Ünite 2: Kamu Ekonomisinde Karar Alma ve Oylama

Kamusal Karar Alma Mekanizması: Siyasal Süreç

Millî ekonominin iki yönünü oluşturan kamu ekonomisi ve piyasa ekonomisinin işleyişi iki farklı süreç içerisinde gerçekleşmektedir. Her iki kesimde üretilen malların arz ve talebinin belirlenmesi de farklı nitelikler taşımaktadır.

Piyasa ekonomisinde arz ve talebi düzenleyen fiyat mekanizmasıdır. Kamu ekonomisinde ise kamusal arz ve talebin fiyat mekanizması aracılığıyla belirlenmesi söz konusu olamamaktadır. Kamu ekonomisinde “bedavacı sorunu” sorunu vardır.

Bedavacı Sorunu, kamusal malların temel özelliklerinden dolayı (bölünmezlik ve pazarlanmazlık), bazı bireyler bu mallara olan tercihlerini çoğunlukla açıklamak istemezler.

Bunun nedeni, tercihlerini açıklamamaları hâlinde mal ve hizmetin tüketiminden mahrum olmayacaklarını bildikleri içindir. Kamu ekonomisinde bu durum “bedavacı sorunu” olarak adlandırılmaktadır. Kamu ekonomisinde hangi tür mal ve hizmetlerin üretileceğinin belirlenebilmesi için bireysel tercihler yerine toplumsal tercihin ortaya konulması gerekir.

Demokrasi kelime anlamında ifade ettiği gibi, “halkın egemenliği” anlamına gelmektedir. Demokratik devletlerde, kamusal kararlar doğrudan doğruya halk ya da bunların temsilcileri vasıtasıyla alınmaktadır.

Demokrasinin de başlıca üç biçimi vardır:

• Doğrudan demokrasi,
• Temsilî demokrasi ve
• Yarı doğrudan demokrasi.

Doğrudan demokrasilerde , egemenliğin sahibi olan halk bunu bizzat kendisi kullanır. Doğrudan demokrasilerde yasama ve benzeri egemenlik işlevleri halk tarafından yerine getirilir. Esasen gerçek demokrasi, doğrudan demokrasidir. Doğrudan demokrasi, teorik olarak özellikle az sayıda bireyin yaşadığı bir toplumda söz konusu olabilir.

Temsilî demokrasilerde ise egemenliğin sahibi olan halk, bu yetkisini bizzat değil, temsilcileri ve organları eliyle kullanmaktadır. Halk kendisini temsil edecek temsilcileri seçer ve belli konularda kendisi adına karar vermek üzere vekil tayin eder. Temsilî demokrasilerde iki tür hükûmet sistemi söz konusu olabilmektedir:

• Başkanlık hükûmeti sistemi ve
• Parlamenter hükûmet sistemi.

Başkanlık hükûmeti sisteminde, yasama ve yürütme organları birbirinden tamamen bağımsız olarak görev yapmaktadır. Yürütmenin başı olan başkan, halk tarafından seçilmektedir. Başkan yardımcıları ve bakanlar kurulu ise meclis dışından, başkan tarafından belirlenir. Başkanlık sisteminin en tipik örneği, ABD uygulamasıdır.

Parlamenter hükûmet sistemi nin en güzel örneği ise İngiltere’de uygulanmakta olan sistemdir.

Parlamentosu olan her hükûmet sistemi parlamenter hükûmet sistemi değildir.

Meclis hükûmeti sisteminde ve başkanlık hükûmeti sisteminde de birer parlamento vardır. Fakat parlamenter sistemin temel farkı, yasama ve yürütme organı arasında hukuki eşitliğin esas olmasıdır.

Parlamenter hükûmetin dört esaslı niteliği vardır:

• Sorumsuz bir devlet başkanı,
• Siyasi bakımdan parlamentoya karşı sorumlu bakanlar,
• Başbakanın başkanlığı altında kurulmuş bir kabine veya bakanlar kurulu,
• Devlet başkanının parlamentoyu dağıtma hakkı.

Yarı doğrudan demokraside ise temsilî demokrasi ile doğrudan demokrasinin bazı kurumları birleştirilmiştir. Egemenliğin en güçlü bir şekilde belirlendiği yasama görevi, halkın adına meclis yetkisi dahilindedir. Fakat temsilî demokrasiden farklı olarak halk da bu sistemde yasama işlemlerine doğrudan katılır. Halkın yasama işlemlerine katılması başlıca üç araç vasıtasıyla olur:

• Referandum,
• Halkın kanun teklifi (halk teşebbüsü) ve
• Halk vetosu.

Demokratik Sistemlerde Siyasal Sürecin Yapısı ve Unsurları

Günümüzde temsilî demokrasilerde, kamu ekonomisine ilişkin kararlar, halkın seçtiği “temsilciler” aracılığıyla alınmaktadır. Ancak temsilî demokraside temsilcilerin (milletvekillerinin) çoğunlukla toplum üyelerinin (seçmenlerin) tercihlerini yansıtmamaları söz konusu olmaktadır. Bunun bir nedeni, kamusal kararları almakla görevli siyasal partilerin çoğunlukla çeşitli çıkar ve baskı gruplarının etkisi ve baskısı altında kalmalarıdır. Bunun yanı sıra siyasal partilerin kararlarını uygulama durumunda olan bürokrasi de çeşitli çıkar gruplarından etkilenmektedir. Bu durum bireysel tercihler ile toplumsal tercihler arasında önemli farklılıklar meydana getirmektedir.

Demokratik sistemlerde siyasal süreç başlıca dört unsurdan oluşur:

• Seçmenler,
• Siyasal partiler,
• Bürokrasi ve
• Çıkar grupları.

Siyasal Süreçte Etkileşim

Siyasal sürecin içerisinde yer alan bu unsurların davranışları amaçlıdır. Öncelikle siyasal iktidar ve muhalefet oylarını, çıkar ve baskı grupları elde ettikleri rantı, seçmenler kamusal karar alma süreci tarafından belirlenen mal ve hizmetlerden sağladıkları faydayı ve bürokrasi de kendi amaçlarına hizmet edecek olan bütçeyi maksimize etme amacındadırlar.

Siyasal iktidar ile seçmenler arasındaki birebir ilişki, oy ile kamusal hizmetlerden yararlanma arasında gerçekleşir. Siyasal iktidar, gelecek seçimlerde oy alma vaadine karşılık, seçmenlere daha çok kamusal hizmet sunma vaadinde bulunur.

Bu aşamada sunulan bu hizmetlerin finansmanı dikkate alınmaz. Çünkü bu hizmetlerin finansmanı önemli ölçüde vergilerle karşılanmakta ve bu etkileşim sürecinde vergileme seçmen açısından bir külfet olduğundan, bu karşılıklı ilişkide siyasal iktidar tarafından dile getirilmemektedir.

Demokratik Sistemlerde Tercihlerin Belirlenmesi Yöntemleri

Demokratik sistemlerde, kamu ekonomisi yönünden karşılaşılan en önemli sorunlardan birisi de toplumsal tercihlerin belirlenmesidir. Bu konuda otokratik sistemlerde bir sorun yoktur. Zira bu sistemlerde diktatör ya da monarkın isteklerinin aynı zamanda toplum tercihlerini de yansıttığı varsayılır. Demokratik sistemlerde ise durum farklıdır. Doğrudan demokrasilerde toplum üyeleri tercihlerin belirlenmesinde bizatihi isteklerini açıklamaktadırlar. Bu bakımdan tercihlerin belirlenmesi ya da tespit edilmesi gibi bir sorun söz konusu değildir. Kamusal tercihlerin belirlenmesinde asıl sorun temsilî demokrasilerde görülmektedir. Bu sistemlerde toplum tercihlerinin ne olması gerektiğine iktidar partisi karar verir. Daha doğru bir deyişle milletin çoğunluğunun oyunu aldığında, iktidar partisinin kamusal kararlar konusunda alacağı kararlar toplum çoğunluğu tarafından alınmış varsayılır. Ancak gerçek durum sanıldığından oldukça farklıdır. Çünkü önceki açıklamalarımızda da belirttiğimiz gibi, iktidar partisi kamusal tercihlerin belirlenmesinde özellikle çıkar ve baskı gruplarınca etkilenmektedir. Dolayısıyla gerçek toplum tercihlerinden sapmalar meydana gelmektedir. Bu sorun temsilî demokrasilerde giderilmiş değildir. Bu nedenledir ki yarı doğrudan demokrasilere ihtiyaç duyulmuştur.

Yarı doğrudan demokrasilerde kamusal mallar konusunda toplum tercihlerini ortaya koymak için başlıca üç teknikten yararlanılır:

• Referandum,
• Halkın kanun teklifi,
• Halk vetosu.

Referandum: Yarı doğrudan demokrasilerde bireysel tercihlerin kamusal tercihler hâline dönüştürülmesinde kullanılan en önemli teknik referandumdur. Referandum, kısaca kamusal kararları bireylerin oylarına sunmaktır. Buna göre toplum tarafından kabul edilen kamusal kararlar uygulanacak, diğerleri ise uygulanmayacaktır.

Halk Teşebbüsü: Yarı doğrudan demokrasilerde halkın, temsilcileri vasıtasıyla değil, bizzat kanun teklifinde bulunmasına denir.

Halk Vetosu: Yasama organınca kabul edilmiş ve yürürlükte olan bir kanunun, halkın belirli bir çoğunluğu tarafından istenmemesi nedeniyle iptal edilmesi uygulamasına “halk vetosu” adı verilmektedir.

Oylama Mekanizması

Oylama, siyasal karar alma sürecinde seçmenlerin tercihlerini belirlemeye imkân sağlar.

Oylama Maliyeti ve Optimum Oylama Oranı

Genel olarak oylamanın iki tür maliyeti vardır:

• Birincisi dışsal maliyetlerdir; yani oylama sonucunda kararı beğenmeyenlerin katlandıkları maliyetlerdir.
• İkincisi ise karar alma maliyetidir; yani oylamaya katılan bireyler için yapılan zaman ve diğer masraflardır.

Oylama Kuralları
Başlıca oylama kuralları aşağıda kısaca ele alınmıştır.

Oy Birliği Kuralı: Kamu ekonomisinde piyasa ekonomisinden farklı olarak mal ve hizmetlerden yararlananlar ile bu mal ve hizmetlerin karşılığı olan vergileri ödeyenler her zaman aynı kişiler olmadığı için bir “mali sömürü” veya “mali rant” söz konusu olabilmektedir.

Kamu ekonomisinde Pareto optimumunun sağlanabilmesi için mali sömürünün olmaması gerekir. Yani toplumda bazı kesimler kamusal mal ve hizmetlerden daha fazla yararlandığı hâlde daha az vergi ödüyorsa mali rant, bir başka kesim bu mal ve hizmetlerden daha az yararlanarak daha fazla vergi ödüyorsa mali sömürü söz konusudur. İşte İsveçli iktisatçı Knut Wicksell, bu mali sömürünün önlenmesi ve kamu ekonomisinde Pareto optimumunun sağlanabilmesi için siyasal karar alma sürecinde oy birliği ilkesinin geçerli olması gerektiğini savunmuştur.

Oy birliği kuralı; kamusal kararlar konusunda tüm bireylerin tercihlerinin aynı olması durumunda ortaya çıkan karar alma kuralıdır.

Kamusal kararlar konusunda bireysel tercihleri bağdaştırmada kullanılan en adil oylama yöntemi oy birliği kuralıdır. Bir toplumda kamusal kararların alınmasında oy birliği ilkesinin uygulanması hâlinde, tüm bireylerin tercihlerinin aynı olması gerekir. Yani oylamaya katılanlar arasında tam bir görüş birliği olmalıdır. Buna “mutlak oy birliği kuralı” denilmektedir.

Oy birliği kuralı başlıca şu nedenlerden dolayı uygulanabilir bir oylama yöntemi değildir:

• Oy birliğine ulaşmanın maliyeti yüksektir. Bu bakımdan seçmenler oy birliğinden başka bir oylama kuralına tercih edecektir.
• Oy birliği kuralı uygulandığı takdirde, bunun sonuçları bireyler arasında farklı olacaktır. Bireyler anlaşmaya ulaşmadaki eğilimlerinden vazgeçeceklerdir.
• Oy birliğine ulaşmayı hedef alan bir karar verme yöntemi istikrarlı olamayacaktır. Oy birliği kuralının benimsenmesi hâlinde durumlarını iyileştiremeyeceklerini düşünen bazı kimseler ile demokrasiden yana olmayan kimseler oy birliği ile anlaşmaya ulaşılmasına engel olacaklardır.

Oy Çokluğu (Çoğunluk) Kuralı: Mutlak oy birliği kuralına göre karar almanın güçlüğü karşısında oy çokluğu kuralı önerilmiştir. Demokrasilerde en yaygın oylama yöntemi oy çokluğu yöntemidir.

Toplumsal karar almada oy çokluğu kuralı uygulandığı takdirde oylamaya katılan bireylerin yarısından bir fazlasının oyunun alınması (%51) gereklidir. Buna basit çoğunluk kuralı denir. İkinci ve yaygın bir kural da mutlak çoğunluk kuralıdır. Bu kuralda yine tüm seçeneklerin ortaya konması, her seçmenin tek oyunun olması ve seçmenlerin oylarını birinci tercihlerine göre kullanmaları söz konusudur fakat kazanabilmek için bir seçeneğin mutlak çoğunluğu elde etmesi gerekir. Bu kural aday çokluğunda, düşük bir oy yüzdesi ile seçimi kazanma olasılığını ortadan kaldırmaktadır. İlk seçimde çoğunluğu hiçbir adayın elde edememesi hâlinde, çoğunluk sağlanıncaya kadar seçime devam edilir.

Puanlı Oylama Kuralı: Toplumsal tercihlere ulaşmada kullanılan bir diğer oylama yöntemi ise “puanlı oylama” olarak bilinmektedir. Bu yöntemde her bireyin belirli bir puanı (oyu) vardır. Bu puanı bireyler çeşitli alternatif tercihler arasında istedikleri şekilde kullanmaktadırlar. Yalnız bireylerin her alternatif tercihe mutlak puan vermeleri şartı vardır. Oylama sonucunda en fazla puanı alan alternatif kazanmış olur.

Nokta Oylaması Kuralı: Nokta oylaması esasen puanlı oylama yönteminden çok farklı değildir.

Nokta oylamasında da her bireyin belirli bir toplam puanı vardır ve bireyler bu puanlarını alternatif politikalar arasında istedikleri şekilde dağıtabilirler. Ancak nokta oylamasında puanlı oylama yönteminden farklı olarak bireylerin alternatif politikalara hiç puan vermemeleri imkânı mevcuttur. Ayrıca bu yöntemde tercihlerin ağırlığını ve önemini daha da belirginleştirmek için toplam oy sayısı, puanlı oylama yönteminden oldukça fazladır.

Oy Ticareti (Logrolling): Kamusal karar alma sürecinde her zaman çoğunluk oylaması sonucunda karar almak mümkün değildir. Çünkü özellikle parlamentolarda her zaman tek bir partinin iktidara gelecek kadar oy çoğunluğu bulunmamakta ve koalisyon hükûmetleri oluşabilmektedir. İşte bu noktada oy ticareti uygulamaları devreye girmektedir.

Yasama organında partilerin karşılıklı olarak çıkarları doğrultusunda anlaşmalarını ifade eden oy ticareti kavramı, parlamento içinde partiler arasında olabileceği gibi, seçmenler arasında, seçmenlerin karşılıklı olarak pazarlık yaparak anlaşmaları şeklinde de olabilmektedir. Bu durumda da oy ticareti uygulaması bireysel tercihleri toplumsal tercihlere yansıtmada bir engel teşkil etmektedir.

Oy ticaretinden elde edilen sonuçlar şu şartlara bağlıdır:

• Oy ticareti konusunda sadece anlaşmaya varılmış olmamalı, aksine oy ticareti fiilî olarak gerçekleşmelidir.
• Tüm kamu meseleleri hakkında aynı anda karar verilmemelidir. Her mesele hakkında oylar diğer meselelere ilişkin oylarla değiştirilebilmeye hazır olmalıdır.
• Karar alma sürecinde bireylere önerilerini ortaya koyma fırsatları eşit olarak sağlanmalıdır.
• Oy ticareti yapan kişiler, diğer kimseler tarafından yapılan oy ticaretine de izin vermelidirler.

Görüldüğü gibi, oy ticaretinin gerçekleşebilmesi için iki temel şart vardır:

• Bunlardan birincisi, iki ya da daha çok seçeneğin olması ve bu seçenekler konusunda ilk etapta kişilerin anlaşamamış olmalarıdır.
• İkinci temel şart ise tercihlerin yoğunluğu ile ilgilidir. Yani seçmenler alternatif seçeneklere farklı derecede önem vermelidirler.

Bir seçmen bir seçenek üzerinde ısrarcı olsa bile, oy ticareti sonucunda sağlayacağı kazanç seçmeni bu ısrarından vazgeçirebilmelidir.