Ünite 4: Kamu Mali Yönetiminde Saydamlık

Mali Saydamlık: Kavramsal Çerçeve

Birey ve devlet arasındaki geleneksel çelişkinin en temel nedenlerinden ve göstergelerinden birisi olan vergi olgusu, tarihsel süreçte, bazen iktidarlar tarafından düzenlenen tek taraflı fermanlarla bazen sözleşmelerle bazen de anayasalarla hep önemli bir denge noktasına oturtulmaya çalışılmıştır. Önce vergiler, sonra da kamu harcamaları halk temsilcilerinin onayına bağlanarak modern parlamenter demokrasinin temelleri atılmıştır.

Saydamlığın olmaması, mümkün olduğu kadar bugünkü ve gelecekteki vergi yüklerinin gizlenebilmesini, kamu harcamalarının faydalarının abartılabilmesini, bugünkü ve gelecekteki borç ödemelerinin düşük hesaplanabilmesine olanak sağlayarak, kamu maliyesi üzerinde düzensizlik ve belirsizlik oluşmasına imkân tanımaktadır. Politikacıların belirsizliği tercih edeceklerini iddia eden iki teorik yaklaşım vardır. Bunların birincisi “mali yanılma/ yanılsama” teorisidir. 1903 yılında ilk olarak İtalyan ekonomist Puviani tarafından ortaya konulan mali yanılsama kavramına göre, bütçenin hem gelir hem de harcama tarafı üzerinde yanılsama yaratan etkiler, mükellefin, devletin maliyetinin gerçek boyutlarını algılamasını engellemektedir. Yeni liberallerin devlet kuramını, Kamusal Tercih kuramcıları geliştirmişlerdir. Bu kuramcılara göre; ekonomik ve sosyal sorunlar, devletin büyümesi ile birlikte ortaya çıkmaktadır. D. Mueller, devletin büyümesine ilişkin beş temel öge öne sürmektedir. Bu ögeler şunlardır: Çıkar grupları, devlet bürokrasisinin çıkarları, kamusal malların üretilmesi, gelirin yeniden dağılımı ve devletin gerçek hacmi hakkında mali yanılsamadır. Kamusal tercih kuramcıları, kamu harcamaları artışını aynı zamanda hizmet sunumunun maliyeti ile düzeyi arasındaki ilişkiyi gizleyen zayıf bilgiye de dayandırmaktadır.

1990’lı yılların ikinci yarısından itibaren dünya ekonomisinde yaşanan ekonomik krizlerin de etkisiyle hesap verebilirlik ve mali saydamlık kavramları mali literatürde daha yoğun bir şekilde tartışılmaya başlamıştır. Saydamlık ve hesap verilebilirlik gibi kavramların bugün giderek daha çok konuşuluyor olmasının arkasında belli başlı iki neden bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, uluslararası kuruluşlar tarafından uluslararası finansal mimarinin son 5-6 yıldır yaşanan finansal krizlerden sonra yeniden yapılandırılması çalışmalarında mali saydamlığa giderek artan şekilde vurgu yapılması. İkincisi ise biraz da bu uluslararası atmosferin etkisi ile ulusal düzeyde de kamu hesaplarının saydamlığı konusunun tartışılmaya ve bu konuda toplumsal talebin bir ölçüde de olsa artmaya başlamasıdır.

Mali saydamlık, hükûmetin yapısının ve işlevlerinin, uygulayacağı maliye politikası konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuya açık olmasını ifade eder. Hesap Verilebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak, ilgili kişiler karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık, yetersizlik ya da hilekârlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir.

Mali saydamlık, hükûmetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika planlarının, kamu sektörü hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasıdır. Kamu sektörü, mali politikanın oluşturulması ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün kurum ve kuruluşlar olarak tanımlanabilir.

Saydamlığın çok çeşitli boyutları vardır. Bunlardan birincisi, mali saydamlık, kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi amaçla kullanıldığının bilgisinin var olması demektir. İkincisi, performans saydamlığı ise nihai mal ve hizmet sunumunda etkinliğin değerlendirilmesine yarayan veya bu değerlendirmeyi kolaylaştıran bilgilerin sunulmasıdır.

Mali Saydamlık ve Mali Yönetimin Etkinliği

Maliye politikasını iktisat politikasından ayıran temel farklılık sürecin siyasi karar alma süreci çerçevesinde belirleniyor olmasıdır. 1997 yılında Doğu Asya’da yaşanan kriz sonrası krizin nedenleri arasında görülen bilgiye erişim problemi mali yönetimde saydamlığı hesap verme sorumluluğunu sağlayan önemli mekanizmalardan birisi olarak ortaya koymuştur. En son ülkemizde ve Avrupa’da yaşanan finansal krizler, mali saydamlığın kurumsal bir gözden geçirme ile birlikte tekrar ele alınması ihtiyacını gündeme getirmiştir.

Devletin kamu açıkları, maliye politikaları, borçlanma politikaları ve bunlara ilişkin hesaplarının incelenmesi giderek önem arz etmeye başlamıştır. Bu çerçevede, devletin hesap ve işlemleri konusunda açık olmaması, genel kabul görmüş standartlara göre bilgi üretmemesi, üretilen bilginin kamunun tüm faaliyetlerini izlemeye imkân verecek içerikte olmaması, bazı gizli yükümlülükler yaratılması, piyasa kurallarının yeterince etkin çalışmasını engelleyen temel faktörlerden biri olarak ele alınmaya başlanmıştır. Kamu açıklarının gerçek boyutu, borç stoklarının sürdürülebilirliği ya da daha genel olarak kamunun kaynakları kullanabilme kapasitesi gibi konular ve bu alanlarda alınan maliye politikası kararlarının kalitesini sorgulayacak bir veri ve bilgi setinin her ülke için geçerli olabilecek standartlarının geliştirilmesinin önemi giderek daha fazla aciliyet kazanmıştır.

Globalleşen ekonomide, makroekonomik istikrara ulaşmada ve dengeli büyümeyi sağlamada mali saydamlığın önemli bir rolü vardır. Mali saydamlık, kamusal kaynakların toplumsal ihtiyaçlar ve öncelikler çerçevesinde dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirir ve kamu hizmet sunumunu hesap verebilirlik temelinde yetkinleştirir.

Mali Saydamlık ve Uluslararası Standartlar

OECD (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı), Dünya Bankası (World Bank) ve IMF (Uluslararası Para Fonu) gibi uluslararası kuruluşlar ülkelerin istikrarlı bir yapı kazanması için oldukça önemli olan mali saydamlık kavramını belli standartlara bağlayarak saydamlığın ülkelerde ne boyutta olduğunun analiz edilebilmesine olanak sağlamışlardır.

IMF Yönetim Kurulu Geçici Komitesi’nin üye ülkeler için 16 Nisan 1998 tarihinde yaptığı toplantısında ele aldığı, saydamlık ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen “Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü” ilk incelenecek uluslararası standarttır. Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde dört temel standart bulunmaktadır:

• Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Kamu kesiminin kapsamı ve tanımı ile birlikte ekonominin diğer sektörleri ile ilişkisinin açık ve anlaşılabilir olması ile mali yönetimin açık bir yasal ve yönetsel çerçevesinin olması mali saydamlık açısından önem taşımaktadır. Bu kapsamda, kamu kesiminin alt birimleri arasındaki ilişkilerin (merkezî yönetim ve yerel yönetimler gibi) iyi tanımlanması, vergi ve yükümlülüklerin yasal dayanağının olması yanında anlaşılabilir olması ile kamu görevlilerinin davranışlarının etik standartlara dayanıp dayanmadığı gibi hususlar burada önem taşımaktadır.
• Bütçe Sürecinin Açık Olması : Maliye politikası amaçlarının makro çerçeve içinde parlamentoya ve kamuoyuna açıklanması, gelir, gider tahminleri ve mali riskler konusunda açık ve anlaşılır bilgiler verilmesi ile bütçenin parlamentoya mali yıl başlamadan yeterli bir zaman öncesinde sunulması burada öncelikli alanlardır. Ödeneklerin kullanımının düzenli olarak yıl içinde izlenmesi ve değerlendirilmesi, harcamaların yapılması ve gelirlerin toplanması ile ilgili süreçlerin tam ve net olarak belirlenmesi, bütçe dokümanları içerisinde yer alan bilgilerin analiz yapmaya elverişli niteliklere sahip olması gibi hususlar da bu ilke çerçevesinde ele alınmaktadır.
• Bilginin Kamuya Açık Olması: Bütçe kanunu, kesin hesaplar ve diğer mali raporların kamunun tümünü kapsaması, mu-hasebe ve mali raporlama standartlarının kamuya açıklanması, koşullu yükümlülükler, yarı mali işlemler, vergi harcamaları gibi mali riskler ile mali varlıklar ve kamu borcu gibi devlet bilançosunun önemli kalemlerinin raporlanarak kamuoyuna açıklanmasına bakılmaktadır. Yine mali bilgilerin zamanında ve belli bir düzenlilikte yayımlanması ve böylece kamuoyunun devletin geçmiş, mevcut ve gelecekteki mali faaliyetleri hakkında tam bir bilgiye ulaşabiliyor olması bu bölümdeki değerlendirmelerde önem taşımaktadır.
• Denetimin ve İstatistiki Veri Yayınlarının Bağımsız Olması: Mali verilerin mevcut durumu ve politika taahhütlerini yansıtması ve uluslararası standartlara uygunluğu, bağımsız bir dış denetim organı tarafından hesapların denetlenmesi ve düzenli olarak parlamentoya denetim sonuçlarının raporlanması bu ilke kapsamında ele alınmaktadır. Yürütmeden bağımsız bir ulusal istatistik ofisinin mali verilerin kalitesi açısından kamuoyunu bilgilendirmesi ile devletin ürettiği mali verilerin güvenilir olup olmadığı ve ayrıca hesap verilebilirliğin sağlanması açısından gerekli yasal altyapı ve standartların sağlanıp sağlanmadığı hususlarında üzerinde durulmaktadır.

OECD mali saydamlığın uluslararası değerlendirmelerine yönelik çalışma yapan bir başka uluslararası kuruluştur. Mali saydamlığın değerlendirilmesine yönelik olarak bütçe uygulamaları ve prosedürlerine yönelik olarak uygulanan anket sonuçları ile analiz yapılmaktadır. Anket genel bilgiler, bütçenin düzenlenmesi, bütçenin onaylanması, bütçenin uygulanması, hesap verme ve denetim ile performans bilgilerine yönelik 99 sorudan oluşmaktadır.

Uluslararası kuruluşların yanında çeşitli sivil toplum örgütleri de mali saydamlığın ölçülmesi ve ülkeler arasında karşılaştırılması konusunda çalışmalar yapmaktadır. Bunlar içinde öne çıkan Uluslararası Bütçe Ortaklığı özellikle kamu harcamalarının nereye yapıldığı konusunda sivil toplumun bilgi edinme ve bu harcamaları etkileme ihtiyacının mali saydamlık olmadan mümkün olamayacağı noktasından hareketle ülkeler bazında bu konu ile ilgili olabilecek Sivil toplum örgütlerine teknik destek, eğitim ve analiz kapasitesi kazandırıcı etkinliklerde bulunmaktadır.

Türkiye’de mali saydamlığın değerlendirilmesine yönelik olarak, 2000 ve 2004 yıllarında TESEV, daha sonra ise 2005, 2006, 2007 ve 2009 yıllarında TEPAV tarafından Mali Saydamlık Raporları yayınlanmıştır. Bu çalışmalarda mali saydamlığın izlenmesine yönelik olarak oluşturulan sistem esas olarak IMF tarafından geliştirilen metodolojiyi takip etmekle beraber, daha statik bir nitelik taşıyan IMF metodolojisine oranla çok daha kapsamlı, Türk mali sisteminin özelliklerini dikkate alan, sisteme yönelik düzeltmelerin dinamik ve periyodik olarak izlenebileceği bir soru seti ve endeks hesaplama yöntemi üzerine oturtulmuştur.

2005 yılından itibaren TEPAV bünyesinde yapılan çalışmalarda; Türkiye’de mali saydamlığı değerlendirmeye yönelik olarak belirlenen ilkeler beş başlık altında toplanmaktadır. Bunlar:

• Kamu Sektörünün ekonomide sahip olduğu rol ve sorumlulukların açık olması,
• Kamuoyuna bilgi sunma ve raporlama düzeyi,
• Bütçenin hazırlanma ve onaylanma sürecinde açıklık,
• Kesin hesapların parlamento tarafından onaylanması ile mali sonuçların dış denetiminde ve değerlendirilmesi sürecinde açıklık,
• Mali istatistiklerin raporlanmasındaki kurumsal bağımsızlık ve güvenilirlik.

Türkiye’de Mali Saydamlık

Ülkemizde, 1994 ve 2001’de yaşanan ağır ekonomik krizlerden sonra, kamu mali yönetim sistemine yönelik reformların en önemlisi, bütçe disiplinin sağlaması amacıyla Orta Vadeli Harcama Sisteminin oluşturulmasına yönelik reform niteliğindeki 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) olmuştur. 2000 sonrası dönemde kamu mali yönetim sistemine ilişkin reform niteliğinde yapılan düzenlemelerde saydamlık önemli bir ilke olarak alınmış ve yasal düzenlemelerin çerçevesi bu ilke üzerine oturtulmaya çalışılmıştır. 5018 sayılı KMYKK mali yönetim sistemimize mali saydamlığı kurumsal olarak yerleştiren temel düzenleme olmuştur. Bu dönemde çıkarılan 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu saydamlık konusunda kamu mali yönetim sistemimizin işleyişine yönelik önemli düzenlemeler getirmiştir.

5018 sayılı kanun’la birlikte bütçe hazırlama süreci yeniden tanımlanmış ve kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımını sağlamaya yönelik olarak modern kamu mali yönetim sisteminin gereği olan yeni mekanizmalar performans esaslı bütçeleme sistemine geçişle öngörülmüştür. Orta vadeli mali politika ve planların açıklanması, çok yıllı bütçeleme ve bütçenin kapsamlı bir paket olarak parlamentoya sunulması saydamlık açısından önemli düzenlemeler olmuştur. 5018 sayılı kanun’un birinci maddesinde, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması kanunun amaç seti içinde ifade edilmiştir. Kanunun kamu kaynaklarının kullanılmasının genel esaslarını düzenleyen üçüncü bölümü mali saydamlık ile başlamaktadır. Mali saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Hazine ve Maliye Bakanlığınca izlenir.” denilerek mali saydamlığın genel çerçevesi çizilmiştir.

Burada temel ilke kamuoyunun kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin hedef ve sonuçlar konusunda zamanında bilgilendirilmesidir. Bunun için görev ve yetkilerin siyasi ve yönetsel sorumlulukları ortaya koyacak şekilde açık tanımlanması başlangıç ilkesi olarak alınmıştır. Bu ilkeyi politika, plan, program ve bütçe belgelerinin hazırlanması, uygulanması ile uygulama sonuçlarının uluslararası standartlara uygun raporlarla kamuoyuna açıklanması ve bu raporlara ulaşılabilirlik izlemektedir.

Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolüne ilişkin ilkeleri düzenleyen 5018 sayılı kanun’un 13. maddesinde bütçe ilkelerinde “e” fıkrasında olduğu gibi “Bütçe, kamu mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar” şeklinde saydamlığa özellikle vurgu yapılmıştır. Yine kanunun 17. maddesinde “Gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde, Cumhurbaşkanlığı tarafından uluslararası standartlara uyumlu olarak belirlenen sınıflandırma sistemine göre hazırlanır” ifadesi ile mali saydamlığın kurumsallaşmasına yönelik temel düzenlemeler olarak öne çıkmaktadır.