kendi işini kuracak kişilere hem ilgi duydukları mesleklerde hem de gelişme şansı bulunan sektörlerde eğitim hizmeti verilerek gerekli donanımın kazandırılması da sağlanmakta ve işletmelere danışmanlık desteği de verilmektedir.

Doğrudan Kamu İstihdamı: Genellikle alt yapı, çevre koruma ve iyileştirme, kamuya açık mekânların bakımı ve onarımı, sağlık ve refah hizmetleri ile belediye hizmetleri gibi bazı kamu alanlarında geçici istihdam imkânı sağlamaktadır. Doğrudan kamu istihdamı politikası emek piyasasında kolayca kendilerine uygun bir iş bulamayacak olan sosyo-politik anlamda dezavantajlı olan grupların emek piyasasından kopmasını engellemektir. Bu kapsamda doğrudan kamu istihdam politikalarının temel amaçlarını işsiz olan ve politikadan yararlanmak isteyenlere “çalışma deneyimi kazandırma, onları çalışmanın gerektirdiği işleyiş ve disipline alıştırma ve işin gerektirdiği nitelikleri öğrenmesini sağlama” amaçlanır. Konjonktürün etkisini gidermeye yönelik kamu istihdam programları, hedeflenmiş kamu istihdamı programları ve zorunlu çalışma programları olarak üç grupta ele alınmaktadır.

Mesleki Eğitim Programları: Uzun zamandır işsiz olanlar ile yeterince kalifiye olmayan çalışanlara mesleki bilgi ve beceri kazandırmak için uygulanmaktadır ve genç nüfusa başarılı bir meslek yolu hazırlamak ve ekonomiye kalifiye eleman yetiştirmek adına oldukça önemlidir. Programların işsizleri gelişen sektörlere hazırlayabilir nitelikte olması gerekir ve işsizlere ekonomide önemi artan sektörlerin ihtiyaç duydukları beceri ve bilgileri kazandırmalıdır.

Eğitim programları ayrıca işsizlerin ihtiyaçlarına yönelik olmalı, katılımcılara pazarlanabilir beceriler sunmalı ve programların yürütülmesinde mevcut eğitim kurumlarıyla da işbirliği içerisinde olunmalıdır. Mesleki eğitim programlarının kapsamına uzun süreli işsiz kalanlar, toplu olarak işten çıkarılanlar ile emek piyasasına girme güçlüğü çeken özürlüler, kadınlar, gençler, (eski) hükümlülerden oluşan dezavantajlı gruplar girmektedir.

Kamunun Eşleştirme ve Danışmanlık Hizmetleri: Kamunun emek piyasasındaki bilgi eksikliğini gidermeye, işçi-işveren eşleştirmesini sağlamaya ve geliştirmeye yönelik faaliyetlerini kapsamaktadır. Amaç, emek piyasasında emeğini arz edenler ile emek talep edenleri karşılaştırmak, karşılıklı beklentileri uyumlu olanları eşleştirmek, beceri ve bilgi eksikliği olanlara gerekli mesleki eğitimi sağlanmaktır.

Ayrıca iş arama yöntemleri ve iş görüşmesi teknikleri konusunda eğitim sunulmakta; işsizlerin çalışma isteğini arttırma hizmetleri de verilmektedir. Kamunun eşleştirme ve danışmanlık hizmetlerinden daha çok kadın ve gençlerin yararlanmakta olduğu belirtilebilir.