Ünite 2: Devletin Mali Alandaki Rol ve Fonksiyonlarındaki Değişim

Tarihsel Açıdan Devletin Büyüklüğündeki Değişim

Bir devletin büyüklüğü, ülkenin ekonomik, sosyal ve siyasal yapılarına göre farklılık gösterir. Devlet hacminin büyük olduğu ülkelerde, devletin mali alandaki rolü ve fonksiyonları artar. Devletin mali alandaki rolünün genişliğinin göstergelerinden biri, toplam kamu harcamalarının GSYİH içindeki payıdır. Toplam kamu harcamalarının kompozisyonundaki değişiklikler, devletin mali alandaki rolünün genişliği ve değişimi hakkında fikir sahibi olunmasını sağlar.

Devlet hacmindeki en büyük artış, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra meydana gelmiştir. Savaşın yol açtığı yıkımın telafi edilmesi ve ülkelerin yeniden inşası edilmesi için, kamu harcamalarında büyük bir artış olmuştur. Savaşın sona ermesinden sonraki dönemde, ABD ve Sovyetler Birliği arasında soğuk savaş devam etmiş, ortaya çıkan silahlanma ihtiyacı sebebiyle savunma harcamaları artmıştır.

Savaş sonrasında devletlerin kamu harcamalarını arttırmasında, Keynesyen iktisat teorisinin ve bu teoriye dayanan mali politikaların büyük etkisi olmuştur. Keynesyen teorisinin talep yetersizliğine karşı önerdiği reçeteler, devletin maliye politikası araçlarıyla ekonomide aktif bir rol almasıyla sonuçlanmıştır. Devletin daha çok mal ve hizmet üretmesi yönündeki talepler, devletin eğitim hizmetleri, sağlık hizmetleri, emeklilik ödemeleri ve işsizlik yardımları konularında politikalar geliştirmesine neden olmuştur.

İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra kamu sektörünün payının artmasındaki temel etken, ülkelerin kamu kaynaklı refah programlarına ve teşvik politikalarına önem vermesidir. Bu dönemde, vatandaşlarına minimum bir gelir garantisiyle hastalık, işsizlik, yaşlılık gibi sosyal riskleri karşılayabilmeyi hedefleyen; ekonomiye aktif müdahalelerde bulanabilen refah devleti modeli benimsenmiştir. Birçok Batı Avrupa ülkesinde, 1870 yılındaki kamu harcamaları GSYİH’nin yaklaşık yüzde 10’unu oluştururken, 1960 yılında bu oran yaklaşık yüzde 30’a yükselmiştir.

Sanayileşmiş ülkelerin kamu harcamalarındaki artışa benzer bir eğilim, gelişmekte olan ülkelerde de görülmüştür. Gelişmekte olan ülkelerin çoğu devlet eliyle kalkınmayı tercih etmiş ve planlı kalkınma modelleri uygulamıştır. Bu ülkelerde, 1960’ların başında kamu harcamaları GSYİH’nin yaklaşık yüzde 15’ini oluştururken, 1980’lerin ortalarında bu oran yüzde 30’lara yaklaşmıştır. OECD ülkelerinde 1985 sonrasında devletin yeniden yapılandırılması için yapılan refaha yönelik kamu kaynaklı programların azaltılması, kamudaki yönetim tekniklerindeki değişiklikler, devletin ekonomiye doğrudan yaptığı düzenleme ve kontrollerin azaltılması politikası olan deregülasyon ve liberalizasyon yoluyla rekabetin sağlanması, özelleştirme gibi uygulamalarla kamu harcamalarının GSYİH’ye oranı bir miktar azaltılmıştır.

1985 sonrası uygulamaya konulan bu politikalara rağmen kamu harcamalarının GSYİH’ye oranında belirgin bir azalma olmamıştır. Bu durum, hükümetlerin harcamalarını bütçe dışına kaydırmasından ve bütçe dışı fonların uygulamaya konulmasıyla oluşan gizli kamu sektöründen kaynaklanmaktadır. 1980 sonrasında İngiltere (Margaret Thatcher’ın başbakanlığı döneminde) ve ABD’de (Ronald Reagan’ın başkanlığı döneminde) uygulanan, piyasa ekonomisi, özelleştirme, mali disiplin ve vergi oranlarının düşürülmesi şeklinde uygulanan ekonomi politikaları olan Reaganizm ve Thatcherizm politikaları ve devletin payını azaltmaya dayalı politik söylemlere rağmen, hükümetlerin bütçe dışı müdahaleleri artmaya devam etmiştir. Günümüzde kamu harcamalarının arttırılması için yapılan baskılar, kamu yararından ziyade kazanılmış haklardan kaynaklanır. Yüksek kamu harcamalarının birçok sosyal probleme çözüm olamadığı, refah artışının bu şekilde sağlanamadığı şeklinde değerlendirmeler yapılmaktadır.

Devletin Mali Alandaki Rol ve Fonksiyonlarında Değişime Neden Olan Faktörler

Devletin mali alandaki rol ve fonksiyonlarında değişime neden olan en önemli faktör, 1970’li yılların sonlarından itibaren birçok ülkede piyasa ekonomisine dayalı sistemin yaygınlaşmaya başlamasıdır.

Özelleştirme, yüksek vergi indirimleri, yasal-kurumsal serbestleşme gibi uygulamalarla piyasa ekonomisine uyumlu mali politikalar ortaya çıkmıştır. Tüm bu uygulamalar, devletin özel sektörü geliştirici ve üretimi teşvik edici bir rolü üstlenmesi olarak tanımlanabilir.

Sovyetler Birliği’nin dağılması ve bu birlikteki ülkelerin bağımsızlıklarının ilan etmesi, devletin mali alandaki rolünü değiştiren önemli bir etkendir. Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası kuruluşlar, Eski Doğu Bloku ülkeleri için piyasa ekonomisi ağırlıklı çözümler tavsiye etmiştir. Bu tavsiyeler doğrultusunda, Eski Doğu Bloku ülkeleri de dünyadaki piyasa ekonomisi ağırlıklı trende bağlı kalmıştır.

Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra, piyasa ekonomisinin refahı sağladığı yönündeki fikirler genel kabul görmüştür. Ülkelerin ekonomik özgürlük için gösterdikleri eğilim doğrultusunda ticari engeller azaltılmış, para sistemleri daha istikrarlı hale getirilmiş, marjinal vergi oranları düşürülmüş ve çeşitli fiyat kontrolleri kaldırılmıştır.

AB’nin giderek genişlemesi ve dünyada en önemli bölgesel güç haline gelmesi, piyasa ekonomisi trendinde etkili olan bir başka faktördür. AB kapsamındaki ülkeler, piyasa ekonomisini benimseyen ülkelerdir. AB’ye üye olacak ülkelerin sağlaması gereken Kopenhag Kriterleri’nin temel koşullarından biri, ülkede etkin ve fonksiyonel bir piyasa ekonomisinin varlığıdır. Dolayısıyla AB’ye üyelik, devletin mali alanda işleyen bir piyasa ekonomisini sağlayıcı görevler üstlenmesine neden olmuştur.

Günümüzde devletin mali alandaki rol ve fonksiyonlarını belirleyen en önemli etken globalleşme olgusudur. Özellikle gelişmekte olan ülkeler için devlet, globalleşmenin risk taşıyan yönlerine karşı gerekli tedbirlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun nasıl yerine getirileceği hususunda kesin bir görüş birliği bulunmamaktadır.

Hükümetler, eğitim ve sağlık alanlarında gelişmelerin kaydedilmesine ve toplumsal eşitsizliğin azaltılmasına önemli katkılarda bulunmuştur. Buna rağmen, devlet müdahaleleri sonucunda bazı kötü durumlar yaşanmıştır. Hükümetlerin geçmişte iyi işler çıkardıkları alanlarda bile globalleşen dünya ekonomisine uyum sağlayamamaları önemli bir kaygıdır.

Hizmetlerin yaygınlaşmasına ve piyasaların daha önemli rol oynamasına imkan veren önemli bir etken, teknolojik değişimdir. Teknolojide yaşanan gelişmeler ve değişimler, devlet için yeni ve farklı roller anlamını taşımaktadır.

Ekonomistler tarafından gerçekleştirilen analizlerde, devletin temel fonksiyonları için yapılan kamu harcamalarının ekonomik büyümede artışa yol açtığı ortaya çıkmıştır. Bununla birlikte, temel fonksiyonlar dışında yapılan harcamalar ekonomik büyümeyi geciktirebilir. Devletin temel fonksiyonlarının ötesinde fonksiyonlar üstlenmesi ve kamu harcamalarını arttırması, ekonomik büyümeyi yavaşlatır.

Günümüz refah devletlerindeki temel sorunlar mali açık, yüksek bir kamu borçlanması ve kamu kesiminin büyüklüğünden kaynaklanan sınırlayıcı etkilerdir. Yaşlılık oranı yüksek olan Almanya gibi ülkelerde, yüksek refah harcamalarının bütçede oluşturduğu yük Maastricht Kriterleri’nin zorlanmasına neden olmuştur. Oluşan bütçe açıkları nedeniyle devletin bu alandaki rolü sorgulanmaya başlanmıştır.

Devletin Mali Alandaki Yeni Rolü

Devletin mali alandaki rolü üretici ve koruyucu olarak sınıflandırılabilir. Üretici rol, çeşitli nedenlerle piyasanın sunmasının zor olduğu bazı malların sunumunu kapsar. Koruyucu rol ise kişilerin ve mülklerin korunmasıdır. Bugün için devletin üretici rolü, son derece sınırlı bir alanda kalmaktadır. Devletin koruyucu rolü ise yeni bir boyut kazanmıştır.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında Keynesyen politikaların da etkisiyle, devlet piyasa başarısızlıklarıyla daha aktif olarak mücadele etmiştir. 1980’li yıllara kadar, eksik rekabetin geçerli olduğu piyasalara devletin kapsamlı müdahaleleri olmuştur. Bu alanlarda devlet, özel sektörle birlikte üretime girişmiş veya bu alanları kendi tekeline almıştır. Devlet tekelinin olduğu bazı alanlarda düşük kalite, yüksek maliyet ve bütçe üzerinde ağır yük oluşmuştur. 1970’li yılların sonlarına doğru, devletin piyasada rekabet arttırıcı ve devlet tekelindeki alanları rekabete açıcı bir görev üstlenmesi benimsenmiştir.

Devlet, piyasaların az gelişmiş olması durumunda piyasaların koordinasyon sorunlarını ve bilgi açıklarını azaltabilir, tüketicilerin sahip olduğu eksik enformasyonun telafi edilmesini sağlayacak yasal regülasyonları sağlayabilir. Günümüzde piyasa başarısızlıklarının giderilmesindeki temel eğilim, tüketici haklarını ayrıntılı bir şekilde düzenleyen yasaları oluşturmaktır. Bugün piyasalar ve devlet birbirini tamamlamaktadır. Devlet, piyasalar için uygun kurumsal temellerin düzenlenmesi açısından büyük önem taşımaktadır.

Pozitif dışsallık çerçevesinde devlet eliyle sunulan eğitim ve sağlık hizmetlerinin özel sektör tarafından da sağlanmaya başlanması özel sektör ve devletin rol paylaşımlarındaki değişimin örneklerinden biridir.

Çevre kirliliği, küreselleşmenin yaygınlaştırdığı bir sorundur. Çevre kirliliğiyle mücadelede, çevre korunmasına ilişkin kamusal çözümler geçerli olabileceği gibi piyasaya dayalı çözümler de mümkün olabilmektedir. Devlet yapacağı yasal düzenlemelerle bu alanda etkili olabilir.

Devletin üretici rolündeki hakim görüş, birçok mal ve hizmetin devlet tarafından sunulmasıyken, değişim süreci içerisinde devlet, mal ve hizmetlerin üretiminde özel sektörden ve vatandaşlardan yararlanabilmektedir. 1980 sonrası uygulamalarla yaygınlaşan özelleştirme politikaları, birçok alanda devleti tek üretici birim olma özelliğinden çıkartmıştır.

Birçok ülkede altyapı, sosyal hizmetler ve öteki mal ve hizmetleri sağlayan tekel kamu kuruluşlarının iyi hizmet verme olasılıklarının düşmekte olduğu kabul görmektedir. Aynı zamanda, teknolojik yenilikler de rekabetçi özel sektör için yeni fırsatlar yaratmıştır. Devletler, bu fırsatlardan yararlanmak için altyapı ve hizmetlerin finansmanını, bu hizmetlerin sunumundan ayırmaya başlamıştır.

Telekomünikasyon, elektrik üretimi, elektrik dağıtımı gibi alanlardaki devlet tekeli anlayışı değişmiştir. Geniş ölçekte sunulması gereken bu hizmetin devlet tarafından sağlanması sorgulanır hale gelmiştir. Gerçekleşen teknolojik devrimler maliyet azalmasını sağlayarak, özel sektörün bu alanlara girmesini kolaylaştırmıştır.

Devletin doğal tekeller alanındaki bir başka rolü, bu alanda regülasyon kurumlarını oluşturmaktır. Bağımsız idari otoriteler, söz konusu piyasasının etkin işleyişini sağlama ve piyasayı denetleme görevlerini üstlenmişlerdir. Birçok ülkede devlet, tekel konumunda olduğu piyasaları özel sektöre açmadan önce bu tür kurumları kurmuştur.

Deregülasyon dönemlerinde, piyasanın işleyişini aksatan bazı devlet regülasyonlarının azaltılması veya kaldırılması uygulamalarına gidilmiştir. Piyasada serbestçe oluşan faktör fiyatları üzerinde etkili olan bu regülasyonlar, yasal-kurumsal serbestleşme politikaları kapsamında daraltılmıştır. Bunun yerine piyasada serbestçe oluşacak olan fiyatlar açısından arz ve talep cephesinde meydana gelebilecek uyuşmazlıkların ve istismar edici uygulamaların önlenmesinde etkin rol oynaması benimsenmektedir.

Devlet müdahalelerinin ekonomik ve sosyal sonuçlar üzerindeki etkileri, kamu harcamalarının kompozisyonuna ve bu harcamaların nasıl finanse edildiğine bağlıdır. Vergi oranlarının arttırılması ve yeni vergilerin yürürlüğe konması dahi artmakta olan kamu harcamalarını karşılamaya yetmemiştir. Bu sebepten dolayı, devlet vergileme hususunda etkin olmalıdır. Devlet, vergi sisteminde adalet ilkesini ve etkinlik ilkesini dikkate almalıdır.

Globalleşme ile birlikte devletin vergileme alanındaki rolü farklı bir boyut kazanmıştır. Yaygınlaşan ve güçlenen çok uluslu şirketlerin transfer fiyatlaması gibi uygulamalar nedeniyle vergilendirilmesinin zorlaşması, devletin bu alandaki önemini artırmıştır. Transfer fiyatlaması ise bir şirketin, ilişkili olduğu ana şirket, bağlı şirket, iştirak ve şubeleriyle yaptığı mal ve hizmet hareketlerinde oluşan fiyattır. Bir ülkenin globalleşme kaynaklı vergisel sorunlarla tek başına mücadele etmesinin zorluğundan dolayı, bu konuda uluslararası işbirliğine gidilmesi gündemdedir.

Vergileme alanında yaşanan bir başka değişim, AB’nin üye devletleri vergileme alanındaki yetkilerini Birlik’e devretmeye zorlaması şeklinde ortaya çıkmaktadır. Üye devletlerin ekonomi politikalarında uyumun sağlanması gerektiği için, bu yönde bir eğilim zorunlu hale gelmektedir.

İkinci Dünya Savaşı sonrası refah programlarının etkisiyle tamamen devlet tekelinde gerçekleştirilen sosyal güvenlik hizmetlerinde devletin üstlendiği rol, devlet bütçesinde büyük yük oluşturmuştur. Bu alanda yapılan harcamaların, işsizliğin ve yaşlı nüfus oranının Avrupa ülkelerinde artış göstermesi gibi nedenlerden dolayı, devletin bu alandaki rolünün değişmesi gerekmiştir. Devlet, özel sektörün bu alanda faaliyette bulunmasını teşvik etmekle ve vatandaşlar açısından güvenilirliğini sağlamakla yükümlüdür. Devletin sunduğu sosyal güvenlik hizmetlerinde de mümkün olduğunca prim esasına dayalı bir sistemin hakimiyeti geçerli olmaktadır.