Ünite 8: Kamu Yatırım Projelerinde Karar Alma ve Fayda-Maliyet Analizi

Fayda Maliyet Analizi: Tanımı ve Uygulama Alanları

Fayda-maliyet analizi (F-M), kamu ekonomisinde yatırım projelerini etkinlik yönünden değerlendirmeye yarayan, topluma en yüksek faydayı sağlayacak olan projelerin seçiminde veya öncelik sırasının tespit edilmesinde yararlanılan bir tekniktir. Kamu yatırımlarında israf ve savurganlıkların ortadan kaldırılmasında fayda-maliyet analizinin uygulanması son derece önem taşımaktadır. Fayda-maliyet analizi esasen özel kesimdeki yatırım projelerine uygulanmakla birlikte zamanla kamu yatırım projelerinde de geniş bir şekilde uygulanmaya başlanmıştır. Fayda-maliyet analizi kamu kesiminin bütün alanlarında uygulanabilir bir niteliğe sahip değildir. Fayda-maliyet analizi, esasen piyasa değeri olan kamu yatırım projeleri için uygulanabilir. Bu yatırım projelerinin en önemlileri ise; sulama, karayolları, ulaştırma, eğitim, sağlık ve elektrik projeleridir. Bu alanda fayda-maliyet analizinin uygulanabilir olmasının temel nedeni, bu tür projelerde kamu mallarının “bölünebilir” özellikte olmasıdır. Bölünebilir özellikleri olan malların fayda ve maliyetlerinin parasal olarak ölçülebilmesi mümkündür. “Bölünemez” özellikteki tam kamusal mallar için ise fayda-maliyet analizi uygulanamaz. Şu hâlde faydamaliyet analizi, kamu kesiminde sınırlı bir alanda uygulama olanağı bulan bir tekniktir.

Fayda ve Maliyetlerin Kapsamı

Fayda ve maliyet analizinin temel kavramları adından da anlaşılacağı üzere fayda ve maliyettir. Fayda, uygulanacak kamu yatırım projesinin dolaylı ve dolaysız bütün etkilerini dikkate alan bir kavramdır.

Kamu yatırım projelerinin içsel faydaları yanında dışsal faydaları da bulunmaktadır. İçsel fayda, projeden beklenen asıl faydadır. Fayda-maliyet analizinde içsel faydalar yanında dışsal faydalar da dikkate alınmaktadır. Belirli bir projenin sağladığı toplam faydaları tam olarak ve doğru bir biçimde saptayabilmek için dışsal faydaları da F-M analizinde dikkate almak gerekmektedir.

Fayda-maliyet analizinde fayda hesaplarının doğru olarak saptanabilmesinde gerçek ve parasal fayda ayrımının da dikkate alınması gereklidir. Gerçek fayda, projeden direkt ve endirekt olarak sağlanan faydaların toplamını esas alıp, ayrıca projenin sosyal faydasını da yansıtmaktadır. Gerçek faydaya teknolojik fayda adı da verilmektedir. Parasal fayda ise insanların sağladığı faydaların başkalarının aleyhine olan artışlarını ifade eder ve bu tür etkiler bir kısım bireyler için fayda, diğerleri için ise bir maliyettir. Gerçek ve parasal fayda ayrımının fayda-maliyet analizi yönünden büyük önemi vardır. Çünkü gerçek faydaların tamamı (direkt fayda) fayda hesaplamalarında yer alırken, parasal fayda, F-M analizinde fayda hesaplamalarında dikkate alınmamaktadır.

Direkt fayda , proje ürünlerini doğrudan kullananların elde ettikleri faydadır. Bu ürünleri kullanan bireylerin ödemeye hazır oldukları fiyat, direkt faydayı temsil eder. Örneğin, bir sulama projesi uygulamasında, tarımsal üretimindeki artışlar ve arazinin güzelleşmesi projede sağlanan direkt faydadır.

Endirekt fayda ise proje ürünlerini kullananların dışında kalan bireylerin elde etmiş oldukları faydadır. Yukarıdaki örnekte, sulama projesi dolayısıyla erozyonun önlenmesi endirekt faydaya örnek teşkil etmektedir. Fayda ve maliyet analizinde sağlanacak faydaların doğru bir biçimde hesap edilebilmesi için, direkt ve endirekt faydaların tamamen hesapların içinde yer alması gereklidir. Para birimi ile ifade edilebilen faydalara maddi fayda, para birimi ile ifade edilemeyen faydalara ise gayrimaddi fayda denilmektedir. F-M analizinde, maddi faydaları dikkate alarak gayrimaddi faydaları dikkate almamak doğru sonuçlar vermez. Bu nedenledir ki, gayrimaddi faydalar F-M analizinde gölge fiyatlar ile temsil edilmektedir.

Fayda ve maliyet analizinde en önemli kısımlar fayda ve maliyetlerin ölçülmesidir. Faydanın ölçülmesi konusundaki ilk teorik yaklaşım, 1844 yılında Dupuit tarafından ortaya atılmıştır. Dupuit’in izah ettiği “tüketici artığı” kavramı daha sonraki iktisatçılarca geliştirilmiştir.

Dupuit’in araştırmasında çalıştığı tüketici artığı kavramı, uzun yıllar iktisatçıları meşgul etmiştir. Dupuit’e göre bir malın bir kişi için faydası, kişinin o mal için ödemeyi kabul edeceği en yüksek fiyattır. Bireyin ödeyebileceği maksimum tutar ile ödediği tutar arasındaki fark ise tüketici artığıdır. Dupuit’in tüketici artığı kavramı daha sonraları Marshall tarafından geliştirilerek fayda analizi çerçevesinde incelenmiştir.

Fayda-Maliyet analizine göre maliyet; bir kamu yatırım projesi nedeniyle vazgeçilen faaliyetlerin ekonomiye yapabileceği katkıyı ifade eder. F-M analizinde kamu yatırım projelerinin maliyetlerin ölçülmesi, faydaların ölçülmesine oranla daha kolaydır. Maliyet hesaplamalarında, maliyet unsurlarını çoğunlukla parasal olarak ifade etmek mümkündür. Maliyet türlerinin, F-M analizinin sağlıklı sonuçlar vermesi açısından büyük önemi vardır. Maliyetleri de fayda türlerine benzer bir şekilde sınıflandırabiliriz.

Her projenin uygulanması sonucunda topluma bazı külfetler yüklenir. Örneğin bir çimento fabrikasının yapılması, topluma fabrikanın bedelini tazmin etmeyeceği birtakım maliyetler yükler. En başta havayı kirletmesi ve gürültü çıkarması bu türden maliyetlerdir. Bunlara dışsal maliyet adı verilir. İçsel maliyet ise fabrikanın söz konusu projenin yapımı ve idaresi için yapmış olduğu maliyetler toplamıdır. Örneğin fabrikanın yatırım maliyeti, işletme, bakım maliyetleri bize içsel maliyeti verir.

Gerçek maliyet (Teknolojik maliyet), direkt ve endirekt maliyetlerin toplamıdır. Örneğin bir sulama projesinde sulama boruları için yapılan masraflar, doğal güzelliğin bozulması ve yok olması gerçek maliyetlere örnek teşkil eder. Parasal (itibari) maliyet ise transfer niteliği taşıyan maliyetlerdir. Daha açık bir deyişle, bazen bir yatırım projesinin uygulanmasıyla bir taraf maliyet yüklenirken (parasal maliyet), diğer taraf fayda sağlar.

Direkt maliyet, proje dolayısıyla sağlanan tüm doğrudan etkileri ifade eder. Bir sulama projesi ile sulama kanalları için yapılan masraflar ile doğal güzelliklerin bozulması direkt maliyettir. Bunun yanı sıra sulama projesi ile doğal güzelliğin tamamen yok olması da söz konusu olabilir. Bu ise endirekt maliyettir. F-M analizinde direkt ve endirekt maliyetlerin toplamı olan gerçek maliyet hesaplar da bulunmalıdır.

Kamu projelerinin uygulanması dolayısıyla yapılan maliyetler bazen parasal olarak ifade edilemeyebilir. Örneğin, sulama projesi ile doğal güzelliğin bozulmasında belirli toplumsal bir maliyet söz konusudur. Bu maliyetin parasal olarak ifade edilebilmesi gerçekten de güçtür. İşte bu tür para birimi ile ifade edilemeyen maliyetlere gayrimaddi maliyet denilmektedir.

Maliyetlerin hesaplanması faydaların hesaplanmasına oranla daha kolaydır. Bir malın toplumsal maliyeti, piyasada oluşan fiyatlardan yararlanılarak ölçülmektedir. Ancak piyasada oluşan bu maliyetler (faydalar) çeşitli nedenlerle toplumsal maliyetleri yansıtmaktan uzaktır. Bu durumda toplumsal fayda ve maliyetin hesaplanmasında gölge fiyatlar kullanılmaktadır.

Gölge fiyatlar , piyasada gözlemlenen fiyatların yetersiz olduğu ya da fiyatın hiç oluşmadığı durumlarda toplumsal fayda ve maliyetleri yansıtması için mallara ve faktörlere bağlanan fiyatlardır. Gölge fiyatların aslında merkezi planlı ekonomilerde refahın maksimize edilmesi amacı güden matematiksel modellerde kullanılan bir kavram olduğu görülmektedir. Ancak aynı kavram karma ekonomik modellerde bu anlamda kullanılmaktadır. Bunun nedeni, ekonomilerin tam rekabet varsayımlarından ayrılması nedeniyle piyasada gözlenen fiyatların gerçek kıtlıkları ve fırsat maliyetlerini yansıtmayışı ya da piyasa fiyatlarının bir dengesizlik fiyatı olmasıdır. Gelişmekte olan ülkelerde piyasalardaki çarpıklıklar gelişmiş ülkelerdekine göre daha fazladır. Ayrıca ülkelerin gelişme problemleri de henüz tam anlamıyla çözümlenememiş olduğundan, sanayileşme sürecinde proje değerlendirmesi daha da büyük önem kazanmaktadır. Önceleri Kahn tarafından önerilen ve daha sonra Chenery tarafından geliştirilen ve sosyal marjinal verimlilik ölçütü olarak bilinen proje değerlendirme yöntemine göre projeler sosyal marjinal verimliliklerine göre sınırlanmaktadır. Bu ölçüte göre yatırım kaynaklarının dağılımında dikkate alınan şey, marjinal ürünün sadece özel sektöre olan katkısı (ya da maliyeti) değil, fakat aynı zamanda milli gelire olan toplam net katkısıdır. Etkin bir kaynak dağılımı, milli geliri en iyi şekilde artıran bir dağılımı ifade eder. Bunun da kuralı kaynak dağılımını, sermayenin marjinal verimliliğini değişik sektörlerde yaklaşık olarak birbirine eşitleyen bir biçimde gerçekleştirmektir. Gölge fiyatlar kullanma ihtiyacı, piyasada gözlenen fiyatların gerçek sosyal maliyetleri yansıtmamasından doğan bir sonuçtur. Gölge fiyatlara ulaşmak için, kullanılan değişik yöntemler bulunmaktadır. Ancak bu yöntemlerden hangisinin gölge fiyatları hesaplamak için en iyi yöntem olduğu konusunda bir görüş birliği yoktur. Dikkate alınması gereken başka bir nokta da gölge fiyatlarının da aynı hızla olmasa da piyasa fiyatları gibi zaman içinde değişeceğidir. Ülkede proje değerlendirmede ve kaynak dağılımında değişik birimlerin görevlendirilmesi hâlinde de eğer bütün birimler aynı gölge fiyatları kullanmıyorsa sonuçlar kaynak dağılım açısından da güvenilir olmayacaktır. Esas itibariyle gölge fiyatlara, piyasanın tam rekabet şartlarına sahip olmadığı veya kaynakların tam kullanımının sağlanamadığı ya da malların fiyatlarının (ücretlerin, faiz oranlarının, döviz kurunun vb) serbest olarak değil de devlet müdahalesi altında oluştuğu durumlarda başvurulur. Bunun gibi, açık ve gizli işsizlik hâli, dışsal ekonomilerin ortaya çıkması gibi nedenler de gölge fiyatlara olan ihtiyacı arttırmıştır.

Fayda-Maliyet Analizinin Uygulanmasında Yaşanan Sorunlar

Fayda-maliyet analizi, kamu yatırım projelerinde harcamanın boyutunu belirleyebilmek ve diğer alternatif projeler arasında tercih yapabilmek için kamusal karar alma sürecinde uygulanması gereken bir tekniktir. Ancak bu analiz yöntemi oldukça çok sayıda sorunlar içermektedir. Bu sorunlar; hesaplama ile ilgili sorunlar, idareden kaynaklanan sorunlar ve politik süreçten kaynaklanan sorunlardır. Özellikle piyasanın tam rekabet koşullarından uzak olması, müdahalelerin gün geçtikçe artması, veri yetersizliği, gölge fiyatlar gibi nedenlerle birçok kamu hizmetinde fayda ve maliyetler tam olarak hesaplanamamaktadır. Az gelişmiş ülkelerde istatistik kurumlarının çok iyi teşkilatlanmamış olması ve verileri sağlıklı bir şekilde konjonktürdeki gelişmelere paralel olarak zamanında yayınlayamaması nedeniyle elde yeterli veri olmadığı için hesaplamalarda belirsizliklerin artması söz konusu olmaktadır. Kamu yatırım projelerinde her ne kadar teknokratlar çok iyi bir fayda-maliyet analizi yapsa bile bu projelerle ilgili olarak nihai kararı veren politikacılardır. Bu noktada politikacılar özellikle kendi bölgelerine daha fazla hizmet götürme arayışı içerisinde olacağı için yatırımların maliyetinin ne olacağı onları fazla ilgilendirmez. Öte yandan kamu projelerinin karşılaştığı mali, hukuki, idari sınırlamalar dolayısıyla, söz konusu yatırım projesinden elde edilecek faydanın, hangi koşullar altında toplumun her kesimine veya projenin yapılacağı bölgede yaşayanlara ne kadar fayda sağlayacağını belirlemek oldukça zordur. Fayda-maliyet analizi tekniğini, her zaman kamu hizmetlerinin analizinde kullanmak geçerli olmayabilir. Bilhassa eğitim, sağlık, savunma, adalet, diplomasi, emniyet gibi sosyal nitelikteki kamu hizmetlerinde bu tekniği uygulamak mümkün olmayabilir.

Ülkemizde başta DPT olmak üzere yatırımcı kuruluşlar da yatırım projelerinde bu tür analiz tekniklerinden yararlanmaktadırlar. Ancak ülkemizin de gelişmekte olan bir ülke olması istatistiki verilerin çok sıhhatli olmayışı, ekonomik ve siyasal istikrarsızlıklar nedeniyle planlama teşkilatlarının hazırladıkları plan hedeflerine ulaşmada başarılı sonuçlar elde edilememektedir.