Ünite 6: Kamu Borç Yönetimi

Kamu Borç Yönetimi

Kamusal harcamaların finansmanı amacıyla başlıca üç yöntem kullanılmaktadır. Bunlar vergilendirme, borçlanma ve para basmadır. Devlet borçlanması; ekonomide yarattığı mikro ve makro etkileri, kamu harcama ve gelirleri üzerinde yarattığı mali etkileri ve sosyal etkileri açısından önemli sonuçlar doğurabilmektedir.

Günümüzde kamu maliyesi alanındaki reformların da hızlanmasıyla, borç yönetiminin de para ve maliye politikası uygulamaları gibi ayrı bir ekonomi politikası aracı olarak kullanıldığı görülmektedir. Devletler artık kamu borçlarını bir iktisat ve maliye politikası aracı olarak kullanarak, borçlanma politikası ile para ve maliye politikalarını desteklemektedirler. Devlet borçları artık sadece bütçe açıkların kapatılması amacıyla alınmamakta, borçlanma bir iktisat politikası aracı olarak değerlendirilmektedir.

Borç yönetimi, devlet borçlarının en etkin şekilde yönetilmesi için uygun bir strateji geliştirilmesi ve bu stratejinin uygulanması sürecidir. Devlet, etkin bir borç yönetimi sayesinde, borçlanmanın maliyetlerini azaltmaya çalışmaktadır.

Kamu borç yönetiminin ekonomi açısından önemi, finansman açığının karşılanmasında borçlanma ve vergi arasında yapılan tercihler sonucunda gelirin yeniden dağılımını etkilemesi ve kamusal tercihleri yönlendirmesinden kaynaklanmaktadır.

Kamu Borç Yönetimi Amaçları

Sürdürülebilir bir borç yönetiminin sağlanabilmesi için modern bir borç yönetimi sürecinin takip edilmesi zorunludur. Her ülkenin gelişmişlik düzeyi ve ekonomik ihtiyaçları farklıdır. Sermaye piyasasının yapısı, kur rejimi, makroekonomik politikaların etkinliği, yapısal reformların gerçekleştirilebilme kapasitesi, ülkenin kredibilitesi gibi unsurlar bağımsız borç yönetiminin oluşturulması ve geliştirilmesinde temel faktörlerdirler. Ancak sürdürülebilir bir borç düzeyinin yakalanmasının; orta vadeli ve ayrıntılı bir borç stratejisinin oluşturulması ve bu stratejinin geliştirmeye çalıştığı dört hedefin var oluşuna bağlı olduğu söylenebilir. Bu hedefler:

• Devletin yıllık borçlanma ihtiyacının karşılanması
• Borçlanma maliyetlerinin düşürülmesi
• Sürdürülebilir bir borç yapısına ulaşılması
• Gerek ulusal, gerekse uluslararası düzeyde piyasalara sürekli girişlerin garanti edilmesi şeklinde sıralanabilir.

Etkin bir kamu borç yönetimiyle hedeflenen amaçlar şunlardır:

• Devletin borçlanma ihtiyacının karşılanması
• Devletin ihtiyaç duyduğunda finansal pazarlara girebilmesi
• Borçlanmada maliyetin düşük seviyede tutulması
• Para ve maliye politikaları ile borçlanma politikasının koordinasyonun sağlanması
• İkincil piyasalarının etkin işlemesinin sağlanması
• Dengeli bir vade yapısının oluşturulması
• Borçlanma araçlarının çeşitliliğinin sağlanması

Devletin Borçlanma İhtiyacının Karşılanması: Gelişmişlik düzeyi ne olursa olsun kamu borç yönetiminin en temel hedefinin devletin borçlanma ihtiyacının karşılanması olduğu söylenebilir. İyi bir borç yönetiminden beklenen temel amaç, öncelikle borçlanma ihtiyacının karşılanması ve ülke koşullarına, piyasanın durumuna göre en uygun araçları kullanarak borçlanma maliyetlerini en düşük seviyede tutmaktır.

Devletin İhtiyaç Duyduğunda Finansal Pazarlara Girebilmesi: Devletin ihtiyacı olduğunda piyasalardan rahatlıkla borçlanabilmesi, piyasaların devlete olan güvenine bağlıdır. Devlete borç verecek kişilerde elinde devlet kâğıdı tutma isteğinin uyandırılması başarılı bir borç yönetiminin temel amaçlarından birisidir. Bu güvenin oluşturulmasının birinci şartı; devletin teklif ettiği faiz oranının piyasa koşullarında olması, ikinci şartı ise ödemelerin zamanında yapılıyor olmasıdır.

Borçlanmada Maliyetin Düşük Seviyede Tutulması: Borçlanma maliyeti denildiğinde akla gelen en önemli unsur faizdir. Faizler ne kadar yüksek olursa borçlanmanın maliyeti de o kadar artacaktır. Borç yönetiminde maliyetin düşürülmesi için sıklıkla başvurulan yolların başında borçlanma türleri ve araçlarının mümkün olduğunca çeşitlendirilmesi gelmektedir.

Para ve Maliye Politikaları ile Borçlanma Politikasının Koordinasyonun Sağlanması: Devletin piyasadan borç almak için topladığı miktarlar piyasadaki para miktarında azalmaya, piyasaya olan borcunu ödenmesi ise piyasadaki para miktarında artışa neden olmaktadır. Bu nedenle, borç yönetimi ile para politikası yönetiminin uyumlu çalışması gerekmektir. Ayrıca borçlanma gereksinimi maliye politikası tarafından belirlendiği için etkin bir borç yönetimi açısından maliye politikası ile koordinasyonun sağlanması da önemlidir.

İkincil Piyasalarının Etkin İşlemesinin Sağlanması: Devlet iç borçlanma senetlerinin Hazine Müsteşarlığı tarafından ilk kez satışa sunulduğu piyasaya birincil piyasa, daha önce ihraç edilmiş olan devlet iç borçlanma senetlerinin işlem gördüğü piyasalara ise ikinci el piyasa denilmektedir. Devlet borçlanması açısından etkin bir ikincil piyasanın oluşturulması borç yönetiminin önemli amaçlarından biridir. Çünkü ikincil piyasada oluşacak faiz oranı ve vade süresi borcun çevrilmesinde önemli göstergeler olacaktır. Ayrıca, iyi işleyen bir ikincil piyasa, yeni borçlanmalara olan talebi artıracaktır.

Borçlanma Araçlarının Çeşitliliğinin Sağlanması: Farklı özelliklere sahip borçlanma araçlarına sahip olmanın borç yönetimi açısından iki önemli avantajı bulunmaktadır. Bunlardan birincisi borçlanma şartlarının ani ve önemli değişiklikler göstermesi durumunda farklı borçlanma araçları kullanılmasının borçlanma işlemini kolaylaştırmasıdır. İkincisi ise, borçlanma maliyetinin minimize edilmesi ve vade uyumsuzluklarının giderilmesidir.

Dengeli Bir Vade Yapısının Oluşturulması: Vade farklılıklarının giderilmesi kamu borç yönetiminin önemli amaçlarından birisidir. Kamu nakit akışında oluşacak dengesizlikleri etkin bir şekilde yönetebilmek için iyi bir borç yönetiminin vade ile ilgili değişkenleri etkili bir şekilde kontrol etmesi gerekmektedir.

Kamu Borç Yönetiminin Unsurları

Borç yönetimi, devletin var olan yükümlülüklerinin bileşimi ile ilgili bir seçimdir. Bu süreç içerisinde borçlanma kararı verilirken borçlanmanın vadesi, borçlanılacak para biriminin seçimi, faiz yapısı (sabit ya da eğişken faiz) konularındaki kararların verilmesi gerekmektedir.

Borç yönetiminin unsurları çok çeşitli açılardan ele alınabilmektedir. Borcun miktarı ve bileşimi (faiz/vade), borçlanma araçları, satış teknikleri, borçlanma piyasaları, kurumsal yapılanma ve borçlanmanın kaynakları, borç yönetiminin gerçekleştirilmesindeki unsurları oluşturmaktadır. Borçların miktarı kavramı, devletin amaçlarına en etkin düzeyde ulaşabilmesi bakımından hangi büyüklüklerde borçlanması gerektiğini ve bununla ilgili ayarlama ve düzenlemeleri ifade etmektedir. Borçların bileşimi ise, borçların vadesi, faiz oranları, borç kaynakları, piyasa olanakları ve garanti türleri gibi açılardan çeşitlilik yaratılmasını ifade eden kavramdır.

Olağan borç yönetimi, borçların miktarını azaltmanın normal yöntemi olan borçların normal yollarla ödemesini de kapsamaktadır. Borç ödemesinde olağan yol devletin almış olduğu borçları zamanı gelince ödemesidir. Borcun ödenmesi ya da itfası alacaklı olanlara paranın iade edilmesidir. Vadesi gelen devlet borçları şu şekillerde ödemektedir; toplu ödeme, kademeli ödeme, Dr. Price amortisman fonu aracılığı ile ödeme, bütçe fazlası sağlayarak ödeme.

Ödemeler zorunlu ve ihtiyari şekilde yapılabilmektedir. Zorunlu ödeme borç sözleşmesi gereği sözleşmede yer alan şartlar dâhilinde yapılan borç ödemesidir. İhtiyari ödeme ise, devletin mali durumunun iyi olduğu dönemlerde henüz vadesi gelmemiş borçların ödenmesidir. Devlet borcu ödemeleri toplu olarak yapılabildiği gibi taksitler halinde de yapılabilmektedir.

Olağanüstü borç yönetimi, hükümetlerin ekonomik açıdan beklenmeyen durumlar ile karşılaşmaları sonucunda ortaya çıkan borç yönetimi işlemleridir. Devletin olağanüstü borç yönetim tekniği olarak başvurduğu işlemler konversiyon ve konsolidasyon olarak adlandırılmaktadır. Konversiyon, devletin borç yükünün hafifletilmesi için yüksek faizli borçların düşük faizli borçlarla değiştirilmesi (takas edilmesi) işlemidir. Konversiyon işleminde borcun anapara tutarı ve vadesi değişmemekte yalnızca borçlunun ödeyeceği faiz miktarı değişmektedir. Bu işleme borç yükünün hafifletilmesi amacıyla başvurulmaktadır. Zorunlu konversiyon, tahvil sahibinin isteğine bırakılmadan önceden çıkarılmış olan yüksek faizli tahvillerin düşük faizli tahvillerle değiştirilmesidir. İhtiyari konversiyon ise devlet iç borçlanma senedi sahiplerinin, teklif olunan yeni senetlerle eski senetlerin değiştirilmesini kabul etmek ya da değiştirmeyi reddetmek arasında seçim yapabilmesine olanak sağlayan konversiyona ihtiyari konversiyon denilmektedir.

Olağanüstü borç yönetimi işlemlerinden bir diğeri konsolidasyondur (tahkim). Kısa ve orta vadeli borçların veya vadeleri gelen borçların uzun vadeli veya süresiz bir borç haline dönüştürülmesi işlemine konsolidasyon denilmektedir. Konsolidasyon işlemi sırasında bir borcun anapara veya faizinin vadesi geldiğinde ödenemeyeceği anlaşılırsa ya borçlu tek taraflı olarak ya da borç veren ile anlaşarak vadeyi uzatmaktadır. Bu durum faizlerin yükselmesine neden olmaktadır. Devletin konsolidasyona başvurmasının asıl nedeni kısa vadeli borçların belli bir süre de olsa ödeme yükümlülüğünden kurtulmaktır.

Olağanüstü durumlarda borçların ödeme yapılmadan da azalması veya sona erdirilmesi mümkün olabilmektedir. Bu durumlar; borcun reddi, moratoryum ve borcun kısmen veya tamamen silinmesi yoluyla gerçekleştirilmektedir. Moratoryum, bir ülkenin dış borç servisini yerine getiremeyeceğini açıklamasıdır.

Kamu Borç Yönetiminde Karşılaşılan Riskler

Kamu borçlanmasının yüksekliği nedeniyle kamu borçlanmasında karşı karşıya kalınacak bir risk sadece kamu kesimini değil bütün ekonomiyi etkileyecek ve böylece bütün ekonomi için büyük önem arz edecektir. Risk yönetimine ihtiyaç duyulmasının diğer nedenleri olarak uluslararası piyasalarda giderek artan değişkenliklerin varlığı, finansal piyasalardaki küreselleşme (risk olgusu ve risk ölçüm yeteneğinin arttırılması gereği), krizler sonrası kamu borç stokunun ve borçlanmasının maruz kaldığı risklerin artması ve kamu borçlanmasına orta-uzun vadeli perspektif getirilmesi gereği de sayılabilir.

Borç yönetiminin temel işlevlerinden birisi bütün bu riskleri göz önünde bulundurarak kamu borç yönetimi borç bileşimi ile ilgili stratejileri belirlemektir. Farklı risk senaryoları altında alternatif borçlanma politikaları arasında seçim yapılması gerekmektedir. Bütün bunlar risk analizleri ve maliyet-risk karşılaştırmaları temelinde yapılmalıdır.

Borçlanmada piyasa riski, borç çevirebilme riski, likidite riski, kredi riski ve operasyonel risk temel risk çeşitleri olarak öne çıkmaktadır.

Piyasa Riski: Piyasa koşullarındaki değişimlere bağlı olarak döviz kurları, faiz oranları ve fiyat hareketlerinin borçlanma maliyetlerini etkilemesidir. Piyasa riski, piyasadaki faiz oranı, kur oranı, emtia fiyatları gibi göstergelerdeki dalgalanmaların borç bileşimi üzerindeki negatif etkisi ile ortaya çıkmaktadır. Piyasa riskinin etkin yönetimi için borç bileşiminin yani borcun vade yapısı ve faiz yapısının piyasadaki şartlara uygun olarak belirlenmesi gerekmektedir.

Borç Çevirme Riski: Bir borcun başka bir borçla kapatılması durumuna gelen ülkeler, yeni borçlanmalarını daha ağır şartlarda sağlıyorlarsa borcu çevirme riski ile karşı karşıyadırlar. Yapılan yeni borçlanmalar piyasaların kabul ettiği risk priminin maliyetlere dâhil edilmesiyle mümkün olmaktadır. Bu durumda iç borç yöneticileri borç çevirme riskine maruz kalmaktadırlar. Bu tür riski minimize etmenin en önemli koşullarından biri ulusal borç piyasasının geliştirilmesi ve kısa vadede maliyetli olsa bile, bu piyasada işlem gören kamu kâğıtlarının ağırlıklı olarak yerel para cinsinden uzun vadeli, sabit oranlı kâğıtlar olmasını sağlamaktır.

Likidite Riski: Likidite riski, ödemelerin gerçekleştirildiği dönemde iç borç yöneticilerinin gerekli olan fonu kısa zamanda sağlayamaması riskidir. Likidite riskinin en aza indirgenmesi amacıyla borç geri ödemeleri ile finansman ihtiyacını ve mali piyasalardaki kullanılabilir fon miktarını doğru belirlemek ve sürekli olarak takip etmek gerekir. Bunu sağlamak için de mali piyasaların geliştirilmesi, kurumsal yatırımcı tabanının arttırılması ve piyasa yapıcılığı sisteminin oluşturulması gibi önlemler alınabilir. Likidite riski yönetiminde güçlü nakit rezervi tutulması esastır.

Kredi Riski: Hazine tarafından sağlanan garanti ve dış borcun ikrazı imkânları kapsamında kredi kullanan kamu kuruluşlarının taahhüt ettikleri yükümlülükleri tam ve zamanında yerine getirememe riski kredi riski olarak ifade edilmektedir. Kredi riskinin gerçekleşmesi durumunda ortaya çıkabilecek öngörülemeyen nakit ihtiyacı, borçlanma politikaları üzerinde olumsuz etki oluşturabilmektedir. Kredi riskinin yönetimi, söz konusu risklerin tahmin edilmesini ve gerekli önlemlerin alınmasını hedeflemektedir. Risk Hesabı 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun ilgili hükümleri çerçevesinde, TCMB nezdinde oluşturulan bir hesaptır.

Operasyonel Risk: Operasyonel risk borçlanma işlemlerinin yürütülmesi ve denetlenmesi sırasında ortaya çıkabilecek risklerdir. Operasyonel risk, iç borç yönetim birimlerinde çalışan kişilerin yaptıkları yanlış hesaplamalar, kullanılan sistemden kaynaklanan hatalar ya da beklenmedik olaylar karşısında borç yönetimine ilişkin verilerin kaybedilmesi gibi riskleri içermektedir. Bu risk türü kurumsal yapı, altyapının gelişmişlik düzeyi ve personel yeterliliği ile yakından ilgilidir. Riskin ortadan kaldırılabilmesi için; altyapının geliştirilmesi, personelin yeterliliğinin sağlanması, yetki dağılımının iyi yapılması, iç denetimin özel bir birim tarafından ve üst düzeyde olması gibi konular özellikle dikkate alınmalıdır.

Kamu Borç Yönetiminde Kurumsal Düzen

Borç yönetimi konusunda nasıl bir yapılanmaya gidilmesi gerektiği sorusunun net bir cevabı yoktur. Farklı ekonomik yapıda olan ülkelerde her ülkenin kendine özgü bir borç yönetimi yapılanması söz konusudur. Günümüzde borç yönetimi genelde görev yönünden farklılaştırılmış borç ofislerince gerçekleştirilmektedir. Ülke örnekleri incelendiğinde, borç yönetiminin yetki ve görevlerinin işlere göre dağıtıldığı, görev dağılımları belirlenen ve birbiriyle koordineli çalışan bu ofislerin, etkin bir borç yönetimi için gerekli olduğu görülmüştür. Borç yönetim ofisleri; Hazine ya da Maliye Bakanlığı bünyesi içinde veya bünye dışında özerk olarak yapılanmaktadır. Borç yönetim ofislerinin yapılanmalarına bakıldığında; borç ofisinin kurulması için öncelikle ofisin amaçlarını ve görevlerini net bir biçimde ortaya koyacak yasal çerçeve belirlenmesi gelmektedir.

Borç ofisinin, Merkez Bankası’nın ve benzeri hükümet kurumlarının rollerini açıkça belirleyen, kamu borç yönetim süreciyle ilgili kurallar ve düzenlemeler oluşturulmalıdır. Burada önemle üzerinde durulması gereken bir nokta, borç yönetim ofisinin kurulmasında gerekli olan yasal çatı; ofisin emirlerini, rollerini, amaçlarını, görevlerini, borçlanma sınırlamalarını, bağımsızlığını, kurumsal çerçevesini kapsadığı gibi aynı zamanda borç yönetim ofisinin diğer kurumlarla olan ilişkisini de kapsamalıdır. Borç yönetim ofisi yapılanmalarında önemli olan bir diğer nokta ise, borç yönetimi için gerekli özerkliğin ve bağımsızlığın sağlanmasıdır.

Türkiye’de Kamu Borç Yönetiminde Kurumsal Düzen

Kamu borçlanması ve özellikle borç stokunun GSYH içerisindeki payının yüksekliği uzun yıllardır ülkemizin temel ekonomik sorunlarından bir tanesi olarak karşımıza çıkmaktadır.

Ülkemizde borç yönetimi ve borçlanma işlemlerine ilişkin temel bir mevzuatın oluşturulması amacıyla atılan en önemli adım 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun yürürlüğe konulması (2002) olmuştur. Kanunun temel amacı piyasalarda mali disiplini ve şeffaflığı sağlamak en düşük maliyet ve makul bir risk düzeyinde borçlanma yapılabilmesine imkân tanıyacak bir borç yönetimi oluşturmaktır.

4749 sayılı kanunla ülkemizde devlet borçlarının yönetimi Hazine ve Maliye Bakanlığı’na verilmiştir. Bu Kanuna göre borçlanma faaliyetleri iki ayrı genel müdürlük tarafından yönetilmektedir. Bunlar, iç borçlanmaya ilişkin faaliyetlerin yürütülmesi ve dış borç ödemelerinin yapılmasından sorumlu “Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü” ile dış borçlanmaya ilişkin faaliyetlerin yürütülmesinden sorumlu “Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü”dür.

Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü, ülkemizin diğer ülkelerle ve uluslararası kuruluşlarla olan ekonomik işbirliğinin daha da geliştirilmesi ve ülkemiz kalkınmasına katkıda bulunan projelere ve faaliyetlere yurt dışı kaynaklardan finansman sağlanması kapsamında etkin bir rol oynamaktadır. Genel Müdürlüğün iki temel fonksiyonu bulunmaktadır; Türkiye Cumhuriyeti adına (i) dış finansman sağlamak ve (ii) ikili ve çok taraflı ekonomik ilişkileri yürütmek.

Ayrıca Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde oluşturulmuş olan Borç ve Risk Yönetimi Komitesi (BRK), temel borçlanma politikalarını oluşturmak ve kamu borç yönetiminden sorumlu birimler arasında koordinasyonu sağlamakla görevlidir.

Hazinenin mali varlık ve yükümlülüklerinin yönetimine ilişkin stratejik ölçütler ve uygulama çerçevesi Bakan, Müsteşar, Müsteşarlıkta görevli Müsteşar Yardımcıları ile Genel Müdürler arasından belirlenecek üyelerden oluşan Borç ve Risk Yönetimi Komitesi tarafından tespit edilir ve Hazine ve Maliye Bakanı tarafından onaylanmaktadır. Borç ve Risk Yönetimi Komitesinin, Devlet borcu ve Hazine garantilerinin yönetimi kapsamında stratejik ölçütlerin belirlenmesi, ikraz ve garanti limitinin önerilmesi, Hazine alacak yönetimine ve Hazine nakit varlıklarına ilişkin temel politikaların tespitine yönelik toplantılarına Hazine ve Maliye Bakanı başkanlık etmektedir. Borç ve Risk Yönetimi Komitesi dışında tüm finansal yapıya yönelik sistemik riskleri belirlemek, izlemek, gerekli uyarıları yapmak, finansal sistemin diğer kurumsal yapıları arasında uygulanan politikaların ve uygulamaların koordinasyonunu sağlamak için Finansal İstikrar Komitesi oluşturulmuştur. Bu komite, yılında yapılan bir düzenleme ile Finansal İstikrar ve Kalkınma Komitesi adını almıştır. Yeni Ekonomi Programı kapsamında, sürdürülebilir kalkınma ve finansal istikrarı sağlamak amacıyla, Finansal İstikrar Komitesi (FİK) yerine kurulan bu komitenin başkanlığını Hazine ve Maliye Bakanı yapmaktadır.