Ünite 2: Kamu Mali Yönetiminde Çok Yıllı Bütçeleme

Uzun Vadeli Mali Öngörüler ve Bütçeleme

Mevcut bütçe politika ve programlarının uzun dönemde sürdürülebilir olup olmadığının tahminlenmesi ve tespiti yoluyla istenmeyen harcama eğilimlerinin önceden belirlenmesini sağlayan bir tür erken uyarı sistemleridir.

Dolayısıyla çok yıllı bütçeleme ile önemli bir ilişkisi mevcuttur. Bu öngörülerin çok yıllı bütçelemeyi önemli oranda destekleyici ve yönlendirici olabilmektedir. Uzun vadeli mali öngörüler, mevcut hükûmet politikalarının belli bir süreçte (on yıl ve üzeri) mali sürdürülebilirliğinin tartışılmasına bir temel oluşturmaktadır. Bu, gelecek bir dönemde tasarlanan kamu gelirleri ve harcamalarının açık demografik, makroekonomik, mikroekonomik ve diğer varsayımlar temelinde modellenmesiyle yapılır.

Uzun vadeli mali öngörülerin ülkeler arasında yaygınlaşmasında söz konusu öngörülerin hükûmetler açısından sağladıkları faydaların yattığı söylenebilir. Bu doğrultuda mali öngörüler aracılığıyla hükûmetlerin şu faydaları sağladıkları söylenebilir:

• Mali sürdürülebilirliğin arttırılması,
• Mevcut politikaların mali sürdürülebilirliğinin tartışılması için bir çerçeve sağlanması,
• Reformların olası mali etkilerinin izlenebilirliğinin arttırılması,
• Uzun vadeli politika analizi için sorumluluğun merkezîleştirilmesi.

Son on yıllık dönemde mali öngörüler OECD ülkelerinde artan bir şekilde yaygın hâle gelmiştir. 1990’ların ortalarında, Yeni Zelanda, Norveç, İngiltere ve ABD gibi birkaç ülkede başlayan mali öngörülerin hazırlanarak yayınlanması uygulaması, 2009 yılı itibarıyla 27 OECD ülkesine ulaşmıştır. Bu öngörülerin zaman süreci ülkeler arasında değişmekle birlikte en az G. Kore’de 25 yıl, en fazla da Hollanda’da 100 yıl arasında ortalama olarak 41- 50 yıl arasında hazırlanmaktadır. En uzun vadeli mali projeksiyon yapan ülkeler Hollanda’dan sonra Danimarka ve ABD olmaktadır. Ülkelerinin çoğu (hâli hazırda 18 ülke) ise 41-50 yıllık zaman sürecini benimsemiştirler.

Çok Yıllı Bütçeleme

Ülkeden ülkeye , “çok yıllı bütçe”, “ileriye doğru bütçeleme”, “harcama gözden geçirmesi”, “çok-yıllı tahminler” ve “ileriye doğru tahminler” şeklinde adı değişse de endüstrileşmiş ülkelerin çoğunda uzun bir zamandır çok yıllı bütçeler hazırlanmakta ve çok-yıllı bütçelemeye başvurulmaktadır. Son yıllarda bu eğilim sadece gelişmiş ülkelerde değil gelişmekte olan ülkelerde de yaygınlaşmıştır.

Bütçeler, ilkesel olarak hükûmetlerin gelecek yılla ilgili projeksiyon ve taahhütlerini, kaynak ve gelir tahminlerini gösterecek şekilde bir yıllık temelde hazırlanıp uygulanmakla birlikte, sadece bir yılı kapsayan gelecek perspektifinden yoksun bir bütçenin uygulanan politika ve programların sonuçlarını ve gelecek yıl bütçelerine etkilerini görebilmek için yetersiz olacağı da açıktır.

Bu çerçevede, bir bütçenin en azından, birden fazla yıla yayılan şu konuları kapsaması bir gereklilik olarak gözükmektedir. Bunlar;

• Bütçe politikaları değişmese bile gelecek dönemlerde harcama büyüklüklerini değiştirebilecek borç servisi, bütçe dışı kuruluşlara yapılan transferler, vergi politikalarının uygulanması ile ilgili vergi harcaması gibi mali yükler,
• Yapısı gereği çok yıllı bir perspektifte ele alınması gereken bütçe kapsamındaki yatırım harcamalarının gelecek dönemlere aktardığı yük ve özellikle yatırım harcamalarının gelecek dönemlerde çıkaracağı işletme masrafları,
• Gelecek bir dönemde belirli bir olayın gerçekleşmesi veya belirli şartların ortaya çıkması hâlinde doğacak mali harcama yükümlülükleri ifade eden koşullu yükümlülükler. Bunlar verilen garantiler, tazminatlar, yasal takip ve anlaşmazlıklar gibi devletin gelecek bir dönemde belli durumların gerçekleşmesi hâlinde karşı karşıya kalacağı mali yükümlülüklerdir.

Çok yıllı bütçe ilgili yıla ait verilerin yanında takip eden iki ya da üç yıllık bir sürece ilişkin gelir ve gider tahminlerini içeren bir bütçedir. Çok yıllı bir bütçe; dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bir bütçe olarak tanımlansa da bu tanım çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele aldığı için eleştirilmektedir.

Tavandan Tabana Bütçeleme Anlayışı: hükûmetlerin öncelikleri ve yapısal reformları da esas alınarak mali hedefleri belirten ve gelir ve gider tahminlerini ortaya koyan bir çerçevedir.

Mali Disiplin: Kamu gelir ve giderlerinin birbirine denk olmasını ifade etmektedir.

Orta Vadeli Harcama Sistemi

Orta Vadeli Harcama Sistemi Dünya Bankası tarafından kamu mali yönetiminde bir reform yaklaşımı olarak geliştirilmiş, çok yıllı bütçelemenin ve tahminlerin bir formu olarak yaygın kullanılır hâle gelmiş bir çok yıllı bütçeleme modelidir. Orta Vadeli Harcama Sistemi (OVHS), karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirmesine imkân veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir ve bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur:

• Makroekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın tavandan-tabana doğru tahmin edilmesi,
• Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin tabandan tavana doğru tahmin edilmesi,
• Toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren (karşılaştıran) bir işleyişin sağlanması.

OVHS bütçe harcamalarının politika önceliklerine göre tahsisi ile bütçe gerçekliklerinin gerektirdiği mali disiplin arasında bir bağ oluşturmaktadır. OVHS’nın, aynı zamanda performans esaslı bütçeleme sistemi ile örtüşmekte olduğu ve programlara kaynak akışlarının daha iyi tahminlenmesi, bir yıllık bir zaman sürecinin ötesinde planlama yapılabilmesi sayesinde program performanslarının iyileşmesini desteklediği görülmektedir.

Orta Vadeli Mali Çerçeve, OVHS’ne doğru gelişimde ilk aşama olarak belirtilir. Halkı, hükûmet kurumlarını ve firmaları bilgilendirmeyi ve istikrarlı bir çerçevede daha detaylı politika kararları alabilmeyi sağlayan, sadece genel büyüklükler düzeyindeki tahminleri gösteren plana “orta vadeli mali çerçeve” adı verilmektedir. Bu çerçeve maliye politikası amaçlarını, orta vadeli mali hedefleri ve öngörüleri içerir. OVHS makro düzeyli mali büyüklüklerin yanında, kuruluş ve sektör düzeyinde harcama ve gelir tahminlerin oluşturulmasını da içerdiğinden OVMÇ, OVHS’nin bir ögesi olarak nitelendirilmektedir.

Çeşitli Ülkelerde Çok Yıllı Bütçeleme Uygulamaları

Günümüzde OECD ülkelerinin birçoğu çok yıllı bütçeleme uygulaması içerisindedirler. İngiltere ve Avustralya’nın çok yıllı bütçeleme deneyimleri 1960’lı yıllarda başlamıştır. 1980’li yılların ikinci yarısından itibaren birçok gelişmiş ülke çok yıllı bütçeleme konusunda ilerlemeler kaydetmiş, bütçeleme süreçlerine çok yıllı bir perspektif katmaya başlamışlardır. Zaman içerisinde çok yıllı bütçelemeye gelişmekte olan ülkelerin de ilgisi giderek artmış, IMF ve Dünya Bankası’nın desteği ile orta vadeli harcama sistemine geçişi öngören reformlara girişmişlerdir. G. Afrika, Gana, Malavi, Uganda gibi Afrika ülkeleri yanında, Orta Doğu ülkelerinde, AB ülkelerinde ve Latin Amerika’da kısaca dünyanın neredeyse tüm bölgelerinde farklı gelişmişlik düzeyindeki birçok ülkenin çok yıllı bütçeleme ve orta vadeli harcama sistemine yöneldiği bilinmektedir.

İngiltere’nin çok yıllı bütçe uygulamasının temel elementleri; çok yıllı bir süreçte harcama kararlarının belirlenmesiyle harcama etkinliği, politika rasyonalizmi ve bütçe disiplininin takip edilmesidir. İngiltere’de çok yıllı bütçeleme sürecinde üzerinde durulan tek nokta mali disiplin ve yeterlilik değildir. Büyük Britanya ve İngiliz Milletler Topluluğu üyeleri arasındaki tarihi bağların ve devam eden ilişkinin bir sonucu olarak, bu özellik aynı zamanda Avustralya, Kanada ve Yeni Zelanda gibi diğer İngiliz Milletler Topluluğu ülkelerinde de yer alır. Bu yüzden, mali disiplini ve harcama etkinliğini vurgulayan bu yaklaşım “İngiliz Milletler Topluluğu çok yıllı bütçeleme yaklaşımı” olarak nitelendirilmektedir.

İsveç 1990’lı yılların ortalarında orta vadeli bir mali çerçeve temelinde bütçe hazırlık ve onay süreci için bir tavandan-tabana süreç oluşturarak bütçe sürecini temelsel bir şekilde reforme etmiştir. Yapılan reformun temeli; orta vadeli mali çerçeveye dayalı bütçe hazırlanması ve onaylanmasına yöneliktir. Bu reformun bir elementi olarak 1997’den sonra orta vadeli bir mali çerçeve bütçe hazırlık sürecinin hemen hemen tüm alanlarında uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda; İsveç bütçe sisteminin temel özelliği hemen hemen tüm bilgilerin üç yıllık bir perspektif içinde mevcut olmasıdır.

Hollanda bütçe sistemi özellikleri açısından benzersiz olarak nitelendirilmektedir. Hatta IMF’ye göre Hollanda bütçe sisteminin saydamlığı en iyi uygulamalar arasında gösterilmektedir. Bunlara ilave olarak ülke bütçe sisteminin diğer önemli bileşenleri:

1. Bütçe sürecinin açıklığı ve yapısının kalitesi,
2. Hollanda Sayıştayı, Hollanda Ekonomik Politika Analiz Bürosu, İstatistik Kurumu gibi bütçesel kurumların politik bağımsızlığı ve güvenilirliği,
3. Harcama tavanları ve makroekonomik kısıtlar üzerinde siyasi bir anlaşma oluşturan Eğilim Temelli Mali Çerçeve uygulamasıdır.

Eğilim temelli bütçe politikasının özü bütçe dengesinin belli sınırlar arasında dalgalanmaya bırakılmasıdır. Bu sınırlar orta vadede (eğilim temelli) izin verilen bütçe açığı temelinde belirlenmektedir.

Yeni Zelanda’da orta vadeli harcama sisteminin oluşturulmasında iki temel araç Ekonomik ve Mali Güncelleştirme Raporu ile Mali Strateji Raporudur. Ekonomik ve Mali Güncelleştirme Raporunda bütçe kanununun ilgili olduğu yıla ve izleyen 2 yıla ilişkin ekonomik ve mali tahminlere yer verilmektedir. Bu tahminler ekonomik ve mali yapıyı ortaya koymakta ve karşılaşılması muhtemel mali riskleri özetlemektedir.

İstikrar ve Büyüme Paktı’na göre, AB üye ülkelerinin sürdürülebilir temelde bir kamu finansmanı temin etmeleri gerekir. Üye devletlerin genel hükûmet finansman durumu dengeye yakın olmalı veya fazla vermeli, Maastricht kriterleri gereği üye ülke devlet borçlarının GSYİH’sına oranı %60’ı, yıllık bütçe açığının GSYİH’sına oranı ise %3’ü geçmemelidir. Bu hedeflere ulaşmak için üye ülkeler, kendi İstikrar veya Yakınsama Programları içinde kamu finansman durumları ile birlikte orta vadeli hedeflerini sunmak zorundadırlar. Dolayısıyla İstikrar ve Büyüme Paktı gerekliliklerine uymak için orta vadeli bir mali yönetim yaklaşımı gerekmektedir. Avrupa Birliği üyesi ülkelerin orta vadeli bir mali çerçeve hazırlamaları bir gerekliliktir ve tüm üyeler orta ve uzun dönemli bütçe stratejileri hakkında yıllık rapor üretmekle yükümlüdür. Bu raporlar Avro alanı ülkeleri için “İstikrar programları”, diğerleri için ise “Yakınsama Programı” adını almaktadır. Bu kapsamda 2005 yılında yapılan İstikrar ve Büyüme Paktı kamu finansmanının uzun vadeli gelişimine odaklanmakta ve bu amaçla üye ülkelerin borç pozisyonu ve potansiyel çıktı büyümesine göre ulusal orta vadeli hedefler oluşturulmaktadır.

Türkiye’de Çok Yıllı Bütçeleme ve Orta Vadeli Harcama Sistemi

Ülkemizde çok yıllı bütçelemeye geçiş süreci, Hollanda Maliye Bakanlığı ile birlikte yürütülen MATRA Projesi’nin bileşenlerinden biri olmuştur. Bu kapsamda, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme, Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşlar arasındaki ilişkilerin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin fiyatlandırılması konularında eğitim, teknik ve uzman desteği alınmıştır.

Kamu mali yönetiminde köklü değişikler getiren 5018 sayılı KMYKK, ülkemizde çok yıllı bütçelemenin de temel altyapısını oluşturmuştur. Orta vadeli bir harcama sisteminin uygulanabilirliği ve etkinliği açısından önemli bileşenlerden olan stratejik planların oluşturulması, Orta Vadeli Mali Program, Orta Vadeli Mali Plan, Harcama Tavanları oluşturulması, tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş, 5018 sayılı kanunla yasal altyapıya kavuşturulmuştur.

Türkiye’de bütçe süreci 5018 sayılı KMYKK’nun 16. maddesinde belirtilmiştir. Cumhurbaşkanlığı merkezî yönetim bütçe kanunu teklifini hazırlar ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonu sağlar. Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Cumhurbaşkanı tarafından en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde onaylanan orta vadeli programın Resmî Gazete’de yayımlanması ile başlar. Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının onbeşine kadar Resmî Gazete’de yayımlanır.

Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirecek olan programdır. Aynı zamanda, kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artırmaya yönelik bir yol haritası niteliğinde olan bu program, sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelerin daha sağlam bir zeminde sürdürülmesi suretiyle güven ve istikrara katkıda bulunmaktadır.

Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci döküman olan Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının onbeşine kadar Resmî Gazete’de yayımlanmaktadır.