Ünite 5: Kamu Ekonomisindeki Etkinsizliklerin Kaynakları

Kamu Ekonomisinde Optimizasyonun Sağlanamamasından Kaynaklanan Başarısızlıklar

Neoklasik iktisadi düşüncenin ele aldığı aksak rekabet, dışsallıklar, ölçek ekonomileri, asimetrik enformasyon sorunu ve kamusal malların üretimindeki yetersizlikler “piyasa başarısızlığı” olarak adlandırılmakta ve piyasanın kaynak kullanımında ve dağılımındaki eksikliklerini ortaya koymaktadır. Piyasa başarısızlığına karşı kamu ekonomisinin de başarısız olabileceğini söyleyen teori James M. Buchanan ve Gordon Tullock’un başını çektiği kamu tercihi teorisyenleri tarafından savunulan ve kamu ekonomisindeki etkinsizliklerin kaynaklarını inceleyen teoridir.

Kamu ekonomisinde ortaya çıkan yetersizlikleri kamu ekonomisinde optimizasyonun sağlanamamasından kaynaklanan başarısızlıklar ve kamu sektörünün işleyişinden kaynaklanan başarısızlıklar olmak üzere iki ana başlıkta incelemek mümkündür.

Kamu ekonomisinde siyasal iktidar ve bürokrasi mal ve hizmet arz eden aktörlerdir. Bu aktörlerin siyasal arzdan kaynaklanan sorunları ise; politikacıların ‘özel çıkar’ güdüsü, siyasal iktidarın miyopluğu, hizmet kayırmacılığı, politik rekabet eksikliği, parti içi demokrasinin eksikliği, bürokratik etkinsizlikler, siyasal etik sorunu, ortanca seçmen teorisi, piyasa başarısızlıklarının giderilmesindeki yetersizlikler ve kamusal mal ve hizmet sunumundaki etkinliğin değerlendirilmesindeki güçlükler olarak sıralanabilir.

Kamu ekonomisinin başarısızlığı teorisinde siyasal süreçte bulunan bütün aktörlerin davranışları ve bu davranışların sonuçları analiz edilerek ‘kamu tercihi yaklaşımı’ incelenmektedir. Kamu ekonomisinin başarısızlığı teorisinin en önemli varsayımlarından biri de politikacıların özel çıkarlarını maksimize etmek olduğu görüşüdür. Siyasal süreçte bulunan seçmenler ve politikacıların her iki tarafı için de özel çıkarlarını maksimize etmek ortak amaçları olmakla birlikte, seçmenler için bu amaç mevcut gelirlerini artırarak elde ettikleri mal ve hizmeti arttırmak, politikacılar içinse oylarını arttırarak elde ettikleri güç ve yetkiyi arttırmak olarak nitelenebilir. Genellikle siyasiler bu amaçlarını açık olarak ifade etmezler ancak ‘politik konjonktür hareketleri’ kapsamında seçim öncesi ve sonrası, iktidarda olma ya da muhalefet olma durumlarına göre, para ve maliye politikaları uygulanma sürecinde özel çıkarlarını maksimize edebilmek adına inisiyatif kullanabilmektedirler. İktidar partisi ya da partileri ekonomi politikalarını bu çıkarlar doğrultusunda şekillendirirken muhalefet de aynı amaç için iktidar politikalarını eleştirerek seçmenleri etkilemeye çalışabilmektedirler. Politikacılar bu süreçte kamu yararına değil özel çıkarlarına hizmet eden hareketleri ile kaynakların etkinsiz kullanımına ve dağılımına sebep olmaktadırlar. Kamu harcamalarının özel çıkar/seçmen gruplarına rant dağıtılması bu duruma bir örmek olarak verilebilir.

Politikacıların seçilebilmeyi garanti altına alabilmek adına uzun vadeli ekonomiye yararlı olacak politikaları yürürlüğe koymak yerine kısa dönemde seçmeni etkileyecek politikaları yürürlüğe koymalarına Kamu Tercihi iktisatçılarına göre ‘politik miyopluk’ ya da ‘miyopluk etkisi’ denilmektedir. Politikacılar bir sonraki seçimlerde iktidarda kalma adına kısa vadeli düşünmeye odaklıdırlar. Politik miyopluk siyasal iktidar açısından bilinçli bir hareket olmakla birlikte seçmenlerin de miyop olmasıyla ilintilidir. Bu durum kamu kaynaklarının kamu yararına kullanılmasını kısıtlar. Bu sebeple seçim öncesi politikacı ve seçmen için pozitif görülen politikaların uygulanması ekonominin uzun vadede zarar görmesine sebep olabilir.

Kamu ekonomisini başarısız olmasına yol açan nedenlerden diğeri de “hizmet kayırmacılığı” dır. Seçim sonrasında iktidarda olan politikacılar kamu kaynaklarını etkinsiz bir biçimde dağılmasına sebep olabilirler. Seçmenlerin politikacılardan en önemli beklentisi seçim sonrasında kendi coğrafi bölgelerine yapılacak olan yatırımlardır. Daha çok kısa vadeli düşünce yapısına sahip olan seçmeni tanıyan politikacı bir sonraki seçimde seçmenini kaybetmemek adına kamu kaynaklarını orantısız bir biçimde kendi bölgesindeki halkın taleplerine göre bu bölgeye dağıtacak ve kaynakların etkinsiz kullanılmasına sebep olacaktır. Hatta yine bu sebeple gereksiz yatırımlar yapılabilmekte bütçe etkinsiz kullanılabilmektedir ayrıca ihtiyaç sahibi diğer bölgelere hizmet dağılımı yapılamamaktadır.

Partiler arasındaki politik rekabet özel sektörde piyasa rekabetine benzetilmektedir. Siyasal süreçte politikacılar yeniden seçilebilmek adına bir takım politikalar vaat ederek seçmenin desteğini almak için kendi aralarında rekabet ederler. Politikacı oy kazanacağı bir politikadan her hangi bir sebeple vazgeçerse başka bir adayın bu politikaları destekleyerek seçmenin sempatisini kazanıp oy kaybedeceğini bilir. Bütün politikacılar politik rekabette oy hesabı yapmak zorundadırlar. Ayrıca toplumun her kesiminin temsil edilmesi açısından siyasi rekabet gereklidir, aksi halde “politik rekabetin eksikliği” söz konusudur. Demokrasi açısından etkin politik rekabet son derece önemlidir.

Siyasal süreçte partiler genel olarak güçlü bir parti lideri tarafından alınan kararla yönetilirler. Parti üyeleri parti liderinin kararları dışında bağımsız bir karar alamazken, genellikle seçimlerde milletvekili adayları da parti liderleri tarafından belirlenmekte ve bu durum ise parti içi demokrasiye büyük bir engel olarak karşımıza çıkmaktadır. İktidarda olan parti liderinin devlet politikalarına ilişkin kararları da tek başına vermesi parti içi demokrasinin eksikliğine örnek olarak gösterilebilir. Lider diktası yanında parti içindeki liderin de içinde yer aldığı küçük bir grubun hakimiyeti söz konusu olabilir. Oligarşinin tunç yasası olarak tanımlanan bu katı parti içi yönetim, parti içi demokrasisi önündeki en büyük engeldir.

Kamu bürokrasisindeki etkinsizliği açıklamak için ‘Parkinson Kanunu’ ve ‘ Peter İlkesi’ kullanılmaktadır. Parkinson Kanunu, bürokraside istihdam edilen memurların iş hacminden bağımsız olarak sürekli sayılarının artırılmasıyla ortaya çıkan etkinsizliği açıklamaktadır. Peter İlkesi ise, kamu yönetiminde istihdamın artmasıyla birlikte bir üst kıdeme geçen kişi sayısı dolayısıyla yeteneksiz yöneticiler artar ve kamu kuruluşlarında daha fazla bina, araç, personel gibi giderler ortaya çıkarak bürokratik etkinsizliğe yol açar. Bürokratlar genel olarak, fazla çalışmama, kendi birimlerini genişletme ve kendilerine sağladıkları kazançları genişletme eğilimindedirler. Bu zaten büyük olan bürokrasinin daha da büyümesine ve çalışma güdüsünün azalmasına sebep olacağı için etkinsizliğe yol açmaktadır. Bürokratlar kendilerine ayrılan bütçenin artırılmasını, personel sayısının fazlalığı sayesinde de güçlerini artırılmasını sağlayarak konumlarını garanti altına almaktadırlar. Sonuç olarak bürokratların kendi çıkarlarına yönelik davranışları kamu kaynaklarının etkinsiz ve verimsiz harcanmasına sebep olmaktadır.

Siyasal etik ise siyasette ya da devlet yönetiminde olması gereken ya da uyulması beklenilen değer yargılarını ve normları ifade eder. Siyasal etiğe aykırı davranışlar siyasal yozlaşmaya sebep olarak siyasal süreçte ve devlet yönetiminde kaynakların etkinsiz kullanımına yol açmakta ve seçmen kararlarına aykırı uygulamalara sebep olmaktadır.

Ortanca seçmen teorisine bakılacak olursa ilk kez Harold Hotelling tarafından ileri sürülmüştür. Ortanca seçmen, tercihleri tüm seçmenlerin tercihler kümesinin ortasında olan seçmendir ve bu teori siyasal partilerin ortanca seçmenin tercihleri üzerinden karar almasını sağlayan politikalarla bağlantılıdır. Genellikle ortanca seçmenin tercih sıralamasına en yakın parti seçimi kazanmaktadır. Partiler ortanca ve uç seçmenlerin taleplerini dengelemeye çalışırlar. Ortanca seçmenin tercihlerine uygun olarak hazırlanan politikalar azınlığın ihtiyaçlarını karşılamadığından, demokratik süreçte toplumsal tercihlerin siyasal sürece yansımasını engelleyecektir.

Kamu ekonomisinde optimizasyonun sağlanamamasından kaynaklanan başarısızlıklardan bir tanesi de piyasa başarısızlıklarının giderilmesinde yetersizliklerdir. Devlet piyasa başarısızlıklarını gidermek için ihtiyaç halinde piyasaya müdahale edebilmektedir. Fakat devletin piyasa başarısızlıklarını düzeltmek için yaptığı ekonomik regülasyonlar her zaman olumlu sonuçlanmayabilir. Ayrıca bu düzenleme politikaları rant dağılımına yönelik de olabilmektedir.

Özel sektör tarafından sunulan mal ve hizmet ile devlet tarafından sunulanların etkinliğinin değerlendirilmesinde, sunulan mal ve hizmetin tanımlanması, çıktının ölçümü, ürün kalitesinin belirlenmesi, verimliliğin ölçülmesi ve etkinliğin değerlendirilmesi sonucunda gerekli tedbirlerin alınması gibi farklılıklar bulunmaktadır. Genellikle kamu sektöründeki faaliyetler başarısız olduğunda bu faaliyetin sonlandırılması gerekmez. Mal ve hizmetlerin sadece devlet kurumu tarafından sunulması rekabetin ortadan kalkmasına ve kalitenin azalmasına sebep olmaktadır. Ayrıca maliyet düşürülmesi konusunda kamu kurumları gerekli bilinçte değildirler. Devlet tarafından sunulan mal ve hizmetlerin kalitesi, mevcut durumun değiştirilmesindeki güçlükler sebebiyle iyileştirilememektedir.

Kamu ekonomisinde başarısızlığa sebep olan bir diğer faktör de seçmenlerin ve özel çıkar gruplarının yer aldığı talep cephesinden kaynaklanan problemlerdir. Bunlar; seçmenin eksik enformasyona sahip olması, seçmen ilgisizliği, seçmenin politik miyopluğu, seçmenin siyasal talebini açıklamaması, mali aldanma olayı ve özel çıkar gruplarının rant kollama faaliyetleridir.

Kamu ekonomisindeki başarısızlığı etkileyen unsurlardan biri de seçmenin bilgisizliğidir ve buna sebep olan pek çok neden vardır. Seçmen bilgisizliği seçmenlerin enformasyon toplama maliyetlerinin yüksekliği, enformasyon toplamada isteksiz davranmaları, eğitim seviyesinin düşüklüğü, enformasyona ulaşma olanaklarının eksikliği, siyasal sürece ilgi duymaması gibi nedenlerle siyasal süreç ve oy kullanacağı seçenekler hakkında bilgi sahibi olmamaları durumudur. Ayrıca seçmen sahip olduğu tek bir oyun siyasal karar aşamasında tek başına anlamlı olmadığı düşüncesi bilgi edinmeye karşı ilgisizliğini açıklamaktadır. Bunların sonucu olarak politikacılar kamusal alanda daha rahat karar alma ve politika üretme hakkını bulmaktadırlar. Ayrıca özel çıkar grupları seçmenlerin bilgisizliğini kullanarak kamu kaynaklarını kendi çıkarları doğrultusunda kullanarak kamu ekonomisinin etkinsizliğine yol açmaktadırlar.

Eğitim seviyesinin düşüklüğü, sisteme olan inançsızlık ya da kişilik özellikleri sebebiyle seçmen ilgisizliği oluşabilmekte bu da seçmenin siyasete aktif katılımının önüne geçmektedir. İlgisizlikten kaynaklı siyasete katılmayan seçmen aynı zamanda demokratik yapının önünde engel oluşturabilmektedir. Çünkü bu durumda sadece siyasete ilgi duyan seçmen tercihlerinin karar alma sürecine yansıması söz konusudur.

Siyasal iktidardaki miyopluk sorununa benzer olarak seçmen miyopluğu da seçmenin seçim sürecinde kısa vadeli düşünerek kendilerine yarar sağlayan politikaları desteklemelerine sebep olur. Sonuçta politikacılar bu durumdan faydalanarak kendi çıkarlarına göre politika uygularlar. Seçmendeki politik miyopluk da ekonomik açıdan gereksiz harcamaların artışına sebep olarak etkinsizliğe yol açabilir.

Seçmenler zaman zaman bazı nedenlerden ötürü siyasal taleplerinin açıklamada çekingen davranırlar. Seçmenin siyasal talebini açıklamamasındaki sebepler arasında ‘oylama maliyeti yüksekliği’ ve ‘bedavacı sorunu’ sayılabilir. Seçmen dışsal maliyeler, zaman maliyeti ve bilgi toplama maliyeti hesabı yaparak oylamanın yüksek maliyetli olduğunu düşünür. Ayrıca seçmen oy kullanmasa da devletin kendine mal ve hizmet sunacağını bildiğinden siyasal talebini açıklamayarak bedavacı sorununa neden olur.

Mali aldanma ise mükelleflerin dolaylı vergiler ve stopaj usulüyle alınan vergiler nedeniyle ödedikleri verginin tam olarak farkına varamamaları ve böylece devlet tarafından kendilerine sunulan bazı mal ve hizmetlerin kendilerine olan maliyetini tam olarak fark edememeleri durumudur. Böylelikle mal ve hizmetlere karşı olan talebi sürekli artırabilirler. Seçmenler bazı durumlarda daha az görülen vergiler nedeniyle aldanabilirler ve mali karar alma sürecine katılmada tercihleri yanıltıcı olabilir.

Kamu ekonomisinin bir başka etkinsizlik kaynağı ise özel çıkar gruplarının kamu kaynaklarını ve politikalarını kendi çıkarları doğrultusunda harcama ve uygulanmasına yönelik faaliyetleridir. Buna rant kollama denilmektedir. Devlet politikaları ve kamu bütçesini kullanarak kendi çıkarlarını arttırmaya yönelik faaliyet yapan firmalar, meslek grupları bir takım grup ve organizasyonların tümü özel çıkar grubu olarak tanımlanabilir. Politikacılar ve bürokratlar da gerek oylarını artırmak gerekse ek finansal gelirlere sahip olmak isteyerek bu özel çıkar gruplarının rant kollama faaliyetlerine destek olabilmektedirler. Rant kollama faaliyetlerindeki artış ekonomiyi büyütme üzerinde olumsuz etkiler oluşturacaktır. Özel çıkar grupları faaliyete bulundukları alanlardaki regülasyon kurumlarını üzerinde etkili olarak, temel görevi tüketiciyi korumak ve kamu yararına çalışmak olan bu kurumların kendi lehlerine karar almasını sağlayabilirler.

Siyasal karar alma sürecinde arz ve talep taraflarında politikacılar, bürokratlar, seçmenler ve çıkar grupları arasındaki ilişkiler de başarısızlığa ve etkinsizliğe sebep olabilmektedir.

Politikacılar ve seçmenler arasındaki bilgi düzeyi farklılıkları politik süreçte aralarında asimetrik enformasyon problemi yaratmaktadır. Seçmenlerin politikacılardan daha az bilgiye sahip olmaları politikacıların süreci kendi istedikleri doğrultuda yönlendirmelerine sebep olmaktadır.

Politikacılar ve bürokratlar arasında asimetrik enformasyondan ve yetki devri sorunundan kaynaklanan problemler görülebilmektedir. Ayrıca bürokratik ele geçirme olarak bilinen bürokratların elindeki mevcut gücü özel çıkar grupları lehine kullanma durumu da bu iki taraf arasındaki problemlere örnek olarak verilebilir.

Siyasal süreçte, temsil sorunundan kaynaklanan ve yasama organında temsilciler arasındaki ilişkilerden kaynaklanan problemler de politik başarısızlıklara neden olabilir.

Temsili demokrasilerde halk seçtiği vekillerle parlamentoda karar alma sürecinde temsil edilirler. Halkın çoğunluğunun seçtiği grup siyasal süreçte söz sahibi olur ve iktidara gelir. Böylece parlamento halkın temsilcilerinin karar aldığı değil çoğunlukta olan iktidarın karar aldığı bir kurum haline gelir. Bu durumda çoğunluğun oluşturduğu iktidar grubunun dışında azınlıkta olan temsilcilerin karar alma sürecine katılamadığı görülmemektedir. Buna çoğunluğun temsili ve azınlık oyları sorunu denir. Anayasal demokrasi kavramı parlamentoda çoğunluktaki siyasi iktidarın gücünü kötüye kullanmasını önleme yönünde yetersiz kaldığı durumlar için kullanılmaktadır. Çoğunluğun tercihlerini yansıtan bir demokrasinin toplumun tercihlerini yansıttığı söylenemez.

Yasama organındaki mübadele, oy ticareti siyasi partilerin karşılıklı olarak birbirlerinin yasa tekliflerini destekleme konusunda anlaşmalarını ifade eder. Temsilciler arasında gerçekleşen oy ticareti toplumsal tercihleri yansıtan nitelikte pozitif olarak kullanılacağı gibi, toplumsal tercihleri yansıtmayan nitelikte kararlar alınmasına sebep olup negatif olarak da kullanılabilir.

Kamu Sektörünün İşleyişinden Kaynaklanan Başarısızlıklar

Kamu sektörünün işleyişinden kaynaklanan başarısızlıklardan ilki merkeziyetçi yönetim yapısıdır. Kamuda merkeziyetçi bir yönetim yapısı olmasıyla birlikte alt yönetim birimleri merkezi yönetime bağlı olarak hareket ederler. Bu durum otoritenin merkezileşmesi, aşırı kuralcılık, vatandaşların süreçteki etkinliğinin azalması gibi sorunlar doğurur.

İşlem maliyetlerinin yüksekliği de bir diğer kamu sektörünün işleyişinden kaynaklanan başarısızlık örneğidir. İşlem maliyetlerine örnek olarak bilgi edinmek, pazarlık, denetim ve vekalet maliyetleri sayılabilir. Siyasal süreçte seçmen bilgi edinmenin maliyeti sebebiyle oylamada bunmayabilir. Politik alanda seçmenler, politikacılar ve çıkar grupları kendi çıkarlarını maksimize etmek adına politik bir pazarlık içindedirler bu da zaman ve maddi bir takım maliyetlere sebep olmaktadır. Ayrıca seçmeni temsil eden vekillerin denetimi de işlem maliyetlerinden sayılmaktadır. Ayrıca siyasal süreçte sahip-vekil ilkesine bağlı olarak politikacılar seçmenler tarafından yetkilendirilir ve bu da işlem maliyetleri arasında sayılır. Vatandaşlar bürokratik işlemler nedeniyle çok önemli fırsat ve işlem maliyetine maruz kalmaktadırlar.

Devlet tekeli, kamu sektöründeki tekelci yapıya örnek olarak yüksek üretim maliyeti, israf, denetim yetersizliği ve finansman sorunu neticesinde etkinsizlik ile sonuçlanmaktadır.

Kamuda mal ve hizmet üreten birimlerde aşırı büyümenin ya da geniş ölçekte üretim yapmanın israf ve yolsuzluk gibi maliyetleri ortaya çıkardığı düşünülmektedir. Bu durum özellikle enerji, ulaştırma ve haberleşme sektöründe yaygın olarak görülmektedir.

Kamu sektöründe performans ölçmeye yönelik standartların oluşturulması ve bu mekanizmanın işlemesi oldukça güçtür. Bu sebeple çalışanların performansa dayalı ödüllendirilme ve teşvik edilme sürecinin özel sektördeki gibi uygulanması yaygın değildir. Kamu sektöründe performansa dayalı ücret ve ödüllendirme mekanizmasının yetersizliği olarak adlandırılan bu durum kamu sektörünün işleyişinden kaynaklanan bir etkinsizliktir.

Toplumdaki herhangi bir kimse herhangi bir sınırlamaya maruz kalmadan bir kaynağı kullanmaya yetkili ise, bu kaynak üzerinde toplumsal kullanma hakkı var demektir. Bu durumun, aşırı kullanıma yani israfa nedene olması durumuna “ortak mülkiyet trajedisi” denir. İsraf ve aşırı kullanım maliyetlerdeki artışa neden olmaktadır.

Vatandaşların ve kamu kuruluşlarının, ülke güvenliği açısından gizlilik teşkil eden durumlar dışında, saydam bir yönetim şekli düşünüldüğünde bilgiyi edinme hakları bulunmaktadır. Demokrasinin gereği olarak kamu sektöründe saydamlığın sağlanması gerekmektedir. Aksi halde kamuda yozlaşma artacağı gibi vatandaşın bilgi edinme maliyeti de artacaktır.

Kamuda denetim genellikle yasalarla ve üstlerin altları denetlemesi şeklinde olmaktadır. Kamuda denetim yargı organları ve kamuoyu denetimi altında olması gerekirken daha çok dışa kapalı bir yapıdadır. Bu yetersiz denetim yapısı da kamu sektörünün işleyişinden kaynaklanan başarısızlıklardan biridir.

Kamu sektöründe politikacılar, bürokrasi ve çıkar guruplarının direnç göstermesi sebebiyle reformlar yapılamamaktadır. Bu aktörler kendi çıkarlarını riske atmama adına reformlara direnç gösterirler. Kamu sektöründe reform yapma güçlüğü bu şekilde kendini gösterir.

Yasama, yürütme ve yargının farklı organlar tarafından idare edilmesi kuvvetler ayrılığı ilkesini oluşturur ve bu demokrasinin en temel şartlarından biridir. Fakat günümüzde bu ilkenin gerçekleşmesini engelleyen durumlarla karşılaşılabilmektedir. Kuvvetler ayrılığı ilkesinin ihlaline neden olan etkenlerden biri, yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerde ortaya çıkmaktadır. Özellikle parlamenter sistemlerde yasama ve yürütme organlarının bağımsızlığının sağlanamaması durumlarında kuvvetler ayrılığı ilkesinin ihlali belirginlik kazanmaktadır.